CC BY
61УДК 349.442 ББК 67.3
DOI 10.24411/2076-1503-2020-10159
ДЖАСЕМ Мустафа Ахмед Джасем,
ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», Тамбов, Россия, аспирант, e-mail: mustafalawyer78@gmail.com
Научный руководитель: ПИРОЖКОВА Ирина Геннадьевна,
кандидат исторических наук, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры «Теории и истории государства и права», ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р.Державина»,
e-mail: 0_1_23456789@list.ru
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ПРИМЕНЕНИЕ ТИПОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Аннотация. Объектом исследования выступает процесс нормирования градостроительной деятельности в Российской империи XVIII - XIX вв. В статье изложена хронологическая периодизация истории нормотворчества в области градостроительной деятельности, связанной с созданием, внедрением и применением типового и повторного строительства в форме «образцовых», «нормальных» фасадов и других элементов архитектурного проекта. Основным критерием для выделения периодов является модернизация законодательства о применении типовых проектов, трансформация от полной обязательности до рекомендуемых к применению в определенных условиях.
Основой анализа послужил нормативный материал, зафиксированный в Полном Собрании законов Российской империи и Строительном уставе всех редакций (Свод Законов Российской империи). Устанавливается связь между типологией градостроительных объектов (культовое, общественное, частное и др. типы) и обязательностью образцов. На протяжении существования Российской империи выделяются три периода такого государственного нормотворчества, для каждого из них описаны характерные особенности.
Сделан вывод о постепенном «разгосударствлении» процесса организации и управления градостроительной деятельностью, передача полномочий по ее организации в области формирования архитектурной среды городов на уровень местного самоуправления и частной инициативы.
Ключевые слова: градостроительное законодательство, градостроительное право, местное самоуправление, образцовые фасады, повторное строительство, Строительный устав, типовое строительство.
DECENTRALIZATION OF URBAN PLANNING MANAGEMENT IN THE RUSSIAN EMPIRE: THE USE OF STANDARD CONSTRUCTION
Annotation. The object of the research is the process of rationing town-planning activity in the Russian empire of the XVIII-XIX centuries. The article describes the chronological periodization of the history of rule-making in the field of urban planning activities associated with the creation, implementation and use of standard and re-construction in the form of "model" facades and other elements of the architectural design. The main criterion for distinguishing periods is the modernization of legislation on the application of model projects, the transformation from full commitment to recommended for use in certain conditions.
The basis of the analysis was the normative material recorded in the Full Collection of the laws of the Russian Empire and the Construction Charter of all editions (Code of Laws of the Russian Empire). On the basis of the normative material, a connection is established between the typology of town-planning objects (cult, public, private, and other types) and the binding nature of samples. Dur-
JASIM Mustafa Ahmed Jasim,
Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ing the existence of the Russian Empire, there are three periods of such state rulemaking, for each of them characteristic features are described.
The conclusion is made about the gradual "denationalization" of the process of organization and management of urban planning activities, the transfer of authority over its organization in the field of creating the architectural environment of cities to the level of local self-government and private initiative.
Keywords: town planning legislation, town planning law, local government, exemplary facades, re-construction, Construction charter, model construction.
Введение
Феномен применения типового и повторного строительства широко известен в России не только среди историков и теоретиков архитектуры, но и каждому жителю, который сталкивался с понятиями «хрущевка», «брежневка» и с другими формами типового проектирования и строительства советского времени.
Типовое и повторное строительство в Российской империи также широко применялось и как архитектурно-исторический феномен, имеющий прямое отношение к формированию современной жилой среды, активно изучалось в 1960-1970-е гг. советскими исследователями в связи с актуализацией образцового строительства [3; 4; 5].
На феномен образцового строительства можно смотреть с разных точек зрения: архитектурно-исторической, культуролого-философской, градостроительно-технической. Один из подходов к изучению проблематики этого сюжета градостроительной практики состоит в исследовании нормативно-правовых основ повторного строительства и применении типовых элементов архитектурного проектирования.
