CC BY
16НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ В ОБЛАСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА РОССИИ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук,
профессор кафедры Чеченского государственного университета, академик АН ЧР,
заместитель директора Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН;
ИБРАГИМОВА Фатима Кюриевна,
студентка факультета права
Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. E-mail: 7800467@mail.ru; сот. тел.: 8-928-020-59-97
Краткая аннотация: в статье рассматриваются некоторые аспекты в области правового регулирования государственного земельного надзора России. Приведены основные виды земельных правонарушений в Российской Федерации. Произведена корректировка формулировки понятия «государственный земельный надзор» и его отличительные признаки сравнительно с термином «государственный земельный контроль». Рассмотрены некоторые недостатки главы XII «Государственный земельный надзор» Земельного кодекса РФ в части развития понятийного аппарата. Перечислены основные функции государственного земельного надзора России.
The article deals with some aspects in the field of legal regulation of state land surveillance in Russia. It's the main types of land violations in the Russian Federation. It's adjusted the wording of the concept «state land supervision» and its distinctive features compared with the term «state land control». It's discussed some shortcomings of ChapterXII «the State land supervision» of the Land code of the Russian Federation in the development of the conceptual apparatus. It's list the main functions of state land supervision of Russia.
Ключевые слова: земельные ресурсы; административно-правовая охрана и рациональное использование земель; законодательство; правовое регулирование; государственный земельный надзор; земельный контроль; функции государственного земельного надзора.
Land resources; administrative and legal protection and rational land use; legislation; legal regulation; the state land supervision; land monitoring; state land supervision.
Как результат недостаточности государственной земельной политики в 2014 г. на землях всех категорий Российской Федерации было выявлено 137751 нарушений на площади 2530892 га. При этом привлечено к административной ответственности 122967 субъекта земельных отношений, против 93994 в 2011 г, наложено штрафов на сумму 229874,8 тыс. руб., что почти на 60 млн. руб. больше, чем в 2011 г. Основными видами земельных правонарушений явились: самовольное занятие земельных участков (48,8%), использование земельных участков не по целевому назначению (3,4%), невыполнение предписаний госземинспектора по вопросам устранения нарушений земельного законодательства (19,8%), неуплата административного штрафа (2,2%)1. Причем, из года в год сохраняется устойчивая тенденция роста земельных административно-правовых нарушений. Сравнение средних размеров штрафных санкций,
1 http://www.lawmix.ru/expertlaw/25310/
применяемых госинспекторами Росреестра и Рос-сельхознадзора показывает, что первые используют более щадящий режим применения штрафных санкций (1239,2 рубля в среднем на одно земельное правонарушение), чем вторые (2152,7 рубля).
Поскольку поведение каждого гражданина России мотивировано стремлением к продовольственной безопасности (выживанию) и стремлением к достижению полноценного здорового образа жизни, российское общество в целом заинтересовано в охране и рациональном использовании земельных ресурсов, поскольку они ограничены как в пространстве, так и по своему плодородию, и предназначены для удовлетворения таких важных задач по выживанию, как продовольственная безопасность, занятость населения, территориальный суверенитет и т.д. Это вытекает из аксиомы власти Макиавелли, согласно которой индивиды и группы лиц действуют в направлении реализации своих устремлений, и, присоединившись к организации, воздействуют на других таким образом, что
бы эти другие вели себя в соответствии с их предпочтениями. Их воздействие зависит от степени контроля, с помощью которого другим можно позволить или
1
запретить выполнять свои стремления .
Между понятиями «контроль» и «надзор» имеется существенная разница. Наиболее четкое определение контролю применительно к любому виду контроля представил Г. Файоль: «Контроль заключается в том, чтобы проверить, все ли выполняется в соответствии с предусмотренными планами (нормативными правовыми актами, - авт.), инструкциями и принципами. Целью контроля является выявление ошибок и их своевременное устранение, недопущение их повторения в будущем. Под контролем должно находиться все: как люди и их действия, так и предметы»2.
Что же касается общепризнанного и четкого определения государственного земельного контроля (надзора), то его до настоящего времени практически нет. В п. 1 ст. 71 Земельного кодекса РФ дается весьма расплывчатое следующее определение понятия «госземнадзор»: «Под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной влас-
1 Ансофф И. Стратегический менеджмент. Классическое излание / Пер. с англ. под ред. А.Н. Петрова. СПб., 2009. С. 337-338.
2 Fayol H. General and Industrial Administration. N.Y.: Pitman, 1949.
ти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности»3.
