CC BY
30Джасем Мустафа Ахмед Джасем*
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРАВО В ЗЕРКАЛЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РОССИЙСКОЙ
ИМПЕРИИ
Аннотация. Статья является частью серии материалов, посвященных роли интересов общественности как фактора формирования градостроительного права и градостроительной деятельности. Статья посвящена анализу градостроительного законодательства и его недостатков в той форме, в которой оно сложилось в России к рубежу Х1Х-ХХ вв. в контексте интереса к нему профессионального сообщества архитекторов, инженеров, строителей.
Автор рассматривает всероссийские съезды зодчих как проявление гражданского общества, которое стало нарождаться в условиях либерализации общества, муниципальной деятельности, развития местного самоуправления. Основными источниками являются опубликованные в начале XX века труды Съездов зодчих России. Внимание сосредоточено на предложениях по совершенствованию градостроительного законодательства, которое находилось на периферии модернизационных процессов, происходивших в системе российского права.
Суммированы предложения профессионального сообщества по реформированию законодательства, которые базировались на более четком, чем это сложилось в анализируемый период, регулировании статуса субъектов архитектурно-строительного надзора: статуса городских и губернских архитекторов, полиции, Городских Дум, Городских Управ. Основные предложения прокомментированы с точки зрения возможности их реализации и соотношения с действующим градостроительным законодательством. Отмечены элементы правового идеализма в оценке возможностей реформирования градостроительного права, характерные как для государственной градоформирующей политики, так и для профессиональной общественности.
Ключевые слова: градостроительное право, градоформирование, гражданское общество, общественная инициатива, реформы законодательства, Строительный устав, урбанистика, частная инициатива.
В исторической и историко-правовой литературе, литературе по истории архитектуры и градостроительства есть страницы, посвященные формам деятельности нарождающегося в России в пореформенное время гражданского общества, проявляющей общественный коллективный запрос к тому или иному аспекту государственной политики. Столь специфичная область регулирования как градостроительное нормирование находится в историографии вопроса в некотором затемнении, полагаем, в связи с тем, что общественно-частный запрос в области устройства комфортной жилой, производственной, а в целом - городской - среды, с одной стороны, оттеснен на периферию исторического интереса политическими бурями начала XX века, с другой - понятие комфортной городской среды и в современной градостроительной политике ново и на нормативном уровне легитимировано слабо.
* Джасем Мустафа Ахмед Джасем, аспирант Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина, mustafalawyer78@gmail.com
108
Проблемы устройства эргономичной, современной, гигиенически, технически и эстетически обоснованной городской среды впервые звучно и точно были высказаны представителями профессионального сообщества архитекторов, инженеров, техников, городских и земских деятелей, так или иначе занимавшихся городским хозяйством. Критика городского быта, устройства городской инфраструктуры, а точнее, в ряде случаев, ее отсутствия, общие требования «благоустройства городов» выдвигались и раньше и звучали из уст признанных знатоков теории и практики архитектуры.
При этом мало кто видел в основе такой картины недостатки законодательного регулирования и государственной градостроительной политики в целом. Именно передовые члены профессионального сообщества зодчих впервые обратили внимание на правовые механизмы достижения желаемого облика города, видя в нем средство гармонизации и преодоления издержек бурно развивающегося капитализма, с его частнокапиталистической стихией землепользования и эксплуатации фонда городских недвижимых имуществ, а также издержек развития муниципального правотворчества в условиях децентрализации регулирования облика российских городов после реформ местного самоуправления 1870-х гг.
Первая и очевидная претензия к общероссийской нормативной базе градостроительного права, которую разделяли все специалисты - это устаревший характер норм Строительного устава и ряда смежных с ним кодексов и узаконений. Нормы, лежащие в основе Строительного устава зачастую относились еще к ХУШ в. Чрезвычайно устаревшими ко второй половине XIX в., были узаконения, относящиеся к застройки и вообще существованию маломерных усадьб, регулированию «фасадных» аспектов архитектуры, регулированию финансовых механизмов привлечения средств для благоустройства городов, а также отличавшиеся крайним консерватизмом нормы о культовом строительстве.