Применение типового проектирования -основа градостроительной концепции идеального города, которая стала актуальной темой модернизации петровского времени. Первые образцы были опробованы на любимом детище, главной строительной площадке страны - в Санкт-Петербурге, формально массовое их применение завершилось в последней трети XIX в. Таким образом, более 150 лет в России прямо предписывалось в большинстве случаев вести типовую застройку или застройку с применением типовых элементов (согласно законодательству Российской империи - типовых, «образцовых», «нормальных» фасадов).
Результаты
На основе исторического материала можно предложить периодизацию применения фасадов, критериями которой будут: нормативное закрепление их как инструмента реализации городских планов; выпуск новых серий образцов.
Первый период применения образцов, ранний, охватывает время с первой четверти XVIII в.
по начало XIX в. С точки зрения нормативности предлагаемые застройщикам образцы можно расценивать как эксперимент, начавшийся с создания образцов мазанковых домов, фасадов для «достаточных» и «недостаточных» людей, регламентации этажности, количества окон по фасаду в зависимости от состоятельности и размеров выделенной застройщику усадьбы. Эксперимент проводился в Санкт-Петербурге и других городов не касался, не известно узаконений, предписывающих какой-то установленный тип строительства в провинции или даже Москве, впрочем, можно говорить о стремлении к унификации градостроительной практики на уровне деклараций, призывов к всемерному внедрению определенных типов строений (мазанковых, каменных - в целях противопожарной безопасности).
Второй период - время, охватывающее царствование Александра I и Николая I, первая половина XIX в. Ключевыми для развития практики применения образцов были указы, принятые в связи с реконструкцией и восстановлением Москвы, пострадавшей в ходе пожара 1812 г. Однако, известно, что хотя это событие подстегнуло создание и внедрение образцов, начаты они были раньше. В 1809-1812 гг. вышли серии фасадов частных домов, которые оказывали заметное влияние на формирование архитектурного облика русских городов в течение последующего тридцатилетия.
Для данного периода ключевой административной деятельностью по руководству градостроительством стала деятельность Главного управления путей сообщения и публичных зданий (ГУПС и ПЗ). Оно было образовано в 1832 г., вместе с кодификацией строительного права в виде Строительного Устава, законодатель соединил строительную гражданскую часть, ранее входившую в МВД, и существовавшее Главное управление путей сообщения. Примечательно, что ведомство, имевшее в своем названии термин «публичные здания» (о его нормативном наполнении говорится в специальной литературе [6], занималось также и обывательским, жилым по назначению строительством.
Данный период в сравнении с предыдущим характеризуется многочисленными официаль-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ными актами - «Положениями об устройстве городов», особенно активно принимаемых в 1830-40-х гг. (Новгород, Кронштадт, Киев, Елизаветград, Калуга, Нижний-Новгород, Ярославль, Саратов, Харьков, Владимир, Тула, Архангельск, Тверь, Казань, Орел, Тифлис, Умань и др. получили свои «Положения») [2].
Эти однотипные «Положения» варьировались лишь в деталях, относящихся к конкретным условиям данного города. Они заключали в себе обширную программу деятельности «комитетов по устройству городов», в обязанности которых входила область городского хозяйства, сводимая к термину «благоустройство». В руках комитетов были сосредоточены денежные средства, материалы и рабочая сила, таким образом, регулирование строительства имело реальную базу.
«Положения об устройстве городов» повторяли также основные правила застройки, узаконенные ранее: строгое проведение в жизнь утвержденных планов городов; запрещение возведения обывательских строений, «противных» этим планам; требование строить по «образцовым» фасадам «сообразно присвоенным каждому номеру способам постройки». Притом, что внутреннее расположение строившихся домов всецело предоставлялось на усмотрение хозяина, во всех «Положениях об устройстве городов» указывалось, что фасады «наружных видов» обывательских домов должны отвечать утвержденным образцам. Комитет при вручении утвержденного фасада застройщику командировал вместе с тем архитектора для закладки строения, «дабы ни в каком случае не нарушался план города».
Таким образом, совокупность данных нормативных актов можно считать с точки зрения юридической техники механизмом внедрения уже созданных, сравнительно старых сборников «образцовых фасадов».
