CC BY
28УДК 342.2
Джасем Мустафа Ахмед Джасем, аспирант, кафедра теории и истории государства и права, ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина»
E-mail: mustafalawyer78@gmail.com
Jasem Mustafa Ahmed Jasem, graduate student, Department of Theory and History of State and Law of Tambov State University named after G.R. Derzhavin
ИСТОРИЯ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРАВО: СИМБИОЗ И ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ
Статья посвящена анализу междисциплинарных связей градостроительного права, как комплексной отрасли, являющейся составной частью урбанистики - области городоведения, имеющей экономические, социальные, культурологические, технико-строительные основания. Через классические признаки отрасли права, выделенные в отечественной доктрине, постулируется наличие значительных исторических оснований правовых институтов градостроительного права, в том числе таких как наличие развитого систематизированного законодательства, прочных общественных отношений по поводу возведения, использования, реконструкции градостроительных объектов и благоустройства жилой, рекреационной и производственной среды, репрезентуемых в терминологическом аппарате, зафиксированным своевременным градостроительным законодательством. Обосновывается связь историко-градостроительных и историко-правовых исследований в области урбанистики и развитие теоретико-правовых концепций формирования и развития отраслей отечественного права.
Ключевые слова: архитектурно-градостроительная теория, градостроительное законодательство, градостроительное право, Градостроительный кодекс, Строительный устав.
HISTORY AND URBAN PLANNING LAW: SYMBIOSIS AND CONDITIONALITY
The article is devoted to the analysis of the interdisciplinary relations of urban planning law, as a complex industry, which is an integral part of urban studies - the field of urban studies, which has economic, social, cultural, technical and construction foundations. Through the classic features of the branch of law, highlighted in the domestic doctrine, the presence of significant historical foundations of legal institutes of urban planning law is postulated, including such as the presence of developed systematized legislation, strong public relations regarding the construction, use, reconstruction of urban facilities and the improvement of residential, recreational and the working environment, represented in the terminological apparatus recorded by timely urban planning Legislation. The connection between historical and urban planning and historical and legal research in the field of urban studies and the development of theoretical and legal concepts of the formation and development of domestic law branches are substantiated.
Key words: architectural and urban planning theory, urban planning legislation, urban planning law, urban planning code, building charter.
Объектом размышлений о связи между прошлым и современной градостроительной реальностью является взаимообусловленность теоретических и практико-ориентированных воззрений на историю формирования градостроительного права и градостроительной политики.
Эти связи двусторонни: как прошлое застройки обуславливает облик и трансформации современного городского пространства, так и современная градостроительная деятельность состоит не из одних только новаций, но опирается, во-первых, на традиции управления в градостроительстве, во-вторых, на сформировавшиеся архитектурно-градостроительные практики.
Симбиоз двух научных областей в самой широкой их интерпретации: истории и права рождают массу пересечений, объединенных термином «урбанистика».
Все проблемы урбанистики и ее исторического прошлого объединены и могут быть рассмотрены через призму градостроительного права как отрасли.
Основываясь на современных тенденциях расширения перечня как «традиционных» (фундаментальных и основных), так и «комплексных» отраслей российского права, считаем, что «если существует определенная сфера общественной жизни, достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем в данной сфере действует достаточно большое число правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, собственными источниками, принципами и правовым режимом - то есть все основания ставить вопрос о формировании новой отрасли права»1. Этой отраслью является градостроительное право.
Максимально широким термином для обозначения всех исторических процессов формирования и становления городской жизни является термин городоведение - это межпредметная область знаний, учебная дисциплина, которая рассматривает город с позиций экономики, социологии, культуры, истории, искусствоведения (архитектуры, скульптуры), в основании которых лежат правовые методы регулирования общественных отношений2.
Комплексная наука, которая изучает город - урбанистика - область комплексных знаний, связанных с функционированием и развитием городских центров, которое представлено несколькими узловыми направлениями: 1) композиционное развитие городов, эстетика города; 2) городская инфраструктура в экономическом, транспортном отношении, потенциал наращивания технических средств, обеспечивающих комфорт проживания в городе; 3) социальные городские проблемы, в истории отечественной урбанистики получившие обобщенное название «жилищный вопрос». Все три направления в разное время и по-разному регулировались нормативно.
Урбанистика, как научная дисциплина, стала обосабливаться в начале XX в. Несмотря на то, что городоведение имеет огромную историографию, созданную трудами исследователей самых разных сторон городского быта, ее современная проблематика неисчерпаема. Во-первых, потому что современные экономически развитые города в единстве своих нормативных, социальных и технических сторон обновляются чрезвычайно быстро. Во-вторых, градостроительная политика в ходе трансформации потребностей государства и общества концептуально меняется. Если говорить о частных, но от этого не теряющих значимости элементах градостроительной практики, таких как атрибуция и реставрация отдельных памятников архитектуры, формирование правовой базы какого-то достаточно узкого места строительной деятельности, имеющего нормативные лакуны, то обширность и пестрота возможных тем для исследователя не может быть переоценена.