Вместе с тем некоторые области градостроительной деятельности не были отрегулированы практически вовсе (иногда нормативная часть ограничивалась наличием 1-2 статей закона, написанных в весьма абстрактном стиле, бланкетных, при наличии большого количества исключений, данных в виде разрешения отступать от общих правил отдельным субъектам градостроительной деятельности: некоторым населенным пунктам, категориям застройщиков и др.)1. Такими были области регулирования, касавшиеся экологических, санитарно-гигиенических аспектов строительства, требований к гигиеническим стандартам жилых помещений, особенно в сельской местности и в кварталах городов, в которых
1 Попытка систематизации таких разнородных источников, содержащих индивидуально данные правила и исключения из уже действующих правил, предпринята нами в специальном издании.
по плану было возможно недорогое, временное строительство и многие другие.
Общественность в лице архитекторов неоднократно предлагала начать работу по переработке Строительного устава. Особенно активизировалась эта деятельность после принятия последней редакции Строительного устава в 1900 г., которая вышла спустя почти полвека после предыдущей, принятой еще в условиях крепостничества. Строительный устав был радикально сокращен, в нем остались общие требования, создававшие вместо определенности правового нормирования градоформирования противоположность ей, т.е. неопределенность в вопросах о правилах и исключениях, приоритетах финансирования и др.
Очевидно участие очень многих российских специалистов -архитекторов, инженеров, техников, как самых подготовленных и заинтересованных представителей общественности - в выработке градостроительной политики государства, их законодательная инициатива. Эти специалисты, зачастую будучи не «свободными художниками», а занимая должности городских и губернских архитекторов, объединялись в различные профессиональные (технические, архитектурные) общества и в их рамках формулировали свою позицию в отношении действующего строительного законодательства, как правило в конце Х1Х-ХХ вв. все еще узко-профессиональную 1 . На съездах зодчих широко было представлено общественное управление российских городов - представители губернских правлений, городских дум и управ, городские головы обеих российских столиц.
Особенно активно проводились работы по подготовке нового устава и сбору материалов в 1892 г., в 1902-1908 гг. и в 1914-1917 гг. В 1880-х гг. в технико-строительном комитете при МВД была создана комиссия по переработке строительного устава 1857 г. В эту комиссию и направлялись предложения по его новым статьям.
Хотя работа по составлению нового Строительного устава до революции так и не была доведена до конца, но опубликование предварительных вариантов проекта с широким их обсуждением все же сыграло свою роль. Некоторые местные городские управления стали применять часть пунктов проекта нового устава используя их как основу для собственных распорядительных актов.
1-1У съезды русских зодчих как профессиональные форумы отечественного зодчества, состоявшиеся в Санкт-Петербурге и в Москве в 1892-1913гг., явились подлинными трибунами профессиональных дискуссий по актуальным проблемам российского градоформирования. Их общегосударственное значение подчеркивалось участием в них первых лиц государства, членов императорской фамилии. Регламент предусматривал рассмотрение творческих и профессиональных проблем по нескольким отделам (секциям), таким как архитектурно-художественный, техническо-
1 Цит. по: Труды I Съезда русских зодчих в Санкт-Петербурге. 1892 г. СПб., 1894.
110
строительный, санитарного зодчества, общих вопросов, законодательный и
др1.
В рамках историко-правового исследования наиболее интересны проекты и предложения, относимые к законодательному отделу трудов съездов архитекторов.
В законодательном отделе рассматривались, связанные с проблемами градорегулирования: техническо-полицейский надзор за строительством в городах; положение городских архитекторов (служебный статус, права, обязанности, возможности); обязательные постановления исполнительных органов городских общественных управлений - городских управ по строительству и градорегулированию; предложения к составляемому в этот период Строительному уставу, вопросы планировки городов и регулирования их развития.
Наиболее интересны поддержанные общим собранием законодательные инициативы, предложенные в докладах. Так, в докладе инженера-архитектора И.А. Левицкого (Санкт-Петербург) «Необходимость технического надзора за производством построек» было отмечено несовпадение статьи Строительного устава и решения Сената об обязательности этого надзора в процессе строительства. По докладу возникла полемика о том, следует ли настаивать на необходимости закона об обязательном техническом надзоре за всеми видами построек и во всех поселениях России - от столиц и крупных городов до сел и местечек. В результате полемики было определено, что такой закон действительно необходим и что съезд должен ходатайствовать о соответствующих дополнениях в Строительный устав.
