CC BY
20DOI 10.47643/1815-1329_2023_3_30
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР КАК ИНСТРУМЕНТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ САНКЦИЙ STATE LAND SUPERVISION AS AN INSTRUMENT OF THE LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FIELD OF LAND RELATIONS UNDER SANCTIONS
КОЛИЕВА Ангелина Эдуардовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права, ФГБОУ ВО « Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина». 350044, Россия, г. Краснодар, ул. Калинина, 13. E-mail: angelkolieva@mail.ru;
KOLIEVA Angelina Eduardovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Land, Labor and Environmental Law, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin. 13 Kalinina str., Krasnodar, 350044, Russia. E-mail: angelkolieva@mail.ru
Краткая аннотация: в настоящей статье формулируются проблемы государственного земельного надзора в условиях мировых санкций. В статье исследуются изменения законодательства в области регулирования государственного земельного надзора, которые изменили сам подход, используемый в надзоре. На передний план в рамках надзорной деятельности выходит профилактика нарушений, надзорные мероприятия используются только после профилактики и в случае ее неэффективности.
Abstract: this article formulates the problems of state land supervision in the context of world sanctions. The article examines changes in legislation in the field of regulation of state land supervision, which have changed the approach used in supervision. Prevention of violations comes to the fore within the framework of supervisory activities, supervisory measures are used only after prevention and in case of its inefficiency.
Ключевые слова: нормативно-правовые акты, государственный земельный надзор, нарушения земельного законодательства.
Keywords: regulatory legal acts, state land supervision, violations of land legislation.
Для цитирования: Колиева А.Э. Государственный земельный надзор как инструмент правовой политики Российской Федерации в сфере земельных отношений в условиях санкций // Аграрное и земельное право. 2023. № 3(219). С. 30-33. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_3_30.
For citation: Kolieva A.E. State land supervision as an instrument of the legal policy of the Russian Federation in the field of land relations under sanctions// Agrarian and Land Law. 2023. No. 3(219). pp. 30-33. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_3_30.
Статья поступила в редакцию: 14.02.2023
Контрольно-надзорную деятельность в области экологии можно рассмотреть с разных позиций.
С одной стороны, как функцию управления охраной окружающей природной среды, включающую сбор информации о природополь-зователях, ее обработку, анализ и распределение для принятия управленческих решений. [7, С. 185]
С другой стороны, экологический контроль представляет собой гарантию выполнения природоохранных мероприятий, способ обеспечения законности в экологическом управлении. [10, С. 42]
В процессе осуществления государственного земельного надзора необходимо учитывать нормативные акты, регулирующие земельные отношений в стране. Законодательная база, регулирующая земельные отношения включает Конституцию РФ, законы (кодексы, федеральные законы, законы субъектов РФ), постановления, распоряжения, инструкции и прочие нормативные документы, которые являются общеобязательными государственными предписаниями постоянного и временного характера.
Основанием для управления земельными ресурсами и надзора за их использованием служит Конституция РФ. [1]
В статье 9 обозначено, что земля требует рационального использования и охраны. Конституция РФ является основным законом страны, который закладывает правовые основы практически всех сфер жизни. В Конституции РФ сформулированы и закреплены правовые основания деятельности людей и общества. Данный нормативный акт дает начало и земельному праву в стране. Положения Конституции РФ обуславливают создание механизма охраны земель и создание механизмов надзора за использованием земель.
В процессе осуществления государственного земельного надзора необходимо учитывать нормативные акты, регулирующие земельные отношений в стране.
Основным законодательным актом в области земельных отношений выступает Земельный Кодекс РФ. Вопросу организации земельного надзора в данном нормативном акте отводится целая глава - глава XII. Земельным законодательством сформулированы и закреплены общие термины земельного надзора, обозначена классификация его видов, определены основные теоретические положения данного процесса [2]
Регулирование процедуры земельного надзора осуществляется на основании положений и норм различных нормативных актов. В 2021 году вступили в силу некоторые правовые акты, которые существенно меняют суть и процедуру государственного земельного надзора.