Существует значительная специфика рассмотрения города в рамках различных дисциплин: социально-экономические процессы (например, интенсивность заселения, развитие деятельности городского населения) - изучает история; архитектурные формы города (стили, планировку) изучает история архитектуры, искусствоведение; «культурную среду», жилище человека, образы, которые возникают в связи с ними, - культурология.
Абсолютное большинство объективных проявлений городской среды имеют правовое регулирование. В связи с этим история урбанистики накопила огромный нормативный материал, имеет явную преемственность, связь с устоявшимися фундаментальными отраслями права. В теории права в последнее время выделяют комплексную отрасль - градостроительное право.
1 Анисимов Ю.П., Юшкова Н.Г. Градостроительное право - новая отрасль в системе российского права // Право и политика. 2008. № 09. С. 2105-2113.
2 Малкова И.Г. Основы междисциплинарного исследования социокультурного пространства города // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 10 (24): в 2-х ч. Ч. II. С. 122-126.
Отраслевая принадлежность того или иного нормативного акта может быть как очевидной, так и спорной. Квалификация градостроительных актов, как правило, дискуссионна. Споры по поводу их отраслевой принадлежности восходят к общетеоретическим правовым дискуссиям о критериях построения системы российского права. Классическая постановка вопроса о разграничении отраслей по критерию предмета и метода правового регулирования была осуществлена еще после первой и второй дискуссий о системе права в 40-50-х годах ХХ века. Определенным результатом этой дискуссии выступила классическая классификация С. С. Алексеева, предложившего трехчленную структуру оснований выделения отраслей права: фундаментальные отрасли, другие основные отрасли, вторичные комплексные образования1. Для комплексной отрасли права не предусматривалось собственного метода правового регулирования.
Суммируя исследование основ градостроительных (строительных) норм на основе разнообразных подходов, приходим к выводу о формировании следующих отраслеобразующих признаков градостроительного права:
1) Наличие комплекса своеобразных, качественно однородных, имеющих социальную значимость общественных отношений в определенной сфере жизнедеятельности.
В качестве такой сферы жизнедеятельности выступает градостроительная деятельность, то есть деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
Особенностями данных общественных отношений является долгосрочность, планирование городов, как правило, является перспективным, строительные объекты существуют долго, по поводу большого массива старых градостроительных объектов возникают новые общественные отношения по их защите, они приобретают культурную ценность. Градостроительные общественные отношения, будучи, безусловно, социальными по своей природе, тесно связаны с техническими нормами и требованиями, вырабатываемыми в рамках архитектурно-градостроительной науки и практики. Распространенность общественных отношений данного типа чрезвычайно высока. Можно сказать, что собственность на недвижимые (строительные) объекты является массовой, удовлетворяющей основные социальные запросы людей, достижения человеческой культуры в немалой степени являются сосредоточием градостроительной практики.
2) Выделение правовых норм из уже существующих отраслей права, их презентация через особый категориальный аппарат.
Специфическая градостроительно-правовая терминология отображена в ГрадК РФ2. Это территориальное планирование, градостроительное зонирование, исторические категории - общественное, культовое, гражданское, промышленное строительство, типовые проекты застройки и многие другие понятия, которые не регулируются больше никакими отраслями законодательства.
3) Использование специальных правовых средств (методов) регулирования общественных отношений. Методологическим принципом регулирования общественных отношений нормами градостроительного права является переплетение публично-правового регулирования, обусловленного необходимостью реализации государственного и общественного интереса в оптимальной модели землепользования и застройки, и частноправового регулирования, связанного с учетом интересов конкретного правообладателя земельного участка и объекта недвижимости.
4) Наличие достаточно обширного законодательства, в том числе и кодифицированного. Этот критерий наиболее нагляден. Существует достаточно доказательств сформирован-
1 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 192-193.
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. № 1. Ч. I. Ст. 16.
ности собственной системы источников градостроительного права. В сфере градостроительной деятельности действуют Конституция РФ, федеральные и региональные законы и иные нормативно-правовые акты, муниципальные правовые акты. На международно-правовом уровне регулирования градостроительной деятельности существует, например, Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (Минск, 4 июня 1999 г.)1.