Тема положения Городских архитекторов прозвучала в докладе действительного члена Московского архитектурного общества Н. Делекторского «Необходимость правильной постановки техническо-полицейского надзора». Согласно Городовому Положению 1892 г., Своду общероссийских законов, регламентировавших деятельность городских общественных управлений, городские архитекторы назначались городскими Управами и утверждались МВД. Тема зависимости городских архитекторов от управ, в которые зачастую входили владельцы крупной недвижимости, не заинтересованные в каком-либо контроле за строительной деятельностью, затрагивалась как в этом докладе, так и в докладах на других съездах. Докладчиком была выдвинута идея подчинения городских архитекторов непосредственно губернаторам. Однако для реализации этого предложения, было необходимо внести изменение в действующее Городовое Положение.
Проблема деятельности городских архитекторов была озвучена и в докладе гражданского инженера Н. Фалеева «О необходимости ограничивать права Городских Управ в выборе Городских архитекторов». Докладчик отмечал, что в губернских городах в силу разных причин Городские Управы
1 Вайтенс А. Идеи совершенствования градорегулирования, выдвинутые на съездах
русских зодчих (1892 - 1913 г.г.) // Архитектура, строительство, дизайн. 2005. №3. С.6.
111
назначали на должности городских архитекторов людей, не получивших архитектурного образования. Фалеев предложил ходатайствовать перед МВД о законодательном запрете подобной практики. Законодательный отдел съезда это предложение поддержал. Было принято решение просить МВД о том, чтобы должности городских архитекторов могли занимать лишь те лица, которые имели высшее архитектурное образование, дававшее право производства строительных работ.
Надо отметить, что данное предложение исследователи считают преждевременным и идеалистичным. Провинциальные города, даже губернские зачастую испытывали недостаток профессиональных архитектурных кадров, не только с высшим образованием, но и кадров со средним техническим образованием или опытом архитектурной градостроительной деятельности, подтвержденным квалификационным экзаменом. Так, примером может послужить конкурсное дело на привлечение к работе в Тамбове в начале XX в. городового архитектора, описанное на основе архивных источников в литературе 1 , конкурс было крайне трудно провести из-за недостатка специалистов. Критикуемое действующее законодательство в этой связи делало вполне обоснованный отход от общего правила для многих удаленных мест империи, например для сибирских городов, где разрешалось нанимать городскими архитекторами опытных лиц без архитектурного или инженерного образования «по недостатку сих специалистов в губерниях».
Надзору за ведением строительства был посвящен доклад инженера-архитектора А. Безпальчева «Организация действительного техническо-полицейского надзора за производством построек в городах». В этот период надзор за проведением строительных работ в городах осуществлялся по указанию управ силами полиции. В докладе были намечены недостатки: отсутствие ответственности лиц, проводивших контроль, недостаточная компетенция городских управ и полиции в области строительства, неточность законодательства, определявшего права и обязанности должностных лиц, участвовавших в контроле. Для преодоления этих недостатков, докладчик предложил возложить надзор за производством построек на городских архитекторов и им же вменить в обязанность освидетельствование завершенных зданий на возможность эксплуатации. Последнее должно было совершаться в присутствии полицейских чинов. От лица съезда было принято решения обратиться в комитет по переработке Строительного устава при МВД о внесении соответствующих дополнений в будущий свод строительных законов. Заметим также, что само наделение функциями градостроительного надзора полицейских органов было распространено в первую очередь в уездных городах, где, как правило, вовсе не было специального городского архитектора, а надзор силами губернского архитектора был крайне затруднен. Таким образом, и в этом случае в оценке
1 Пирожкова И.Г. Жилищный вопрос и градостроительство Тамбова в XIX - начале XX вв.: Монография. СПб., 2004. С. 65.
действующих и необходимых в будущем правил организации градостроительной деятельности имеет место быть некий правовой идеализм, который был характерен не только для законодателя, но и для общественности1.
