Вопросы местного значения и градостроительная деятельность органов местного самоуправления в городах Российской Империи: опыт ретроспективного анализа Текст научной статьи по специальности «Право»

GS4

ЮРИДИЧЕСКИЙ АРХИВ ^D

DOI 10.24411/2076-1503-2020-10254

УДК 349.442 ББК 67.3

ДЖАСЕМ Мустафа Ахмед Джасем,

аспирант ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина» e-mail: mustafalawyer78@gmail.com

Научный руководитель: ПИРОЖКОВА Ирина Геннадьевна,

кандидат исторических наук, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры «Теория и история государства и права» ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет

им. Г.Р. Державина» e-mail: 0_1_23456789@list.ru

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ОПЫТ РЕТРОСПЕКТИВНОГО АНАЛИЗА

Аннотация. Актуальность исследования состоит в анализе преемственности систем местного самоуправления, как основного фактора градостроительной деятельности в России в условиях становления гражданского общества. Цель исследования - выявление основ градостроительного регулирования на местном уровне в Российской Империи второй половины XIX в., анализ направлений градостроительной политики и градостроительной деятельности. Методологической основой исследования являются приемы хроно-дискретного моногеографического сравнительного правоведения, формально-юридический метод. Статья посвящена установлению и анализу функционала в области пересечения деятельности по управлению населенными пунктами, которую могли реализовывать органы местного самоуправления в пореформенный период в рамках существования Российской Империи на основе законодательства о деятельности городских и земских органов местного самоуправления и градостроительной деятельности, как основы для развития населенных территорий. Введены в научный оборот некоторые архивные материалы, характеризующие градостроительную деятельность в Тамбовской губернии. Выявлены и на основе архивных и опубликованных, а также нормативных материалов охарактеризованы несколько направлений в данной области: формирование корпуса технических и творческих специалистов-градостроителей, выработка градостроительных проектов, подготовка правовой и технической документации и др.

Ключевые слова: городская Дума, градостроительная деятельность, градоформи-рование, местное самоуправление, Строительный устав, урбанистика.

JASIM Mustafa Ahmed Jasim,

postgraduate, Derzhavin Tambov State University

Scientific supervisor: PIROZHKOVA Irina Gennadevna,

candidate of historical Sciences, PhD in Law, associate Professor, Professor of the Department «Theory and history of state and law»,

Derzhavin Tambov state University

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020

ISSUES OF LOCAL VALUE AND URBAN PLANNING ACTIVITIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE CITIES OF THE RUSSIAN EMPIRE: EXPERIENCE OF RETROSPECTIVE ANALYSIS

Annotation. The relevance of the study is to analyze the continuity of local government systems as the main factor in urban development in Russia in the context of the formation of civil society. The aim of the study is to identify the foundations of urban planning regulation at the local level in the Russian Empire in the second half of the 19th century, to analyze the trends in urban development policy and urban development. The methodological basis of the study is the methods of chrono-discrete monogeographic comparative law, the formal legal method. The article is devoted to the establishment and analysis of the functional in the field of intersection of human settlements management activities that could be implemented by local governments in the post-reform period in the framework of the existence of the Russian Empire on the basis of legislation on the activities of urban local governments and urban development, as the basis for the development of populated territories. Certain archival materials characterizing urban development in the Tambov province were introduced into the scientific circulation. On the basis of archival and published, as well as regulatory materials, several areas were identified in this area: the formation of a corps of technical and creative specialists in urban planning, the development of urban planning projects, the preparation of legal and technical documentation, etc.

Key words: City Duma, urban planning, graduation, local government, Construction charter, urban planning.

Введение

Местное самоуправление в современном понимании - это форма прямой демократии, комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на разрешение вопросов местного значения (круг которых может определяться по-разному), а также совокупность органов публичной власти, которые являются выборными на местном уровне. Таким образом, все эти смыслы органично переплетаются друг с другом.

Круг вопросов местного значения, так или иначе, всегда включает проблемы градоформиро-вания, которые могут быть рассмотрены через призму запросов государственной градостроительной политики, поддержанию комфортной жилой городской среды, формирование финансовых, организационных и иных основ для решения проблем местного населения. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» среди огромного перечня вопросов местного значения, данных через полномочия муниципальных органов, есть те, что урбанисты характеризуют как создание городской среды.