Такой формальный критерий, как наличие кодифицированного законодательного акта, чрезвычайно важен для выделения отрасли, поскольку соответствует распространенной в России правовой традиции, когда во главе большинства отраслей российского законодательства стоят именно кодексы. Исторически основной источник, регулирующий градостроительство в Российской империи - Строительный устав2, предтеча современного Градостроительного кодекса. Столь длительная и богатая историческая традиция существования систематизированного строительного законодательства прочно обосновывает один из критериев выделения отраслей - качественную специфику градостроительных норм.
С точки зрения историка права выделяется еще один, мало обсуждаемый теоретиками права критерий выделения отрасли в самостоятельное образование - наличие исторических предпосылок к этому, исторических фактов градостроительной деятельности, регулируемой правовыми средствами. Градостроительное право, возможно как никакое иное, соответствует этому критерию в силу уже отмеченной протяженности во времени развития и существования градостроительных процессов: планирования городов, реализации планов, процессов владения строительными объектами, реконструкции, сохранения и охраны городской среды, нередкой отдаленностью социальных и экологических последствий градостроительной деятельности.
Система норм, упорядоченная на основе единых принципов иерархизированным образом в соответствии с научно обоснованной последовательностью расположения правовых институтов, представляет собой градостроительное право. В современном градостроительном праве на основе анализа ГрадК РФ специалисты выделяют следующие институты, исторический уровень развития которых неодинаков:
- управление градостроительной деятельностью (исторически наиболее развитый);
- территориальное планирование; градостроительное зонирование; планировка территории (в процессе исторического становления произошли из «одного корня», сравнительно поздно дифференцировались);
- архитектурно-строительное проектирование (институт начал формироваться одним из первых);
- информационное обеспечение градостроительной деятельности и институт ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности (исторически обеспечены развитыми правовыми нормами только в XX в., однако, что касается института ответственности в узком смысле - исторические градостроительные нормы содержат соответствующие конкретные санкции).
Таким образом, подводя итоги вышеизложенному, отметим, что градостроительное право является новой самостоятельной отраслью российского права по следующим критериям: градостроительная сфера общественной жизни является достаточно обширной, обладающей ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью; наличие специфического сочетания методов правового регулирования; существование специальных принципов и источников градостроительного права; наличие градостроительно-правовых
1 Об утверждении Градостроительной хартии Содружества Независимых Государств: Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 № 880 // Бюллетень международных договоров. 2001. № 5.
2 Свод законов государственного благоустройства. Строительный устав // Свод законов Российской империи. СПб., 1832.
3 Пирожкова И.Г. Жилищный вопрос и градостроительство Тамбова в XIX - начале XX вв.: Монография. СПб., 2004. С. 52-53.
институтов, образующих стройную систему; наличие специфических понятий и категорий, присущих градостроительному праву и мер градостроительно-правовой ответственности. А вся полнота развития критериев отделения градостроительного права в качестве комплексного отраслевого образования от иных, традиционных, отраслей права демонстрируется историческими процессами.
Список литературы
1. Алексеев С. С. Теория права. - М.: Изд-во БЕК, 1995. - 320 с.
2. Анисимов Ю.П., Юшкова Н.Г. Градостроительное право - новая отрасль в системе российского права // Право и политика. - 2008. - № 09. - С. 2105-2113.
3. Малкова И.Г. Основы междисциплинарного исследования социокультурного пространства города // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 10 (24): в 2-х ч. Ч. II. - C. 122-126.
4. Пирожкова И.Г. Жилищный вопрос и градостроительство Тамбова в XIX - начале XX вв.: Монография. - СПб.: Изд-во «Нестор», 2004. - 119 с.
List of references
1. Alekseev S.S. Teoriyaprava. [Theory of Law]. - M.: Publishing house BEK, 1995. - 320 p.
2. Anisimov Yu.P., Yushkova N.G. Gradostroitel'noye pravo - novaya otrasl' v sisteme rossiyskogo prava // Pravo i politika [Town-planning law is a new industry in the system of Russian law // Law and Politics]. - 2008. -№ 09. - Pp. 2105-2113.
3. Malkova I.G. Osnovy mezhdistsiplinarnogo issledovaniya sotsiokul'turnogo prostranstva goroda // Istori-cheskiye, filosofskiye, politicheskiye i yuridicheskiye nauki, kul'turologiya i iskusstvovedeniye. Voprosy teorii i praktiki [Fundamentals of an interdisciplinary study of the socio-cultural space of the city // Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art history. Questions of theory and practice]. - 2012. - № 10 (24): in the 2nd part of Part II. - Pp. 122-126.
4. Pirozhkova I.G. Zhilishchnyy vopros i gradostroitel'stvo Tambova v XIX - nachale XX vv.: Monografiya. [Housing issue and urban development of Tambov in the XIX - early XX centuries: Monograph]. - SPb.: Nestor Publishing House, 2004. - 119 p.
