ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЕ: ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ ИЛИ КРАУДСОРСИНГ? Текст научной статьи по специальности «Право»



1 кя»***

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВЕДЕНИЯ

ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЕ: ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ ИЛИ КРАУДСОРСИНГ?

DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2019.4.1

Бошно Светлана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, Главный редактор журнала «Право и современные государства», профессор Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: boshno@yandex.ru.

Чиркин Вениамин Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ, e-mail: vechirkin@yandex.ru.

Аннотация. В данной статье использованы фрагменты известной работы

профессора Вениамина Евгеньевича Чиркина «Государствове-дение». Книга опубликована оригинально в 1999 г., позже была несколько раз переиздана. В данной статье использовано издание: Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2000. В этом точно выверенном произведении заложен лейтмотив первых итогов постсоветской науки. Данный формат соавторства предназначен для того, чтобы познакомить молодых читателей, учёных, исследователей с работами авторитетных учёных, которые выполнены ими достаточно давно, нередко на недействующем законодательстве, отсутствующих сегодня государств. Но для теории науки и законодательства, методологии исследований классические источники со временем только набирают форму, влияние, авторитет и переходят в юридическую доктрину. Цель публикации - дать некоторые исторические контексты классическим работам через их современный анализ, пояснить исследователям, чьи даты рождения практически равны или дальше позже чем даты выхода работ. Обращение к классическим работам прошедших лет позволяет оценить уровень предвидения их авторов, который мы можем проверить сегодня и прирастить к нему наши представ-

ления, ожидания и прогнозы. Если они ошибались, то мы осмыслим, выявим причину и предложим своё решение. Работа профессора Чиркина написала она на переломе времён, когда нам говорили, что основная правовая реформа завершена, но оказалось - это было только начало. С большим уважением к работе классика - профессора В. Е. Чиркина, профессором С. В. Бошно выполнены ремарки по состоянию на 2019 г. Многие из произошедших изменений в понимании самой сущности народного волеизъявления нами объясняются глобалистскими тенденциями (сочетание правовых систем на меняющейся карте мира) и технологическими новеллами (цифровизация, использование новых технологий в известных политических конструкциях). Остаётся актуальным вопрос: это изменения не только формы, но и содержания, сущности институтов народовластия. Авторы адресуют этот вопрос последующим исследователям. Текст профессора В. Е. Чиркина дан обычным штифтом, профессора С. В. Бошно - курсивом. Ключевые слова: референдум; плебисцит; государствоведение; всенародное голосование; всенародное обсуждение; голосование избирателей; кра-удсорсинг; всенародный опрос; формула референдума; цифро-визация государственной деятельности; электронное народовластие; технологии народовластия.

Терминология. Референдум (от латинского «должно быть сообщённым») и плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимается народ, а не римская аристократия) - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение. Сказанное относится к консультативному референдуму, хотя в данном случае решение имеет рекомендательный характер. Понятие консультативного плебисцита, насколько нам известно, не употребляется. Другое различие референдума и плебисцита состоит в том, что плебисцитом часто называют голосование по отдельным, по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, голосование по поводу предложенной избирателям единственной кандидатуры на должность президента). Например, референдум бывает не только общегосударственным, но и местным, посредством которого принимается решение самоуправленческого характера. Термин «местный плебисцит» не употребляется.

Впрочем, никакой чёткости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, если избирателям предлагается (по существу для одобрения, а не для выбора) единственная кандидатура, называют и референдумом (Египет), и плебисцитом (Пакистан). Правда, используя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают. Сами же процедуры референдума и плебисцита одинаковы.

В отличие от референдума и плебисцита всенародный опрос предполагает выявление мнения населения страны по каким-то принципиаль-

ным вопросам, причём голосование, как правило, не используется. Опрос может, быть проведён общественной организацией, государственным органом, прессой. В нём могут принять участие не только избиратели, но и другие граждане, а также не граждане данного государства. Такой опрос не предполагает решения. Опрос, как и референдум, может быть проведён и на местном уровне. Иногда опросом называют консультативный референдум с голосованием (Нидерланды).

Всенародное обсуждение - термин, употребляемый в странах тоталитарного социализма. Оно обычно проводилось для обсуждения проектов новой конституции и очень редко по другим вопросам до принятия высшими государственными органами принципиальных решений. В редчайших случаях общегосударственное обсуждение проектов конституций проводилось в развивающихся странах, но обычно оно имело целью не столько выяснить мнение населения страны (не только избирателей), а получить одобрение уже фактически принятых властями решений.