На основе доклада члена одесского отделения Русского технического общества инженера А. Люикса, проанализировавшего положение городских архитекторов, были сформулированы весьма радикальные принципы, которые, по мнению докладчика, должны были быть положены в основу их служебного статуса, перечислим их:
- городские архитекторы принимаются на службу Городскими Думами по представлению Городских Управ и утверждаются МВД;
- городские архитекторы по своим предметам ведения приравниваются к губернским архитекторам, таким образом, в их ведении оказываются не только территории губернского города, но и всей губернии в целом;
- служба городского архитектора самостоятельна и не подчиняется ни Губернским Правлениям, ни Городским Управам, хотя и касается территории города;
- городские архитекторы при решении Городскими Управами вопросов архитектуры, строительства и градорегулирования имеют право совещательного голоса и обязательно участвуют в заседании Управ по этим вопросам.
Доклад вызвал оживленную полемику. В результате были приняты лишь 1 и 4 позиции доклада, что очевидно правильно в связи с противоречивостью определения предметов ведения городского и губернского архитектора. Примечательно, что и действующее служебное, муниципальное, административное законодательство и законодательство об архитектурном надзоре не решало однозначно вопросов о служебном статусе, подчиненности и вообще месте городского архитектора в системе управления градостроительным процессом.
Строительному контролю городских управ был посвящен доклад председателя московского архитектурного общества профессора К. Быковского «О способах приведения в исполнение обязательных постановлений». Идея этого выступления состояла в том, что завершенные постройкой здания и сооружения, как частные, так и государственные, должны быть освидетельствованы Городскими Управами на соответствие проектам и существовавшему строительному законодательству и лишь после этого приняты к эксплуатации. По мнению докладчика, необходимость подобной процедуры должна быть подтверждена специальными постановлениями, разработанными Управами и утвержденными Городскими Думами. Данное предложение с точки зрения градостроительной практики
1 Пирожкова И. Г. К вопросу о правовом идеализме в нормативном регулировании градостроительства в Российской империи XVIII в. // Актуальные проблемы российского права. 2011. № 2 (19). С. 14.
чрезвычайно актуально и сейчас, в связи с бурной строительной активностью и проблемами архитектурно-строительного надзора.
Отсутствию нормативных основ проектирования и размещения производственных зданий был посвящен доклад инженера И. Поздеева (Санкт-Петербург) «О введении обязательных постановлений в пожарном и техническом отношениях на фабриках и заводах в губерниях». Существовавший Строительный устав не содержал точных и определенных правил и норм строительства и расположения фабричных и заводских построек. Автор доклада предложил ряд противопожарных, санитарных и планировочных норм, определявших величину разрывов между производственными зданиями, количество пожарных лестниц в них, ширину и шаг улиц и проездов в фабричных районах и т.д. Докладчик также подчеркнул необходимость проверки планов расположения и чертежей предполагаемых производственных зданий штатными архитекторами строительных отделений местных губернских правлений. Таким образом, подобная экспертиза должна была осуществляться уже не на уровне города, но на уровне губернии. В докладе предлагалось также участие этих же архитекторов в приемке и освидетельствовании завершенных промышленных зданий и сооружений. В данный период не существовало никаких юридических правил о том, кто должен утверждать проекты фабрик и заводов, предполагаемых к строительству в губерниях.
Поиск приемлемого внешнего облика городов стал одной из основных проблем обсуждаемых архитекторами в законодательном отделе съездов. В докладе архитектора В.С. Карповича отмечалось, что провинция «пережила трафаретный ампир, кирпичный стиль с его казарменно-фабричным обликом... модерн вылился в чудовищные формы». Используемые формы указанных художественных направлений настолько, по мнению профессиональных архитекторов, не вязались с хорошим вкусом, что ими была высказана мысль - вернуться к законодательным мероприятиям первой половины XIX в. и «составить готовые образцы строений».
Были и прямо противоположные точки зрения на активно обсуждаемый вопрос о возможности возрождения в качестве общегосударственной меры применения «образцовых» фасадов. Высказывалось мнение, что «нормальные» проекты необходимы только в тех случаях, «когда государство находится на низкой степени развития и располагает несведущими провинциальными техниками, не решаясь поручить им составление проектов самых незначительных» 1 . Проблема баланса «зарегулированности» и свободы в определении художественно-эстетических аспектов городской среды - крайне актуальный вопрос и в современном градостроительстве.