В данной формулировке много места отводится излишнему перечислению почти всех участников земельных отношений, тогда как можно было бы ограничиться одним словом «землепользователь». Читаем в «Юридическом словаре»: «Землепользователь» - лицо, получающее землю в бессрочное, долгосрочное и временное пользование. ... Землепользователями могут быть практически любые субъекты гражданского права, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности и хозяйственной или иной специализации, включая иностран-
4
ных лиц и международные организации» .
Более того, вряд ли было целесообразным напоминание о том, что за нарушение требований земельного законодательства предусмотрена административная и иная ответственность, равно как и не было необходимости в перечислении контрольно-надзорных функций соответствующих уполномоченных органов государственной власти. При устранении этих недостатков приведенное в ЗК определение госземнадзора приняло бы достаточно короткий вид: «Под государственным земельным надзором понимается деятельность соответствующих уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений всеми землепользователями требований земельного и иного законодательства Российской Федерации в области охраны и использования земельных ресурсов».
Однако предпочтительной представляется следующая формулировка понятия «госземнадзор»: «Под государственным земельным надзором следует понимать контрольно-надзорную деятельность соответствующих уполномоченных на то органов государственной власти за охраной и использованием земель всеми землепользователями Российской Федерации независимо от их организационно-правовой формы с целью соблюдения действующего земельного и иного законодательства и обеспечения устойчивого, целевого и эффективного использования земельных ресурсов страны».
На наш взгляд, перечисление всех подведомственных надзору участников может быть уместным,
33 http://www.consultant.ru/popular/earth/17_20.html#p2356 © СПС «Консультант-плюс», 1992-2015. 4 http://enc-dic.com/legal/Zemlepolzovatel-6190/
ным, когда не идентифицирован тот или иной вид общественных отношений, и функции надзора распространяются на множество субъектов данных отношений. Например, это четко просматривается в определении «надзор административный» - «специальный вид правоохранительной деятельности управомочен-ных органов государственного управления и должностных лиц, выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил, инструкций и других нормативных актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, министер-
1
ствами, ведомствами и должностными лицами» .
До недавнего прошлого в Земельном кодексе РФ ст. 71 именовалась как «Государственный земельный контроль». На наш взгляд ее переименование в гоземнадзор является весьма правильным и современным. Почти ни к чему не обязывающее землепользователей слово «госземконтроль» заменено на термин «госземнадзор». Разница между ними принципиальная и выражается в сравнении этих двух понятий. Так, под административным контролем в наиболее общем виде следует понимать управленческую деятельность, направленную на определение текущего состояния управляющей подсистемы системы управления организацией и происходящих в ней процессов, с целью выявления возможных отклонений от заданного режима функционирования2.
Недостатком п. 3 ст. 71 ЗК также представляется ограничение предмета проверок лишь соблюдением требований земельного законодательства, поскольку нормы, предусматривающие охрану и рациональное использование земель, содержатся и в других отраслях российского законодательства. Например, согласно п. 5. ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. Статья 43 данного закона, например, содержит требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, а ст. 44 - при рекультивации земель и т.д.
1 http://enc-dic.com/legal/Zemlepolzovatel-6190/
2 http://menegmf.ru/lektsii-administrativnyj-menedzhment/286-administrativnyj-kontrol.html
Статья 262 ГК РФ, например, содержит требования к использованию земельных участков общего пользования и т.д. Глава 10 КоАП содержит нормы ответственности за административные правонарушения при мелиорации земель и т.д. Глава 31 НК РФ именована как «Земельный налог».
Поэтому в п. 3 ст. 71 ЗК предметом проверок должно быть не только соблюдение требований земельного законодательства, но и иных отраслей законодательства. Отсутствие слова «иных отраслей» противоречит норме п. 2 ст. 3 ЗК, устанавливающей: «К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством».
Государственный земельный надзор представляет собой одну из пяти общих функций управления земельными ресурсами страны наряду с планированием, организацией, распорядительством и мотивацией. В этом контексте госземнадзор выступает как инструмент реализации земельной, экономической и экологической политики государства. Вместе с тем госземнадзор и сам непосредственно представляет собой обособленный вид управленческой деятельности государства, имеющий свои самостоятельные цели, задачи, функции и формы реализации. В этом контексте госземнадзор выступает как нераздельная часть единой системы государственного механизма. Помимо понятия госземнадзора имеется и более широкая смысловая категория - земельный контроль, которая объемлет в себя госземнадзор наряду с общественным, муниципальным и производственным земельным контролем, т.е. в данном случае представляется, что госземнадзор выступает производным от понятия «земельный контроль».