Значение референдума (плебисцита). Референдум - одно из важнейших средств прямой демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, когда избранные народом (избирателями) органы опосредовано выражают волю народа. Постановление избирателей, принятое путём голосования на решающем общегосударственном референдуме, имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем закон парламента. Считается, что решение, принятое путём референдума (или плебисцита), не следует отменять обычным или иным законом, принятым парламентом, хотя это и бывает. Решение местного референдума также имеет силу основополагающего акта.

Однако значение референдума (плебисцита) не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических и социально-экономических последствий принимаемых решений. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (как неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов - в обстановке угроз и насилия (в Пакистане для одобрения кандидатуры генерала Зия-уль-Хака на должность президента). Референдум использовался правящей верхушкой фашистской Германии для одобрения территориальных захватов, для концентрации всей власти в руках «фюрера» (вождя) А. Гитлера.

В демократических странах отношение к референдуму неодинаковое. В тех англосанксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента (прежде всего в самой Великобритании), к нему существовало отрицательное отношение. Впервые в Великобритании он стал проводиться на местном уровне лишь в 70-х гг.1, а на общегосударственном уровне был проведён лишь однажды (к вопросу о вступлении страны

1 Здесь и далее если указаны только годы без века, речь идё т о ХХ веке (прим. С. В. Бошно).

в «Общий рынок»). В США, Канаде он никогда не проводился на федеральном уровне, хотя в США используется в штатах. Не применяется референдум в странах мусульманского фундаментализма, в Нидерландах, очень редко используется в Бельгии.

Очень часто проводится референдум в Швейцарии (в среднем 5-10 референдумов только на федеральном уровне в год, не говоря уже о частых кантональных референдумах). В 80-90-х гг. референдум активно использовался во многих постсоциалистических странах, в том числе в России. В России проводились консультативные референдумы по вопросу о сохранении СССР (референдум проводился в масштабах Союза), о доверии высшим органам государства, о путях социально-экономических преобразований. В 1993 г был проведён решающий референдум по вопросу принятия новой Конституции.

Инициатива референдума, формула референдума и организация голосования. Порядок проведения референдума определяется либо общим законом о референдуме (такой конституционный закон действует в России), либо специальными законами, принимаемыми каждый раз для конкретного референдума (Великобритания). На референдум (плебисцит) распространяются нормы избирательного права, действующего в данной стране. Однако применяются и специальные правила. Кроме того, пропорциональная избирательная система для референдума использоваться не может Поэтому в тех странах, где действует на выборах такая система, при подсчёте голосов и определении результата применяются правила мажоритарной системы.

Инициатива проведения общегосударственного референдума может исходить только из некоторых высших органов государства (президента Франции, Сейма или Сената с согласия президента в Польше), от определённого числа депутатов парламента (50 в Венгрии), местных представительных органов (5 из 20 областных советов в Италии), определённого числа избирателей, для чего нужно собрать необходимое число их подписей (в Венгрии - 50 тыс., в Италии - 500 тыс., в Бразилии - 1% избирателей страны). В России, согласно Федеральному конституционному закону о референдуме 1995 г, инициатива проведения общегосударственного референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан-избирателей - при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживает не более 10% из них, а также Конституционному собранию в случае подготовки нового проекта Конституции (при её общем пересмотре). Дата референдума объявляется Президентом.

Местные референдумы проводятся по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (в Белоруссии - 10%, в Болгарии - 25% избирателей общины, кметства, в Венгрии - 10-25% в зависимости от административно-территориальной единицы). При сборе подписей по инициативе избирателей действуют те же ограничения, что и при выдви-

жении кандидата: нельзя собирать подписи на рабочих местах, на транспорте, в воинских частях.

На референдум, как правило, выносится тот же вопрос (реже -несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Оба эти варианта обозначены в бюллетене и голосующему нужно отметить каким-то знаком один из них (в иных случаях бюллетень недействителен). Возможна и такая ситуация, когда голосующему предполагается выбор из нескольких возможных решений (альтернативный референдум). При этом способе, который используется в Швейцарии, голосующий может выбрать один вариант или дать положительный (отрицательный) ответ на несколько вариантов. Принятым будет считаться вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Вопрос (вопросы), выносимые на референдум, называются формулой референдума. Она должна быть чётко выраженной и понятной участнику референдума.