В эти же годы в общественной жизни страны шел процесс, незаметно, но настойчиво подготовлявший отход от государственного регулирования строительства, с которым связывалось применение «образцовых» проектов. Специалисты отмечали, что невозможно, особенно при активизации строительного процесса, согласовывать с центральными органами отступления от образцов (возможность которых оговаривалась в Строительном уставе, основном нормативном акте градостроительного права).
Проекты 1809-1812 гг., построенные на художественных принципах классицизма, воспринимались обывателями как устаревшие, немодные. Это отношение зафиксировано в административной переписке: «фасады сии, числом 286, составленные большей частью в одном стиле, без соблюде-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ния правил и вкуса, не соответствуют потребностям настоящего времени» [8]. В 40-х годах, «с учреждением во многих губернских городах строительных комитетов ведомства департамента военных поселений и открытия через то способов к обстройке городов, потребность в хороших образцах фасадов стала ощутима. Новые альбомы чертежей «образцовых» фасадов, выполненных в «новом вкусе» и предназначавшихся для руководства Комитетам по устройству городов, были выпущены в 1840-1841 гг. Полное собрание фасадов должно было включать также и фасады общественных зданий. Тираж издания намечался в 600 экземпляров; умеренная цена была назначена для самого широкого распространения альбомов. Вышедшие в 1840-1841 гг. 12 тетрадей со 178 фасадами частных домов были изданы Департаментом военных поселений1 (специализированное ведомство - ГУПС и ПЗ - лишь постепенно расширявшее свои функции, только с 1842 г. сосредоточило у себя работу по продолжению издания «образцовых» чертежей).
Первое, что было предложено для новых выпусков чертежей обывательских домов, — это увеличить количество фасадов для больших домов (от 5 до 13 окон по фасаду), поскольку таких фасадов было «проектировано еще недостаточно для той цели, с которою коллекция предпринята, то есть доставление возможности лицам, желающим строить дома, возможность из брать из известного числа фасадов такой, который вполне отвечал бы их требованиям».
Эта мотивировка не лишена интереса: вопрос регламентации здесь явно отходит на второй план, уступая место вниманию к вкусам и желаниям застройщиков, в данном случае - к их состоятельным кругам.
Предпринятое ГУПС и ПЗ издание должно было составить обширную серию комплексного характера, включавшую, помимо уже вышедших 12 тетрадей «образцовых» фасадов для частных домов, а также заборов, ворот, решеток (в одной тетради), еще 12 тетрадей фасадов частных домов и 6 тетрадей фасадов общественных здании. В состав этих документов были помещены проекты (фасады, с техническими пояснениями) следующие типы построек: гостиные дворы и рынки, биржи, магазины и пакгаузы, дома для дворянских собраний, библиотеки, мануфактурные фабрики, заводы, дворы для продажи скота публичные бани и колодцы. Серию из 42 тетрадей предполагалось заключить проектами на постройку церквей. Проекты «образцовых» фасадов обывательских
1 Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). Ф. 4. Оп. 1. Д. 379.
домов выполнялись архитекторами департамента проектов и смет Главного управления путей сообщения и публичных зданий.
Выпущенные в 1843-1852 гг. «образцовые» фасады являются непосредственным продолжением издания 1840-1841 гг. и могут рассматриваться как одно целое. Вновь изданные 12 тетрадей представляют собой полную серию чертежей городских домов с числом окон по фасаду от 3 до 15, в 1, 2 и 3 этажа, с мезонинами и без них - всего 144 чертежа.
