Государственный земельный надзор как инструмент правовой политики Российской Федерации в сфере земельных отношений в условиях санкций Текст научной статьи по специальности «Право»

С. Ю. Королёв,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии

БО!:

S. I Korolev,

Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Senior Researcher at the Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Associate Professor of the Department of Land and Environmental Law of the Saratov State Law Academy skorolevl976@mail.ru

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР КАК ИНСТРУМЕНТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ

.а ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ САНКЦИЙ

$

5 Аннотация: актуальность статьи обусловлена возникшими обстоятельствами, в которых Российская Федерация вынуждена реализовывать свою внешнюю и вну-

5 треннюю политику. Цель статьи - выявление особенностей нормативного правового

Со регулирования порядка осуществления государственного земельного надзора в контек-

§ сте Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле

^ (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Поставленные задачи

С были реализованы при помощи общенаучных методов (анализ, синтез, диалектиче-

5 ский метод) и формально-юридического метода. Исследуя законодательство, автор

< приходит к выводу о необходимости его либерализации в сфере государственного

§ земельного надзора посредством повышения качества работы надзорных органов.

^ На основе результатов проведенного исследования делаются предложения по совер-

^ шенствованию законодательства, определяются возможные направления развития

§ правового института государственного земельного надзора.

Сс Ключевые слова: государство, право, правовая политика, экологическая безопас-

00 ность, продовольственная безопасность, функция управления, модернизация правовой

§ системы, правовое регулирование, надзор, контроль, эффективное использование

^ земли, охрана земель. С

236 STATE LAND SUPERVISION AS AN INSTRUMENT

„ OF THE LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION

CÎ IN THE FIELD OF LAND RELATIONS UNDER SANCTIONS

O

^ Abstract: the relevance of the article is due to the circumstances in which the Russian

CV Federation continues to implement its foreign and domestic policy. The purpose of the article is to identify the features of the regulatory legal regulation of the procedure for state land supervision in the context of Federal Law No. 248 - FZ of31.07.2020 "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation". The tasks were implemented using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and

the formal legal method. Analyzing the legislation, the author comes to the conclusion about the need to liberalize legislation in the field of .state land supervision, with the necessary improvement in the quality of work of supervisory authorities. Based on the results of the study, proposals are made to improve legislation, possible directions for the development of the legal institute of state land supervision are determined.

Keywords: state, law, legal policy, environmental safety, food security, management function, modernization of the legal system, legal regulation, supervision, control, effective use of land, land protection.

В последнее десятилетие нашим государством осуществляется поиск оптимальных условий для устойчивого развития российского общества. Это обусловлено различными факторами: угрозами экологической, продовольственной, экономической безопасности, £ неблагополучным состоянием окружающей среды [1]. Сегодня к этому списку прибавилось еще и то, что Россия, приняв вызов устоявшим-

X

ж

ся взглядам относительно существующего мироустройства, столкну- 8 лась с противодействием целого ряда западных стран и США, кото- а рые реализуют в отношении нее недружественную политику, вводя О всевозможные санкции и ограничения. 3 £

В сложившихся условиях к развитию экономики, права и обще- ы 3 ства должны быть применены совершенно иные подходы и принципы, I §

во многом отличные от тех (можно даже сказать противоположные), I

которые действовали ранее. В ближайшее время модернизации под- § I вергнутся все сферы жизнедеятельности, и первые шаги в этом направ- § I

£ I I г

лении уже сделаны. Внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в отношении России |< о

различного рода ограничительных мер экономического характера [2], 1 О установлены особенности правового регулирования градостроитель- I | ных, земельных, жилищных, инвестиционных и иных отношений 8 £

о За

£ тЗ

ж и

Е .с

? I

в условиях санкций 2022 г. [3].

26 марта 2022 г. Президентом РФ был подписан закон, снижающий административную нагрузку на малый и средний бизнес [4] что в контексте рассматриваемой темы представляется особенно 237 интересным. В частности, определяются новые правила назначения п административного наказания, если при проведении контрольного з (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного § контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два или I

(О:

более правонарушения.

В целом правовой анализ нормативных правовых актов, принятых в связи с санкциями стран Запада и Америки, позволяет говорить об изменениях во внутренней политике нашего государства в отно-

шении хозяйствующих субъектов, выражающихся в различного рода послаблениях в области налогообложения, надзора (контроля) и т.д.