На голосование избирателей могут выноситься не всякие вопросы. Законодательство различных стран запрещает выносить на референдум вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, предложения о повышении заработной платы, снижении налогов). Не могут выноситься на референдум кадровые вопросы (хотя в Азербайджане, как говорилось, был проведён референдум об отставке), меры по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. В России Федеральный конституционный закон 1995 г. не разрешает выносить на голосование избирателей вопросы: об изменении статуса субъектов Федерации, о досрочном прекращении и продлении сроков полномочий высших органов государства, о досрочных выборах, по вопросам высших органов государства, налогов, амнистии и помиловании. Решением референдума нельзя отменять общепризнанные права и свободы, гарантии конституционных прав. По аналогии с федеральным законом в России приняты законы о референдуме в субъекте Федерации.

Организация референдума во многом аналогична выборам. Если действуют постоянные избирательные органы (комиссии и др.), то организация референдума возлагается на них. В ином случае создаются специальные комиссии по проведению референдума. Составляются списки участников голосования (это - граждане-избиратели), проводится агитационная и разъяснительная работа. Средства массовой информации предоставляются избирательным объединениями (но в данном случае не кандидатам, которых нет) на тех же условиях, что и на выборах (часто поровну всем политическим группировкам, проводящим агитацию «за» и «против» предлагаемого решения, или в пропорции к численности парламентских фракций, как в Испании). Голосование осуществляется только официальными бюллетенями, а также с помощью избирательных машин, избирательных карточек. Если в данной стране голосование на выборах является обя-

зательным, это относится и к референдуму. Право обжалования и опротестования результатов референдума предоставляется только политическим объединениям и осуществляется по процедуре, предусмотренной для выборов. Окончательное решение принимает суд (общие суды, избирательные трибуналы, административные палаты общих судов).

Виды референдума. Классификации референдума многочисленны. Различают: 1) общегосударственный и местный (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного образования, административно-территориальной единицы; 2) обязательный и факультативный референдум (в первом случае решение по определённому вопросу, например, общин в Венгрии, может быть принято только путём референдума);

3) конституционный и обыкновенный референдум (в первом случае на голосование выносится проект конституции, например, в России в 1993 г);

4) допарламентский (до принятия закона парламентом), послепарламент-ский (после принятия закона), внепарламентский (в обход парламента);

5) утверждающий или ратифицирующий (избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (в Италии после сбора необходимого числа подписей неоднократно проводились референдумы об отмене ранее принятого закона); 6) решающий и консультативный референдум. В последнем случае его результаты могут быть не учтены при принятии закона или иный действий органов государства. Есть и другие классификации. Иногда особо выделяют международно-правовой референдум (по вопросам границ, участия в международных организациях, о постоянном нейтралитете государства), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов) и др.

Итоги голосования и результаты референдума. Референдум (плебисцит) считается действительным (состоявшимся), если в голосовании приняло участие определённое количество избирателей, установленное законом о референдуме или иными правовыми актами. Оно может отличаться от того процента участия в голосовании, которое установлено для действительности выборов. В России федеральные выборы признаются состоявшимися при участии в голосовании 25% избирателей, а для референдума необходимо 50%. Решение считается принятым, если за него подано 50% плюс 1 голос. Такие правила действуют в большинстве стран. Иногда для принятия положительного решения требуются 2/3, 3/5 и даже 3/4 голосов (в развивающихся странах). В некоторых странах закон связывает принятие положительного решения с процентом положительных ответов от общего числа зарегистрированных избирателей (при обязательной регистрации). Например, в Великобритании в 1979 г на референдуме по вопросу предоставления автономии Шотландии и Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов от зарегистрированного числа избирателей в каждой из этих частей государства, что не было достигнуто ни в одной из них (при повторном референдуме через много лет было принято решение о предоставлении автономии Шотландии и Уэльсу с 2000 г.). В Швейца-

рии для принятия положительного решения на общегосударственном референдуме при полном или частичном пересмотре Конституции действует двойное требование: необходимо получить большинство голосов в общефедеральных масштабах и в большинстве кантонов.

Результаты референдума обычно оформляются как публикация соответствующими органами итогов подсчёта голосов. На основе этих итогов решение, конституция, иной акт выступают (или не вступают) в силу в день, указанный в формуле референдума. В других случаях итоги референдума являются основой для деятельности органов государства, по его итогам издаются законы, акты исполнительной власти. В отдельных случаях парламент издаёт закон, который исходит не от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае в преамбуле закона обычно указывается, что он принят путём референдума» 1.