В то же время Градостроительный кодекс РФ дает определение градостроительной деятельности. Это «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов эксплуатации земельных участков, проектирования, строитель-

ства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений» [3].

Два этих ключевых для урбанистики правовых феномена - «вопросы местного значения» и «градостроительная деятельность» естественным образом пересекаются через ряд полномочий муниципалитетов, которые своим итогом имеют поддержание, развитие, модернизацию облика городов и городской среды.

Результаты

Историческое законодательство, затрагивающее область регулирования данной сферы, не содержало общей части, наполненной определенными правотворцем целями, задачами, принципами градостроительной муниципальной деятельности, также не содержало и градостроительной терминологии в словарном виде. Исследованию создания и эволюции правовой терминологии в области градостроительства, а также качествам систематизации и юридической техники посвящены ряд новейших публикаций [4; 6; 7; 8]. Логика развития нормативного материала и градостроительной доктрины указывает на преемственность данной терминологии, поэтому градостроительную муниципальную деятельность в рамках существования городских и земских органов местного самоуправления последней трети XIX - начала

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020

XX в. можно очертить с помощью современных правовых дефиниций.

Главным нормативным источником градостроительной деятельности в целом в Российской Империи до конца ее существования был Строительный устав и смежные с ним акты (Пожарный устав, Врачебный, Полицейский и др.), однако об этих специфических источниках применительно ко времени действия земского и городского самоуправления пореформенного периода можно говорить, только имея в виду последние редакции Строительного устава (1852 г. - со значительными изменениями, и 1900 г.). Кроме того, элементы градостроительной политики в нормирующей ее части широко рассеяны в отдельных несистематизированных узаконениях, выявлению и систематизации которых была посвящена отдельная авторская публикация [5].

Организационно-правовой уровень публичной власти, на котором осуществлялась градостроительная политика рассматриваемой нами области, регулировался широко известными, изучаемыми историками России, историками права и государства актами об учреждении земских и городских органов и самоуправления в различных редакциях, представленные в т.ч. и на региональном, тамбовском, материале.

Если совместить две эти области регулирования на нормативном и архивном материале, то возможно очертить пределы компетенции, функциональные обязанности различных специалистов и служб городского и земского самоуправления, а также степень делегирования им государственных прежде полномочий (степень «разгосударствления» государственной централизированной градостроительной политики), что предусмотрено и федеральным законодательством в области регулирования местного самоуправления.

Заключение

Таким образом, область градостроительной деятельности органов местного самоуправления задавалась следующими векторами.

1. Найм специалистов (городских архитекторов). Специалисты, работавшие в городском хозяйстве в последней трети XIX - начале XX в., чья деятельность, так или иначе, захватывала различные аспекты градостроительства, могут быть классифицированы, во-первых, по отраслям, которыми они руководили: инженеры, архитекторы, специалисты в области санитарии городов и др., во-вторых, по «уровню» публичного органа власти, от лица которого действовали. В этом смысле, выделяют губернских инженеров и архитекторов, а также техников и иных специалистов в Губернском правлении. С 1850-х гг. в Там-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020

бовской губернии, как и в других регионах, появились городские архитекторы, их правовой статус был определен неточно (в отличие от губернских специалистов, которые были государственными служащими). Вместе с реформами системы самоуправления появляются городские архитекторы, работавшие по найму на постоянной основе (в архивных документах «по плану») и нанимаемые для осуществления конкретных проектов, а также земские архитекторы и инженеры. Их статус определялся возможностями органов местного самоуправления платить им, длительностью контракта и сложностью подрядных работ. Статус этих специалистов был весьма разнообразен, вопросами их оплаты по материалам реконструкции архивных документов занималась И.Г. Пирожкова [8]. Так, она отмечает, что в 1905 г. жалование в год планового архитектора составляло 1700 руб. плюс квартирные (300 руб.) и деньги «на чертежника» - 1200 руб., а имеющиеся сведения о нанятом Тамбовской городской Управой архитекторе говорят о жаловании в 3000 руб. без доплат, и тоже самое и «готовую квартиру» получал в 1914 г. архитектор Тамбовской губернской земской Управы.