Фундаментальные изменения в процедуру государственного земельного надзора были внесены Федеральным законом от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Данный нормативный акт закладывает теоретические положения организации и ведения государственного надзора в стране. Сформулированы основные определения, определены
принципы, предмет, объект. Также разграничены полномочия органов государственной власти в вопросах государственного земельного надзора и муниципального контроля.
Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 г. № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» устанавливает порядок осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора). В данном нормативном акте сформулированы предмет и объект государственного земельного надзора, обозначены полномочия органов, осуществляющих государственный земельный надзор.
Постановление содержит требования по периодичности осуществления проверок. Также в данном нормативном акте содержатся критерии проверок.
Постановление Правительства РФ от 24.11.2021 г. № 2019 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный земельный контроль (надзор), с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» устанавливает регламент взаимодействия обозначенных органов между собой в ходе реализации земельного надзора.
В нормативную базу земельного надзора следует включать распорядительные правовые документы органов государственной власти, осуществляющих процедуру земельного надзора. К ним будут относиться приказы и распоряжения Росреестра, Россель- хознадзора, Роспри-роднадзора.
Как правило, такие документы устанавливают детали и особенности процедуры надзора. В качестве примера можно привести Приказ Росреестра от 18.06.2019 г. № П/0240 «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора». В обозначенном нормативном акте сформулированы основные положения деятельности Росреестра по осуществлению государственного земельного надзора.
Еще одним немаловажным правовым документом Росреестра выступает Приказ от 23.12.2019 г. № П/0532, в котором утвержден перечень нормативных правовых актов, которые содержат обязательные к исполнению требования земельного законодательства, которые выступают предметом государственного земельного надзора.
Учитывая тот факт, что целью государственного земельного надзора является выявление нарушений земельного законодательства и применение мер юридической ответственности к правонарушителям, то в нормативную базу надзора также следует относить правовые источники, содержащие меры юридической ответственности за правонарушения.
Как правило, за нарушение земельного законодательства применяются меры юридической от ответственности в соответствии с КоАП РФ. В случае определения правонарушения в области земельного законодательства как преступления, в силу вступают нормы Уголовного кодекса РФ.
Выполнив анализ законодательной базы земельного надзора, можно сделать вывод о постоянном совершенствовании процедуры надзора. Последние изменения законодательства в области регулирования государственного земельного надзора, изменили сам подход, используемый в надзоре. На передний план в рамках надзорной деятельности выходит именно профилактика правонарушений, надзорные мероприятия используются только после профилактики и в случае ее неэффективности.
Нарушения земельного законодательства приводят к негативным последствиям, ухудшается качественное состояние земельных ресурсов, становится невозможным использование земель.
Для привлечения правонарушителя к устранению негативных последствий и возмещению убытков, необходимо применение мер юридической ответственности.
Таким образом, правовая база земельного надзора представлена большим количеством правовых источников из области земельного права. Сам процесс государственного надзора направлен на контроль за соблюдением требований земельного законодательства, поэтому нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения в стране, также должны быть учтены при ведении земельного надзора.
В регулировании контрольно-надзорной деятельности между субъектами власти и контролируемыми лицами произошли серьезные изменения, а именно вступил в законную силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», пришедший на замену Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294 -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и контроля». Новым законодательством внесены важные коррективы в работу контрольно-надзорных органов, в том числе при осуществлении государственного экологического контроля и земельного надзора.
Несмотря на разделение экологического контроля по видам надзора: экологический, земельный и геологический, со вступившими в силу изменениями законодательства, на практике экологический контроль и включает в себя данные виды. К тому же экологическое законодательство включается в себя не только Закон об охране окружающей среды, а также Водный Кодекс, Земельный кодекс, Закон о недрах и иные нормативные акты. Можно сказать, экологический контроль включает в себя в том числе контроль по отношению к компонентам природной среды, одним из которых являются земельные ресурсы.