Профессор В. Е. Чиркин в вопросах терминологии рассматривает виды участия граждан или населения в решении общественных вопросов. Развивая высказанные им основные положения о видах участия предлагаем дать более точную современную классификацию.

Классификация по уровню принимаемого решения:

1) общегосударственные,

2) субъектов Федерации (государственных образований),

3) местные (муниципальные).

Обращаем внимание, что укрупнённое деление на общегосударственные и местные референдумы представляется допустимым в странах, где местная власть является продолжением государственной. Однако в конституционной модели Российской Федерации укрупненная классификация неприменима, т. к. действующая Конституция Российской Федерации, установила два уровня государственной власти (общегосударственном, субъектов Федерации) и настаивает на отделении местного самоуправления от государственной власти. Именно этим обстоятельством вызвано наше дополнение к классификации профессором В. Е. Чиркиным.

Классификация по степени влияния граждан на обсуждаемые вопросы:

1) обязательное влияние, т. е. результаты общего волеизъявления являются обязательными и непосредственно действующими,

2) консультативное, т. е. не обязательное, но обязательно должно быть проведено, и эта обязательность установлена нормативными правовыми актами. То есть проведение - обязательно, а результат - информационный, необязательный. Такое участие склонно вырождаться в «декоративное»,

3) факультативное, не обязательно по проведению и результат необязателен.

1 Чиркин В. Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2000. С. 234-239.

Классификация по использованию голосования:

1) обсуждение с голосованием (комбинированная форма),

2) без голосования, только обсуждение,

3) только голосование без обсуждения.

Классификация по предмету решаемого вопроса:

1) проект нормативного правового акта,

2) решение конкретного общественно-значимого вопроса,

3) обсуждение темы, проблемы.

Особую разновидность составляют инициативные предложения членов гражданского общества.

Всенародное, общегосударственное, общественно-значимое и другая фразеология и лексика, направленная на возвышение форм прямой демократии имеет место в государственных документах включая нормативные правовые акты. Их задача - придать значение этим демократическим институтам, возвеличивая их несмотря на очевидные издержки (используются редко, модифицируя участие органов власти в организации и подведении итогов и т. п.). Профессор В. Е. Чиркин, упрекая советский и схожие с ним режимы, называет их тоталитарными. Он указывает на декоративный характер всенародного обсуждения, когда вопросы, вынесенные на «обсуждение» уже решены и нужна только «поддержка», задним числом инициированная народная поддержка или легитимирующая поддержка. Не думаем, что исчезновение «советского тоталитарного государства» увело в лета эти политические декорации как способ манипулирования прямой демократией.

Сегодня классификацию можно дополнить (возможно временно) способом участия населения:

1) непосредственные, например, с физическим участием голосующих через избирательные комиссии, голосование на материальном бумажном носителе,

2) опосредованные, например, электронные через Интернет:

а) через специально (для случая) созданные ресурсы,

б) через постоянно действующие ресурсы агрегации больших

данных.

В зависимости от учёта персональных данных участников:

1) с персонификацией,

2) без персонификации (в обезличенной форме).

Терминология в книге «Государствоведение» устанавливалась профессором В. Е. Чиркиным в 2000 г. Прошедшие почти 20 лет не могли пройти бесследно для трансформации смыслов юридических категорий. И хотя значительного шага в развитии собственно терминов как словесной оболочки не произошло, смысловое движение очевидно имеется.

Приходится констатировать, что отказ от слова «плебисцит» является в известном смысле психоэмоциональным. Это своеобразная реакция на коннотацию, хорошо известную в теории юридической тех-

ники: когда слово заряжено определёнными эмоциями, которые либо вредят, либо помогают использованию слова (термина). В русском языке корень «плебс» как совокупность людей низшего слоя, как образ малограмотной неконсолидированной толпы, идущей из древней истории не используется для современных демократических политических действий в силу его кажущейся оскорбительности. Слово «демос» оказалось приятным и широко используется. Казалось бы, такая психическая чувствительность должна быть постоянной, но оказалось, нет. Её победило страстное желание использовать англоязычные слова без анализа их смысла. В итоге, отказавшись от «плебисцита» мы оказались в паутине «краудсорсинга» и трудно сказать, что лучше1. Слово «краудсор-синг» в английском языке в политическом секторе означает собирание толпы как источника. Соответственно, в современном языке модное, но негладящее по самолюбию в смысловом выражении слово «краудсор-синг» оказалось приятнее. Показалось, что за счёт переименования само действие стало ярче, иностранно-загадочнее. Нет, не стало, т. к. кра-удсорсинг - это явление, не дотягивающее до плебисцита. Оно ближе к всенародному опросу, общему участию в деле, в котором от действий отдельных участников ничего не зависит2.