К данному периоду относится и ведомственное расширение регулирования градостроительства, основанное на единообразии. Не смотря на то, что процессы градоформирование могли контролироваться разными ведомствами, все они в этот период озаботились созданием и применением образцов. Строительство военных поселений и казарм, которое велось специальным департаментом военных поселений, было основано на образцах, созданных с участием таких выдающихся специалистов как К. А. Тон, А. А. Тон, А. П. Брюллов, А. И. Штакеншнейдер. Министерством государственных имуществ в 1842 и 1853 гг. были выпущены обширные атласы чертежей для сельских построек, составленные по очень подробной программе, они снабжены подробными аннотациями, где даны некоторые размеры построек, описание конструкций и материалов. К проектам для сельских строений близки чертежи «Атласа фасадов домов по крестьянскому образцу с планами расположения селений на шоссе», изданные в 1851 г. Проекты общественных и казенных (публичных) зданий (к ним относились станции, здания почтового ведомства, образовательных учреждений, здания ведомства императрицы Марии, церковные постройки) включали не только фасады, но и планы, а во многих случаях и генеральные планы, т. е. их регламентация была более полной, чем в строительстве обывательских домов.
Таким образом, принимая во внимание массовость внедрения, обширность регламентации, сериальный комплексный характер образцов, можно сделать вывод, что пиком нормотворчества и внедрения образцового, типового, повторного строительства в России были 1840-1850-е гг. При этом, мы не касаемся анализа художественных достоинств или недостатка этих образцов, которые отмечаются специалистами. Любой нормативный акт, даже такой специфический как стандарт образцового строительства, представленный в графической форме, в виде рисунка фасада здания имеет социальные основания, социальный запрос, отвечает (или не отвечает) общественным отношениям, этим определяется успех
правоприменительной практики, в данном случае в области градостроительной деятельности. Обширное нормирование этого периода характеризуется рядом недостатков:
- серии «образцовых» фасадов для каменных многооконных, двух- и трехэтажных домов в основном ориентировались на строительство в больших городах, где и так были специалисты, способные разработать индивидуальный проект и обеспеченные заказчики, способные его реализовать. Это значительно замедляло их распространение в провинции, где строились главным образом одноэтажные деревянные дома в 3, 5, реже в 7 окон по фасаду. В провинциальных губернских, а тем более в городах с уездным статусом возведение построек в соответствии с «образцовыми» фасадами шло с заметным опозданием по сравнению с подготовкой новых сборников типовых проектов. Нормой было применение серии 18091812 годов в 1839-40-х гг.;
- специалисты отмечают отсутствие востребованные проектов для застройки сложных, многофигурных, маломерных, угловых усадеб, фасадов коммерческой и смешанной недвижимости (проекты с лавками, мастерскими, складскими помещениями) и др. Требование строгого соответствия строящихся жилых домов утвержденным образцам не исключало права застройщика «предлагать к утверждению для постройки своих домов и другие фасады, лишь бы они были согласны с высочайше опробованными и существующими вообще правилами» [1]. Известны случаи, когда за отсутствием «образцовых» чертежей на местах за образец брался фасад, утвержденный губернской строительной комиссией другому владельцу. С фасада делалась копия, которая затем представлялась на утверждение.
Таким образом, осуществленные в натуре постройки далеко не всегда и не во всем соответствовали обязательным образцам. Но образцы, несомненно, сдерживали распространение беспорядочней застройки, обеспечивая известное единство внешнего облика города и архитектурную грамотность каждого отдельного здания.
Третий и последний период применения форм повторного и типового строительства в дореволюционной России короток и относится к 1850-1870-м гг.
Серия «образцовых» проектов, выпущенная ГУПС и ПЗ в 1855-1856 гг., оказалась последней серией фасадов для «обывательских домов», завершившей начатое Петром I дело строитель-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ства по типовым проектам. Выпуск новых фасадов явился дополнением к указу, касавшемуся регулирования строительства, но в данном случае издание серии связывалось не с расширением сферы этого регулирования, а, наоборот, с передачей прав утверждения фасадов в более низкие инстанции. Именно это дает нам основание описывать тенденцию регламентации градостроительной деятельности как децентрализацию управления.
Последняя серия «образцовых» фасадов жилых домов состоит из двух тетрадей, вышедших в 1855 - 1856 гг. Эта серия содержит по сравнению с остальными гораздо более демократические элементы: больше фасадов однотипного вида, предназначенных для небогатых застройщиков. Художественные достоинства этой серии редко отмечены специалистами. И современные авторы, и собственно законодатель отмечают однообразие, как свойство характерное для этой серии. Попытки бороться с ним отложились в нормативном материале: «при назначении постройки почтовых домов по сим фасадам наблюдать, что бы на одном и том же шоссе для большего разнообразия дома были неодинаковых фасадов...» или разрешение придавать домам в столицах «вид неединообразный» [7].