2. Выработка значимых городских проектов. Городские думы и земские собрания имели возможность самостоятельно разрабатывать и принимать правотворческие инициативы. Так, в Государственном архиве Тамбовской области (ГАТО) отложились подрядные документы (договоры на выполнение подрядов и статистика), которые отражали решение городских и земских органов местного самоуправления по строительству водопровода в Тамбове, устройство электрического освещения в 1900 - 1910-х гг. Эти проекты можно, в целом, охарактеризовать современной терминологией, как «благоустройство», применяемой на уровне нормативных актов концептуального характера: формирование комфортной городской и жилой среды.

3. Ведение проектной и иной документации. С предыдущим пунктом связано осуществление документационного сопровождения городских проектов: переписка с надзорными ведомствами, конкурсный отбор кандидатов на выполнение подрядных работ, устройство торгов. Разделение этих направлений заложено разделением органов местного самоуправления на правотворческие и распорядительные. Городская Дума инициировала решение, организационные мероприятия ложились на управы.

В качестве примера приведем дело с введением электроосвещения в Тамбове в 1900 г. [1]. На подрядные работы был заключен договор с полковником Д.Ф. Эмманом об устройстве в Тамбове трамвайного сообщения и электрического

освещения. К 1902 г. работы были не выполнены, и полковник предложил отменить часть договора о трамвае и осуществить договор об освещении. Формально он был виновен в невыполнении контракта, и залог в 20 000 руб. отошел в пользу города, подрядчик оправдывался тем, что фактически правительство полтора года утверждало проект, поэтому он просил вернуть залог, хотя бы частично. В ходе длительных прений залог было решено не возвращать. На Управу легла обязанность возобновить торги, в них участвовали не менее 16 фирм и частных лиц, в т.ч. из Москвы, Риги, Санкт-Петербурга, которые имели опыт осуществления таких проектов в других провинциальных городах.

4. Освидетельствование построек на соответствие городскому плану, санитарным, противопожарным нормам, застройке отведенных усадеб и др. В ГАТО сохранен документ, имевший массовый, формализованный характер, являвшийся продуктом деятельности городских властей Тамбова 1913 г. Документ является описью части городских недвижимых имуществ, не являвшихся документом налогового учета, которые, в свою очередь, в отличие от градостроительных документов сохранились во множестве. Цель его составления - именно выявление соответствия застройки плану и правилам градостроительства, что делает его уникальным в масштабах краеведческого исследования. Документ дает сведения об этажности, сохранности, ценности строений в разных частях города, о наиболее и наименее интенсивной застройке, позволяет составить представление о типичной городской усадьбе и насчитывает 96 описаний.

Наиболее нетипичными сведениями, которые не содержатся больше ни в одном документе губернского или городского учета - сведения о проживающих (арендаторах и хозяевах) в усадьбе, а также примерное представление о количестве жилых помещений (т.е. домовладение описывается изнутри, что чрезвычайно редко встречается в условиях «фасадной» городской архитектуры). Этот документ явно неполный и незаконченный, однако свидетельствует о серьезном намерении городского самоуправления выявить параметры жилой среды Тамбова.

Городские планы согласно законодательству были высочайше конфирмованы и разрабатывались не органами местного самоуправления, а органами государственной власти. Однако для муниципальных работников они были руководящим нормативным документом, поэтому градо-формирование, которым занимались думы и управы, не могло не опираться на этот документ. Известно, что во второй половине XIX в. действующий городской план сильно устарел и не соот-

ветствовал действительной застройке, а городская Дума указывала прямо, что «весь город застраивается вопреки ст. 298 Строительного Устава» (данная статья говорит о необходимости планового строительства) [2].

5. Вопросы крестьянской застройки регулировались через градостроительную деятельность местных органов самоуправления частично. Крестьянская застройка регулировалась не только на основе Строительного устава и противопожарных правил, но также подчинялась нормам уставов, регулировавших казенное строительство, правила постройки хлебных «магазинов» (складов) и других общественно значимых объектов. В пореформенное время, несмотря на введение области ответственности органов самоуправления в градостроительной практике, сельское строительство более было подчинено полицейскому градостроительному надзору, в связи с недостатком специалистов - техников, инженеров и архитекторов. На территориях, где действовало земское самоуправление, оно занималось определением плана крестьянской застройки, согласованием плана общественных построек, привлечением средств к реализации общественных проектов.