Государственный земельный надзор, представляющий важнейшую функцию государственного управления, предусматривает:
- проверку соответствия фактического направления деятельности землепользователей по охране и использованию земель нормам действующего в стране земельного законодательства, а также объему работ, запланированному соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с учетом потребностей настоящего и будущего поколения людей, проживающих на соответствующей территории. В этом контексте госземнадзор можно понимать в узком смысле слова, если предполагается проверка соответствия только законодательным актам, и в широком смысле слова, если устанавливает-
ся соответствие всем нормативным правовым актам;
- отслеживание того, насколько конкретные участники земельных правоотношений количественно и качественно устранили последствия совершенных ими ранее и выявленных инспекторами земельных правонарушений;
- оценка и анализ причин, вызвавших отклонения и принятие мер по дальнейшему устранению выявленных отклонений в охране и использовании земель от курса, заранее предусмотренного планом.
Государственный земельный надзор представляет собой важнейшую функцию государственного управления, в первую очередь, обеспечивающую обратную информационную связь между носителями функции управления земельными ресурсами и теми, кто реализуют управленческие решения. На практике проявляется двойственность функции гос-земнадзора. С одной стороны, он позволяет выявить насколько своевременно, полно и правильно реализуются нормы земельного законодательства по охране и использованию земель, а с другой, раскрывает основные причины пробуксовки реализации тех или иных земельно-правовых норм в реальной действительности. В последнем случае достигается двойной эффект, позволяющий как совершенствовать земельное законодательство, так и корректировать деятельность органов государственного земельного надзора в сторону, например, устранения дублирования родственных функций государственными органами, имеющими схожие направления деятельности, или, например, выявить причины различий в эффективности функционирования этих близких по структуре и задачам органов и т.д.
Обратная связь, обеспечиваемая госзем-надзором, не предусматривает карательные меры в качестве доминанты деятельности. Напротив, приоритетным направлением деятельности надзирающего органа служит профилактическая работа, ориентированная на достижение более полной и эффективной реализации норм земельного и иного законодательства. Думается, что при осуществлении земельной реформы и продвижения страны к рыночной экономике в числе главных задач земельной политики государства должно стать проведение достаточно жестких мер по сохранению целевого назначения основных массивов сельскохозяйственных земель, по их охране и рациональному использованию. По-видимому, с данным постулатом вряд ли можно спорить, поскольку от эффективности земельного
надзора по данным позициям зависит не только продовольственная, а значит, и всякая иная безопасность страны, но и устойчивое развитие сельских территорий, занятость и здоровье населения и т.д. Однако фактическое правовое состояние земель сельскохозяйственного назначения в России говорит об обратном. Либерализация регулирования земельных отношений в сфере использования сельскохозяйственных угодий вылилась в крупномасштабную криминальную их приватизацию, что по образному выражению С. Дзарасова привело «к возникновению не известного практике и не описанного наукой но-
менклатурно - криминального капитализма с прису-
1
щим ему нерыночным характером присвоения» .
Однако в вопросе эффективного использования сельскохозяйственных земель имеется и другая проблема - это недостаточная гарантирован-ность защиты права собственности на продукцию, произведенную на частной земле. Вроде бы право собственности на землю формально защищено, но использовать данную землю с пользой для себя и для общества невозможно, поскольку выращенная продукция либо расхищается ворами, либо травится чужим скотом, либо в силу известных причин, её невозможно выгодно реализовать на рынках страны. Поскольку решение данной проблемы невозможно одним увеличением числа полицейских, одной из главных задач государства должно стать воспитание уважительного отношения населения к чужой собственности и к чужому труду.
Одним из таких эффективных способов относительно защиты права собственности на землю является государственный земельный надзор, призванный обеспечить и стабильность данного права и, одновременно, охрану и рациональное использование земельных ресурсов. Предоставление госземнадзо-ром информации о физико-химическом и биологическом состоянии и характере использования сельскохозяйственных земель служит гарантом устойчивости государственной власти, поскольку, как отмечал итальянский коммунист А. Грамши «государства и политические режимы рушатся в первую очередь не оттого, что их кто-то стремится обрушить, а оттого, что их некому защитить»2. Земля же, как известно, служит фундаментом благополучия любых режимов.
1 Дзарасов С. В тупике нерыночного капитализма // Вопросы экономики, 1997. № 8.
2 Грамши А. Партия, государство и общество. «Из тюремных тетрадей» // Новое время. 1990. № 12.