Последний период характеризовался постепенным размыванием монополии образцового строительства, происходило это не единоразовым нормативным актом. Отмена обязательности применения «образцовых фасадов» раньше всего коснулась жилых домов - 1858 г. В том же году был издан указ об отмене составления «образцовых» чертежей на постройку зданий общественного призрения, но в отношении других сооружений прекращение типового проектирования происходило значительно медленнее.
Так, еще в 1859 г. взамен «нормальных» чертежей 1845 г. принимаются для руководства вновь составленные ГУПС и ПЗ проекты зданий губернских и уездных присутственных мест и городского полицейского управления, однако, с характерной оговоркой: «...где применение этих зданий будет соответствовать местным условиям и потребностям» [9]. Продолжается создание проектов для зданий и сооружений вдоль дорог, для зданий военного ведомства, фортификационных построек, для тюрем, школ, больниц.
Наиболее длительным было применение образцов в культовом строительстве, как наиболее консервативном, имеющим «идеологическую нагрузку». Во всех четырех редакциях Строительного устава, действовавшего вплоть до
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
1917 г., есть норма, зафиксированная ст.146 (редакция устава 1900 г.). Эта норма базируется на нормативном акте («узаконении») 1830 г., устанавливающей, что церкви иностранного христианского вероисповедания должны строиться не иначе как по образцовым фасадам, (которые были приняты для этого много позже - в 1844 г.). Эта норма до 1858 г. действовала для всех культовых построек всех конфессий. Далее сохранилась только для иностранных христианских церквей. Очевидно, что в реальной градостроительной практике второй половины XIX - начала XX вв. эта норма значения не имела. Что дает нам основание считать присутствие этой нормы, полностью нивелируемой различными оговорками - исключениями и примечаниями Строительного устава и иных нормативных актов, недостатком юридической техники.
Заключение
В градостроительной практике образцы, созданные на пике регламентации и после отмены обязательности их применения еще долго продолжали служить основой для застройщиков и надзорных органов, особенно в провинции.
Указ 1858 г., по существу сделал легитимным возведение построек по индивидуальным проектам без специальных разрешений, не в качестве исключения, а в качестве правила. Этот указ - первый признак распада самой системы типового проектирования и лишь зафиксировал уже сложившееся положение вещей. «Нормальные» проекты после отмены обязательности их применения зачастую становились учебными пособиями для самостоятельного проектирования, что сблизило их с многочисленными альбомами проектов, которые не переставали издаваться отдельными авторами в частном порядке и во второй половине XIX века.
Таким образом, градостроительная деятельность государства и тенденции «разгосударствления» ее руководством, происходившие в 18501860-е гг. подготовило почву для формирования обширного круга предметов ведения органов местного самоуправления, вошло в классический перечень вопросов местного значения, характерных для муниципальной практики и стало объективной основой для развития городского и земского самоуправления в пореформенной России.
Список литературы:
[1] Карпович В. С. Строительные уставы и обязательные постановления в области зодчества
у нас и в Западной Европе // Зодчий. 1909. № 40. С. 397-401.
[2] Нормативные источники градостроительной деятельности в России: брошюра / Джасем Мустафа Ахмед Джасем. - Тамбов: Изд-во ИП Чес-нокова А.В., 2018. - 64 с.
[3] «Образцовые» проекты в жилой застройке русских городов XVIII-XIX вв. / Под ред. В. Н. Иванова. - М., 1961;
[4] Ожегов С.С. Типовое и повторное строительство в XVIII - XIX вв. - М., 1984
[5] Пилявский В.И. Градостроительные мероприятия и образцовые проекты в России в начале XIX века // XIV науч. конф. ЛИСИ. Докл. - Л., 1956. - С. 93-95;
[6] Пирожкова И.Г. История строительного законодательства Российской империи: монография. - М.: Изд-во «Канон +», РООИ «Реабилитация», 2008. - 288 с.