Государственный земельный контроль (надзор) представляет собой правовой институт, посредством которого решается целый ряд важнейших задач, связанных с обеспечением охраны природы и окружающей среды, сохранением и повышением качественного состояния земель, организацией рационального и эффективного использования земельных участков.
Одним из значительных изменений, введенных новым законодательством, стало сокращение сроков проведения контрольно-надзорного мероприятия. Срок проведения проверки уменьшился вдвое, вместо 20 рабочих дней, по нынешнему закону — 10 дней, при этом проверочные мероприятия могут быть приостановлены в установленном порядке в связи с проведением лабораторных исследований и подготовкой
заключения экспертных организаций.
Также Законом 248-ФЗ установлено количество часов взаимодействия контролирующего органа и предприятия - природопользовате-ля. Так, например, пункт 7 статьи 73 устанавливает срок проведения выездной проверки, который не может превышать десяти рабочих дней, при этом общий срок взаимодействия для предприятия, являющегося субъектом малого предпринимательства, составляет пятьдесят часов, а для юридического лица, являющегося микропредприятием, - всего пятнадцать часов.
Данное нововведение связано с потребностью минимизировать контакт контрольно-надзорных органов и юридических лиц (природо-пользователей). Новое законодательство обеспечивает большую защиту законных интересов контролируемых лиц, однако законом четко указывается на обязанность природопользователей проводить мониторинг техногенного воздействия на компоненты окружающей среды.
В Федеральном законе № 248-ФЗ появился немаловажный пласт нововведений, направленных на профилактику правонарушений путем проведения контролирующим органом профилактических мероприятий. К профилактическим мероприятиям относятся: информирование; обобщение правоприменительной практики; меры стимулирования добросовестности;
объявление предостережения; консультирование; самообследование; профилактический визит.
При этом не все виды профилактических мероприятий применимы к земельному надзору. Пунктом 26 Положения о федеральном государственном земельном контроле также определен ряд профилактических мероприятий, в который входят: информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, профилактический визит, консультирование. [4, С. 5]
В целом новый закон нацелен не только на минимизацию контакта контрольных органов и природопользователей, но и предупреждение, предотвращение возможных правонарушений.
Стоит отметить, что законом установлено следующее: мероприятия, направленные на профилактику совершения правонарушений, проводятся только с согласия контролируемого лица. Хотелось бы обратить особое внимание на такое профилактическое мероприятие, как профилактический визит.
Профилактический визит проводится уполномоченным контролирующим органом в виде беседы с представителями объекта контроля.
[6, С. 33]
В рамках данной беседы предприятию - природопользователю разъясняются необходимость соблюдения природоохранных требований, основные правонарушения и методы их предотвращения С организационной точки зрения можно отметить меньшую бюрократическую нагрузку и на контролирующий орган, и на природопользователя. Это связано с тем, что профилактическое мероприятие не включает в себя, в отличие от проверочного, массу процедур.
Профилактический визит и является одной из процедур профилактики правонарушений. При профилактическом визите необходимы подготовка уведомления с датой намеченного визита, внесение данного документа в систему Единого реестра контрольно-надзорных мероприятий, а также подготовка листа профилактического визита, который заполняется при его проведении. [9, С. 78]
Проведение данного вида профилактического мероприятия возможно как при непосредственном посещении сотрудниками государственного органа юридического лица (то есть очно), так и в режиме видеоконференцсвязи. Данная процедура проводится в течение одного рабочего дня и занимает не более нескольких часов.
Вместе с тем на практике при проведении профилактического визита проводится и информирование, и консультирование. По своей сути данные мероприятия во многом схожи, только профилактический визит расширен по взаимодействию с юридическим лицом.
Таким образом, в области земельного надзора на практике применимы только часть профилактических мероприятий, такие как обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения и профилактический визит, предполагающий и информирование, и консультирование.