Повлияет ли такая либерализация законодательства на эффективность контрольной (надзорной) деятельности в сфере земельных отношений, которая, основываясь на данных статистики, сегодня и без этого представляется весьма посредственной? По данным Россельхознадзора, за 2020 г. наложено административных штрафов 464,4, взыскано 282,6 млн рублей, то есть 60 %. Выявлено несанкционированных карьеров по добыче полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения на площади 894 га, проведена рекультивация на площади 91,8 га - 10 %. Выявлено свалок отходов производства и потребления на площади 1 207 га, ликвидировано 244 га, что составляет всего 20 % [5, с. 139]. Эффективна ли такая работа - вопрос риторический, так как проблема очевидна. „о Безусловно, изменение законодательства в русле смягчения конго трольно-надзорной функции государства скажется на ее эффективности, а учитывая то, что уровень земельно-правовой культуры в нашем а обществе находится в зачаточном состоянии, можно предположить ее § снижение. В этом заключается главная опасность происходящих из-§ менений. Однако в сложившихся обстоятельствах такая либерализация 2 является одним из средств выживания (как бы это громко ни звучало) ^ нашего государства. В условиях внешней изоляции нам необходимо: — устранение административных барьеров, дешевые кредиты, стимули-§ рование развития малого и среднего бизнеса по средствам уменьшения 5 налоговой нагрузки и снижения количества (но не качества) меропри-§ ятий в рамках осуществления государственного надзора, в том числе

С

I

земельного надзора (контроля). И в данном случае вопрос состоит в том, как правовыми, организационными и экономическими мерами <5 не только не допустить, но и увеличить эффективность земельного ^ надзора в Российской Федерации.

С За последние десять лет земельный надзор в России прошел большой путь в своем совершенствовании. Постоянные изменения 238 законодательства в данной области свидетельствуют о том, что го-^ сударство ищет ту модель регулирования, которая будет на 100 % (V отвечать тем задачам и целям, которые ставятся перед надзорными ® органами. Сегодня актуальнейшими из них, на наш взгляд, являются

предупреждение и устранение правонарушений.

31 июля 2020 г. был принят Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», согласно которому под государственным контролем (надзором) понимается деятельность контрольных (надзорных) ор-

ганов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая посредством профилактики нарушений, оценки соблюдения гражданами и организациями законодательства, выявления их нарушений, принятия

предусмотренных законодательством мер по пресечению выявленных ^

нарушений, устранению их последствий и (или) восстановлению ^

правового положения, существовавшего до возникновения таких на- О

рушений. Контроль (надзор) должен быть направлен на достижение 3

общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска ^

причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вы- Й

званного нарушениями обязательных требований [6]. Как мы видим, 3

законом прямо установлено, что контрольно-надзорная деятельность £

должна быть нацелена на результат. И это именно то, о чем ученые- £

правоведы говорят уже многие годы. Й

В связи с чем существенно перестраивается вся деятельность I

в сфере земельного надзора. В частности, большое внимание начи- |

нает уделяться не только контрольным (надзорным) мероприятиям г

ю 3 ° 3

визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, 3 £

наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное об- 3 3

следование, но и профилактическим. Впервые за время существования I |

о

и контрольным (надзорным) действиям, таким как инспекционный

современного земельного законодательства подробно определяются £

виды профилактических мероприятий и порядок их проведения [7]. 5 I

К таким мероприятиям относятся: | |

■ информирование - осуществляется органами государственного £ ^ надзора (их территориальными органами) по вопросам соблюдения |< о обязательных требований посредством размещения и поддержания О О актуального состояния соответствующих сведений на официаль- | | ном сайте органа государственного надзора и в средствах массовой О Л информации; [ |

■ обобщение правоприменительной практики - реализуется | | посредством сбора и анализа данных о проведенных контрольных (надзорных) мероприятиях. Результаты обобщения аккумулируются 239 в ежегодных докладах; о

■ объявление предостережений - сообщается контролируемому з лицу в случае наличия у органа государственного надзора сведений 5

"о

о готовящихся нарушениях и в случае отсутствия подтверждения I

(О:

данных о том, что нарушение причинило вред охраняемым законом ценностям;

■ консультирование - проводится должностным лицом органа государственного надзора по телефону, посредством видео-конференц-

связи, на личном приеме либо в ходе проведения профилактических мероприятий;

■ профилактический визит - осуществляется в форме профилактической беседы на месте исполнения деятельности контролируемым лицом либо путем использования видео-конференц-связи.

Предполагается, что представленный комплекс мероприятий послужит хорошим инструментом для профилактики правонарушений в области использования и охраны земель. Несомненно, лучше предотвратить неправомерное поведение субъекта в моменте его планирования или самом начале реализации задуманного, чем устранять последствия, которые могут выражаться в существенном причинении как экологического, так и экономического вреда земельным отношениям.