[7] Пирожкова И.Г., Красников В. В. Тамбов в Полном собрании законов Российской империи: учеб. пособие. - Тамбов: Издательство ФГБОУ ВПО «ТГТУ», 2013. - 140 с.
[8] Полная архитектура для городских и сельских хозяев, служащая полным и подробным руководством для управления работами при постройке всякого рода без помощи архитектора. Ч. 1-4. М., 1836-1837.
[9] Строительный Устав. Свод Законов государственного благоустройства // Свод законов Российской империи. - СПб.,1900.
[10] Pirozhkova I.G., M.A. Zheludkov, Jasim M.A.J. Law and digital technologies in ensuring the environmental safety of a modern city / Proceedings of the International Scientific and Practical Conference on Digital Economy (ISCDE 2019) [Электронный ресурс] URL: https://www.atlantis-press.com/ proceedings/iscde-19/125924707 (Available Online December 2019) (дата обращения: 01.03.2020). DOI https://doi.org/10.2991/iscde-19.2019.153.
Spisok literatury:
[1] Karpovich V. S. Stroitel'nye ustavy i obyaza-tel'nye postanovleniya v oblasti zodchestva u nas i v Zapadnoj Evrope // Zodchij. 1909. № 40. S. 397-401.
[2] Normativnye istochniki gradostroitel'noj deyatel'nosti v Rossii: broshyura / Dzhasem Mustafa Ahmed Dzhasem. - Tambov: Izd-vo IP CHesnokova A.V., 2018. - 64 s.
[3] «Obrazcovye» proekty v zhiloj zastrojke russkih gorodov XVIII-XIX vv. / Pod red. V. N. Ivanova. - M., 1961;
[4] Ozhegov S.S. Tipovoe i povtornoe stroi-tel'stvo v XVIII - XIX vv. - M., 1984
[5] Pilyavskij V.I. Gradostroitel'nye meropriyat-iya i obrazcovye proekty v Rossii v nachale XIX veka // XIV nauch. konf. LISI. Dokl. - L., 1956. - S. 93-95;
[6] Pirozhkova I.G. Istoriya stroitel'nogo zakono-datel'stva Rossijskoj imperii: monografiya. - M.: Izd-vo «Kanon +», ROOI «Reabilitaciya», 2008. - 288 s.
[7] Pirozhkova I.G., Krasnikov V. V. Tambov v Polnom sobranii zakonov Rossijskoj imperii: ucheb. posobie. - Tambov: Izdatel'stvo FGBOU VPO «TGTU», 2013. - 140 s.
[8] Polnaya arhitektura dlya gorodskih i sel'skih hozyaev, sluzhashchaya polnym i podrobnym ruk-ovodstvom dlya upravleniya rabotami pri postrojke vsyakogo roda bez pomoshchi arhitektora. CH. 1-4. M., 1836-1837.
[9] Stroitel'nyj Ustav. Svod Zakonov gosudarst-vennogo blagoustrojstva // Svod zakonov Rossijskoj imperii. - SPb.,1900.
[10] Pirozhkova I.G., M.A. Zheludkov, Jasim M.A.J. Law and digital technologies in ensuring the environmental safety of a modern city / Proceedings of the International Scientific and Practical Conference on Digital Economy (ISCDE 2019) [Elektronnyy resurs] URL: https://www.atlantis-press.com/pro-ceedings/iscde-19/125924707 (Available Online December 2019) (data obrashcheniya: 01.03.2020). DOI https://doi.org/10.2991/iscde-19.2019.153.
ЮРКОМПАНИ
www. law-books, ru
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ» издает научные журналы:
• Научно-правовой журнал «Образование и право», рекомендованный ВАК Министерства науки и высшего образования России (специальности 12.00.01,12.00.02), выходит 1 раз в месяц.
• Научно-правовой журнал «Право и жизнь», рецензируемый (РИНЦ, Е-ЫЬгагу), выходит 1 раз в 3 месяца.
\
/
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