Проблемам градорегулирования был посвящен доклад городского головы Вильны (Вильнюса) П.В. Бертгольда «О построении городов по конфирмованным планам». В этом докладе были изложены юридические
1 Модестов Н. IV съезд русских зодчих // Городское дело. 1910. № 5. С. 268.
114
препятствия, мешающие реализации высочайше утвержденных городских планов. К числу этих препятствий были отнесены решения Сената, разрешавшие постройки на участках, предназначенных под проектируемые площади и улицы или под расширение существовавших. Данный доклад ярко иллюстрирует разрыв, дуализм правового регулирования градостроительной деятельности, создававшийся средствами «кодифицированного» законодательства и «некодифицированных узаконений» в виде постановлений Сената, Синода, МВД, высочайших именных указов.
Докладчик просил законодательный отдел ходатайствовать от имени съезда перед правительством о создании специальных законов, в которых была бы ясно изложена обязанность владельцев подчиняться требованиям конфирмованного городского плана при застройке их участков. Доклад вызвал оживленную полемику. Тем не менее, законодательный отдел не поддержал докладчика, настаивая на приоритете частных интересов над общественными при застройке и реконструкции городов по конфирмованным планам. Также примечательно, что в целом требование строить по плану и так содержалось в «специальном законе». Строительный устав с момента своего существования всегда содержал норму о том, что городские кварталы «должны застраиваться не иначе как по плану» 1 , парадоксальным образом не содержа четких и ясных требований к процедуре создания, внесения исправлений, регламента поддержания плана в актуальном состоянии, адекватном реальной градостроительной ситуации. Порождением такого парадокса является ситуация с городскими планами в Тамбовской губернии2.
Таким образом, необходимо отметить, что деятельность профессионального сообщества проявлялась не только собственно в практике работы на объектах городского строительства, преподавательской, научной деятельности, но очевидно касалась и теоретического осмысления сложившейся правовой стороны регулирования градостроительства, была сфокусирована на недостатках и парадоксах строительного нормирования и поисках решений правовых проблем, которые техническими специалистами формулировались хотя и не в профессионально-правовой терминологии, но актуализировали в том числе и проблемы юридической техники, и проблемы противоречивости правовой практики в области градостроительства, были проявлениями консолидации институтов профессиональной корпорации и вестниками гражданского общества, пытавшегося решать проблемы формирования комфортной городской среды легитимными демократическими средствами.
1 Уставы государственного благоустройства. Строительный устав // Свод законов Российской империи. Т. XII. Редакции 1832, 1842, 1857, 1900 гг.
Пирожкова И.Г. Планы городских поселений: к характеристике источников (на материалах городов Тамбовской губернии) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2016. № 3 (69): в 2-х ч. Ч. 1. С. 136.
Библиографический список
1. Вайтенс А. Идеи совершенствования градорегулирования, выдвинутые на съездах русских зодчих (1892 - 1913 г.г.) // Архитектура, строительство, дизайн. 2005. №3. С. 5-9.
2. Модестов Н. IV съезд русских зодчих // Городское дело. 1910. № 5. С. 266-271.
3. Пирожкова И. Г. К вопросу о правовом идеализме в нормативном регулировании градостроительства в Российской империи XVIII в. // Актуальные проблемы российского права. 2011. № 2 (19). С. 12-19.
4. Пирожкова И.Г. Жилищный вопрос и градостроительство Тамбова в XIX - начале XX вв.: Монография. СПб.: Изд-во «Нестор», 2004. - 119 с.
5. Пирожкова И.Г. Планы городских поселений: к характеристике источников (на материалах городов Тамбовской губернии) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2016. № 3 (69): в 2-х ч. Ч. 1. С. 135-139.
6. Труды I Съезда русских зодчих в Санкт-Петербурге. 1892 г. СПб., 1894.
7. Уставы государственного благоустройства. Строительный устав // Свод законов Российской империи. Т. XII. Редакции 1832, 1842, 1857, 1900 гг.