На данный момент оценить эффективность осуществления профилактических мероприятий достаточно проблематично, так как данные мероприятия применяются непродолжительное время, а также неизвестно количество нарушений, которые предотвращены благодаря профилактике.
Немало правонарушений в области экологии вызывают чрезвычайные ситуации, техногенные катастрофы, к ликвидации которых необходимо подключение нескольких государственных структур.
Законодательством предусмотрено применение риск-ориентированного подхода. Риск-ориентированный подход подразумевает выбор профилактических и контрольных мероприятий, их содержание, объем, интенсивность и другие параметры в зависимости от оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, при условии нарушения контролируемым лицом обязательных требований. Такой подход снижает воздействие на предприятия, которые не допускают правонарушений, и хозяйственная деятельность которых не влечет непоправимых последствий и причинения значительного вреда окружающей среде.
С вступлением Федерального закона № 248- ФЗ в силу изменилось и понятие планового (рейдового) осмотра, проводившегося без взаимодействия с контролируемым лицом. Теперь схожая процедура — это выездное обследование. При рейдовом осмотре возможно межведомственное взаимодействие, проведение осмотра на территории нескольких контролируемых лиц, взаимодействие с находящимися на охраняемых объектах и территориях лицами. При выездном обследовании возможно проведение следующих действий: осмотр, отбор проб (образцов), инструментальное обследование (с применением видеозаписи), испытание, экспертиза. Опорой в выездном обследовании являются непосредственный осмотр территории и отбор проб компонентов окружающей среды, для оценки негативного воздействия на экологию.
Таким образом, теперь список контрольно-надзорных мероприятий значительно расширен.
Данное нововведение означает, что при той же бюрократической нагрузке, сроках проведения и организации всего процесса в целом контролирующий орган может получить большее количество сведений о совершенном или готовящемся правонарушении, подтвержденных также отобранными образцами компонентов окружающей среды, при этом не взаимодействуя с контролируемым лицом. [3, С. 66]
Также отдельной главой выделен блок работы контрольно-надзорных органов с информационными системами. Все проводимые и проведенные мероприятия государственных органов сфокусированы в системе «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий», что отражает политику эпохи цифровизации. Отметим, что данная система, соответствуя закону, разделяет мероприятия по видам надзора, то есть мероприятия в рамках земельного надзора выделены отдельно. Введение различных систем облегчило взаимодействие контрольных органов и позволило обеспечить прозрачность осуществляемой деятельности. Контролируемые лица могут отслеживать процесс проверки, знакомиться с ее результатами.
Также введена система досудебного обжалования (ГИС ТОР КНД) результатов контрольных мероприятий, позволяющая сократить количество судебных разбирательств и долговременных тяжб.
Федеральным законом подробно регламентирована процедура рассмотрения поступивших сведений, обращений о причинении вреда или об угрозе причинения вреда охраняемым законом ценностям, чего не было ранее. Для рассмотрения данной информации необходимо установить личность гражданина, ее направившего. Каким образом производится установление личность гражданина органами, не имеющими в своих полномочиях проведение оперативно-розыскных мероприятий, в число которых входят органы земельного надзора, не уточняется.
Еще одним нововведением стало направление в оценке результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорных органов.
Новым законодательством запрещено использовать при оценке эффективности количественные показатели (количество проведенных профилактических и надзорных мероприятий, количество выявленных нарушений, количество контролируемых лиц, привлеченных к ответственности, количество и размер штрафов).
В заключение хотелось бы сказать, что новым законодательством определены векторы развития контрольно-надзорной деятельности: установлен принцип риск-ориентированного подхода в работе контрольно-надзорных органов, сокращено время прямого взаимодействия с контролируемыми лицами, предусмотрена открытость деятельности органов, введение качественных показателей при оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов. Однако на этапе анализа данного закона отслеживаются как недочеты, требующие доработки, так и преобразования, позволяющие существенно улучшить область контрольной деятельности, в том числе в сфере земельного надзора.