Таким образом, суммируя сказанное, можно выделить области пересечения градостроительной деятельности публичных органов власти и самоуправления и деятельности органов местного самоуправления в один из ключевых моментов формирования их системы: это определение состояния городского хозяйства и жилого фонда, выработка стратегии развития городской среды на основе имевшихся ресурсов и сложившейся застройки.

Список литературы:

[1] ГАТО (Гос. арх. Тамбовской области). Ф. 17. Оп. 33. Ед. хр. 6.

[2] ГАТО. Ф. 2. Оп. 89. Ед. хр. 44.

[3] Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 1 (ч. I). - Ст. 16.

[4] Кучмаева С.Н., Сидоров Ю.В. Юридические науки. Особенности градостроительного законодательства, его место в системе административного права // Достижения науки и образования. - 2018. - № 3. - С. 56 - 62.

[5] Нормативные источники градостроительной деятельности в России: брошюра / Джасем Мустафа Ахмед Джасем. - Тамбов: Изд-во ИП Чес-нокова А.В., 2018. - 64 с.

[6] Пирожкова И.Г. Планы городских поселений: к характеристике источников (на материалах городов Тамбовской губернии) // Исторические,

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020

философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота, 2016. - № 3 (69): в 2-х ч. - Ч. 1. - С. 135 - 139.

[7] Пирожкова И.Г. Пожарный устав как источник градостроительного права: особенности систематизации // Вестник Тамбовского ун-та. Сер.: Гуманитарные науки. - Тамбов: ИД ТГУ им. Г.Р. Державина, 2014. - № 2 (130). - С. 198 - 204.

[8] Пирожкова И.Г. Урбанистика и строительное законодательство в истории Российской Империи: монография. - М.: БИБЛИО-ГЛОБУС, 2018. - 142 с.

Spisok literatury:

[1] GATO (Gos. arh. Tambovskoj oblasti). F. 17. Op. 33. Ed. hr. 6.

[2] GATO. F. 2. Op. 89. Ed. hr. 44.

[3] Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Feder-acii ot 29 dekabrya 2004 g. № 190-FZ // SZ RF. -2005. - № 1 (ch. I). - St. 16.

[4] Kuchmaeva S.N., Sidorov Yu.V. Yuridich-eskie nauki. Osobennosti gradostroitel'nogo zakono-

datel'stva, ego mesto v sisteme administrativnogo prava // Dostizheniya nauki i obrazovaniya. - 2018. -№ 3. - S. 56 - 62.

[5] Normativnye istochniki gradostroitel'noj deyatel'nosti v Rossii: broshyura / Dzhasem Mustafa Ahmed Dzhasem. - Tambov: Izd-vo IP Chesnokova A.V., 2018. - 64 s.

[6] Pirozhkova I.G. Plany gorodskih poselenij: k harakteristike istochnikov (na materialah gorodov Tambovskoj gubernii) // Istoricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridicheskie nauki, kul'turologiya i isk-usstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki. - Tambov: Gramota, 2016. - № 3 (69): v 2-h ch. - Ch. 1. - S. 135 - 139.

[7] Pirozhkova I.G. Pozharnyj ustav kak istoch-nik gradostroitel'nogo prava: osobennosti sistema-tizacii // Vestnik Tambovskogo un-ta. Ser.: Gumani-tarnye nauki. - Tambov: ID TGU im. G.R. Derzhavina, 2014. - № 2 (130). - S. 198 - 204.

[8] Pirozhkova I.G. Urbanistika i stroitel'noe zakonodatel'stvo v istorii Rossijskoj Imperii: mono-grafiya. - M.: BIBLIO-GLOBUS, 2018. - 142 s.

ЮРКОМ ПАНИ

www. law-books, ru

Юридическое издательство

«ЮРКОМПАНИ»

Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.

Профессионально.

В максимально короткие сроки.

Размещаем в РИНЦ, Е-ПЬгагу.

Г

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020