Наряду с таким поступательным движением вперед возникает ряд вопросов, которые остаются без должного внимания законода-„о теля. Да, они носят в основном теоретический характер, но от этого го не перестают быть менее важными. И один из таких вопросов - соотношение понятий «контроль» и «надзор» в сфере охраны и ис-№ пользования земель.

о5 История развития государственного земельного надзора нача-§ лась относительно недавно. В 2011 г. государственный земельный 2 контроль был преобразован в государственный земельный надзор, ^ на уровне органов местного самоуправления был сохранен муни-— ципальный земельный контроль. И, казалось бы, все встало на свои § места. Понятие «надзор» и «контроль» были разделены по признаку 5 субъектов их осуществляющих, а также по полномочиям. Принятый § в 2020 г. Федеральный закон «О государственном контроле (над-^ зоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [6] и Постановление Правительства Российской Федерации «О фе-о деральном государственном земельном контроле (надзоре)» [7] ^ заставляют пересмотреть данное соотношение. По сути, данные С нормативные правовые акты рассматривают указанные понятия как синонимичные. Точная формулировка Положения звучит следующим 240 образом: «Положение устанавливает порядок осуществления феде-^ рального государственного земельного контроля (надзора) (далее СЧ - государственный земельный надзор)». Понятно, что Положение ® о государственном земельном контроле (надзоре) 2021 г. является ^ логическим продолжением указанного Федерального закона 2020 г. Однако возникает вопрос о соответствии предложенной терминологии Земельному кодексу РФ в части, касающейся земельного надзора, так как ни в названии главы XII, ни в названии ст. 71 Земельного кодекса РФ мы не находим упоминания о «земельном контроле»

[8]. Соотносится ли это со ст. 2 Земельного кодекса РФ, в которой установлено императивное требование о том, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Таким образом, логика законодателя представляется весьма странной. Более того, с принятием Федерального закона «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» [6] вносятся изменения О в содержательную часть главы XII и ст. 71 Земельного кодекса РФ, 3 устаревшая терминология в названиях указанной главы и статьи ^ остается без изменения. На наш взгляд, это несоответствие должно Й быть устранено в ближайшее время посредством внесения соот- 3 ветствующих изменений в Земельный кодекс РФ. Таким образом, £ мы поставим знак равенства между государственным земельным £ «надзором» и государственным земельным «контролем», снимем Й с повестки дня дискуссию об их соотношении, приведем к единообразию терминологию в рассматриваемой сфере.

В заключение отметим, что сегодня идет перестройка экономики, мы вынуждены приспосабливаться к сложившейся действительности и помнить, что главной целью этой перестройки является рост внутреннего производства, создание новых рабочих мест, разработка и внедрение новых технологий, которые в конечном итоге обе-

ю 3

0 3

^ 3

■8 1

Й

© ? г &]

1 5

0 ю

спечат нашу экономическую, продовольственную, экологическую | | безопасность. В то же время общеизвестен тот факт, что при росте 5 I

производства увеличивается воздействие на природные ресурсы: зе- 5 5

1 5

мельные, лесные, водные и т.д. Сегодня основная причина снижения £ * качества земель - технологическая (эксплуатационная) деградация Ю О

Список литературы:

1. Сухова, Е.А Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации / Е. А. Сухова, Е.Н. Абанина // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2021. - № 3 (140). - С. 249-255.

почв (нарушение земель, физическая деградация, агроистощение) ^ »

[5, с. 142]. Чтобы не допустить, а в лучшем случае переломить сфор- | |

мировавшуюся за десятилетия тенденцию к ухудшению состояния | 3

земельного фонда Российской Федерации, необходимо тщательно * Ц

подходить к вопросам государственного земельного контроля (над- | 5 зора) ввиду последних изменений. Основное внимание следует

уделить качеству работы надзорных органов, критерием оценки 241

которых должны стать не количество проведенных проверок и на- п

ложенных штрафов, а повышение качества земельных ресурсов 3

Российской Федерации. 5

■о §

Ф: Со

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 26 марта 2022 г. № 64-ФЗ // Рос. газ. -2022. - 29 марта.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2022. - № 12, ст. 1785.

4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федеральный закон от 26 марта 2022 г. № 70-ФЗ // Рос. газ. - 2022. - 29 марта.

5. О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2020 г. : государственный (национальный) доклад. - М., 2021.

6. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : федеральный закон от 31 июля 2020 № 248-ФЗ // СЗ РФ. - 2020 г. - № 51, ч. 1, ст. 5007.

7. О федеральном государственном земельном контроле (надзоре) : постановление Правительства РФ от 30 июля 2021 г. № 1081 // Собр. зако-

„0 нодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 28, ч. 1, ст. 5511.

8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. //

§ Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 44, ст. 4147; 2022.

* - № 1, ч. 1, ст. 45.

I

242

о

«V

сч