Библиогра фия:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 01.07.2020 г) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 14.07.2022 г.) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3. Анненкова Е.Ю. Социально-экономические аспекты интенсификации использования земельных ресурсов сельских населенных пунктов: Дисс. ... канд. экон. наук. Воронеж, 2004. 191 с.
4. Гвоздева О.В., Смирнова М.А., Чуксин И.В. Актуальная специфика проблем и особенности законодательных аспектов в сфере использования и правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Московский экономический журнал. 2020. № 1. С. 5.
5. Горковенко Н.Е. Экологический контроль и аудит в природопользовании: курс лекций. Краснодар: КубГАУ, 2015. 62 с.
6. Королев С.Ю. Правовая политика в сфере государственного земельного контроля (надзора): некоторые аспекты понятия контрольно-надзорной деятельности в контексте исторического развития / С. Ю. Королев // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 3. С. 33-47.
7. Колбнева Е.Ю., Меренкова В.В. Изменения в порядке оформления дел об административных правонарушениях в области земельного законодательства // Инновационные технологии и технические средства для АПК: Материалы междунар. науч. - практ. конф. Воронеж: Воронеж. гос. аграр. ун-т, 2014. Ч. II. С. 185 -190.
8. Куликова Е.В., Куликов Ю.А. Использование спутниковых систем позиционирования при проведении химической ме-лиорации сельскохозяйственных угодий // Инновационные тех-нологии и технические средства для АПК: Материалы Всеросс. науч.-практ. конф. молодых ученых и специалистов, посвященные С. 88-90.
9. Младенова Е. В. Понятие и назначение государственного экологического контроля (надзора) // Вестник Поволжского института управления. 2021. № 5. С. 78-87.
10. Жукова М. А. Принципы регулирования земельных отношений / М.А. Жукова, А.А. Харитонов, И. С. Картавцев // Модели и технологии природо-обустройства (региональный аспект). 2022. № 1(14). С. 42-47.
References:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (ed. from 01.07.2020) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2014. No. 31. St. 4398.
2. The Land Code of the Russian Federation: Federal Law No. 136-FZ of 25.10.2001 (ed. of 14.07.2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2001. No. 44. St. 4147.
3. Annenkova E.Yu. Socio-economic aspects of the intensification of the use of rural land resources settlements: Diss. ... Candidate of Economic Sciences. Voronezh,
2004. 191 p.
4. Gvozdeva O.V., Smirnova M.A., Chuksin I.V. Actual specifics of problems and peculiarities of legislative aspects in the sphere of use and legal protection of agricultural lands // Moscow Economic Journal. 2020. No. 1. p. 5.
5. Gorkovenko N.E. Environmental control and audit in nature management: a course of lectures. Krasnodar: KubGAU, 2015. 62 p.
6. Korolev S.Yu. Legal policy in the field of state land control (supervision): some aspects of the concept of control and supervisory activity in the context of historical development / S. Y. Korolev // Legal policy and legal life. 2022. No. 3. pp. 33-47.
7. Kolbneva E.Yu., Merenkova V.V. Changes in the procedure for filing cases of administrative offenses in the field of land legislation // Innovative technologies and technical means for the agro-industrial complex: Materials of international scientific research. - practical conf. Voronezh: Voronezh. state Agrarian. un-t, 2014. Part II. pp. 185 - 190.
8. Kulikova E.V., Kulikov Yu.A. The use of satellite positioning systems during chemical reclamation of agricultural lands // Innovative technologies and technical means for agriculture: Materials of the All-Russian Scientific and Practical Conference of young scientists and specialists dedicated to pp. 88-90..
9. Mladenova E. V. The concept and purpose of the state ecological control (supervision) // Bulletin of the Volga Institute of Management. 2021. No. 5. pp. 78-87.
10. Zhukova M. A. Principles of regulation of land relations / M.A. Zhukova, A.A. Kharitonov, I. S. Kartavtsev // Models and technologies of environmental management (regional aspect). 2022. No. 1(14). pp. 42-47.