В качестве современной технологии непрямой демократии предлагаются электронные площадки для выражения мнения по принимаемым решениям. Не претендуя на глобальное исследование ограничимся примерами: общественная антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия. На сайте regulation.gov размещается проект нормативного правового акта, в отношении которого любой заинтересованный гражданин вправе высказаться. Но это достаточно сложная в использовании площадка, т. к. требуется именно заключение, оценка текстов по определённым требованиям, критериям. Необходимы знания, временя, опыт, а значит такое участие не может быть отнесено к общедоступным способам. На сайте Российской общественной иници-ативы3 предлагают разместить инициативный проект и открыть сбор голосов за его принятие. Эта форма ещё сложнее, т. к. для её реализации нужно подготовить проект, т. е. сконструировать документ, что также не доступно каждому и любому. В отдельных случаях на той же площадке применяется пазловый метод сбора идей. Это значительно проще, т. к. заинтересованное лицо (в либеральной терминологии -

1 Буров В. В., Патаракин Е. Д., Ярмахов Б. Б. Использование технологий краудсорсинга в законотворческой деятельности // Бизнес-информатика. 2011. № 2; Земсков В. А. Новые подходы к реализации функций государственно-общественной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11; Курячая М. М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6.

2 Патаракин Е. Д., Ярмахов Б. Б., Буров В. В. Продвижение социальных инноваций через общественное конструирование документов // Образовательные технологии и общество. 2012. Т. 15. № 2.

3 Сайт Российской общественной инициативы. URL: https://www.roi.ru/.

стейкхолдер) высказывается по имеющемуся целому документу, предлагая редакцию конкретных норм.

Но всё же более адекватным для зрелости, опыта и профессиональных кондиций каждого (любого) - это опрос, т. е. ответ на точно поставленный вопрос. Предпочтительнее опросы с альтернативными ответами: да/нет. Такие опросы регулярно проводятся органами государственной власти. Но в рамках данного изложения рассматривается только решающий вариант участия, т. е. мнение участников обязательно учитывается при вынесении решения.

Предположим, что данные опроса могут использоваться как иллюстрация к принятому решению с целью показать, что общество его поддерживает. Однако наиболее интересно было бы установить персональные характеристики респондентов: кто эти люди, сколько им лет, чем они занимаются, почему они добровольно и безвозмездно принимают участие в крауд-акциях.

Учебник профессора В. Е. Чиркина не имеет значительного эмоционального заряда, однако очевидно, что советский подход к всенародному голосованию он считает нацеленным на фальсификацию или как минимум декорацию принятых решений. Он указывает, что в тоталитарных государствах решение было известно заранее, а обсуждение и голосование проводились формально, чтобы придать легитимную форму и создать видимость общего одобрения. Как дополнение можно отметить, что в Верховном Совете СССР значительная часть решений принималась единогласно, оппозиции не было, мнение было одно - партии.

Почему мы добавили приложение «фиктивное» - предполагая, что всеобщего единства, единогласия не было? Наверх к результату не приходили отрицательные или критические замечания. Опасным признаком сегодняшнего дня является не только фактический, но и в наиболее значимых вопросах - юридический запрет на критику. Переход от критики к призывам к смене основ конституционного строя, от заявления о коррупционном преступлении до ложного доноса стал фактически неуловимым. Легко перемещается правоприменительная оценка от допущения к наказанию. Фактически любая поправка, предлагающая изменения в гл. 1 Конституции РФ - это фактически призыв к смене конституционно строя страны.

Библиографический список

1. Буров В. В., Патаракин Е. Д., Ярмахов Б. Б. Использование технологий краудсорсинга в законотворческой деятельности // Бизнес-информатика. 2011. № 2.

2. Земсков В. А. Новые подходы к реализации функций государственно-общественной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11.

3. Курячая М. М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6.

4. Патаракин Е. Д., Ярмахов Б. Б., Буров В. В. Продвижение социальных инноваций через общественное конструирование документов // Образовательные технологии и общество. 2012. Т. 15. № 2.

5. Тихомиров Ю. А., Бошно С. В. Теоретические основы классификации законов // Право и современные государства. 2018. № 2-3. С. 9-19.

6. Чиркин В. Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2000.