CC BY
44Экологическое право
КРАТКАЯ ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА (КОНТРОЛЯ) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук,
профессор Чеченского государственного педагогического университета,
академик АН ЧР, заместитель директора Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН;
ИБРАГИМОВА Фатима Кюриевна,
студентка юридического факультета Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. E-mail: 7800467@mail.ru
Краткая аннотация: в статье приводится краткая история становления и развития института государственного земельного надзора (контроля) пореформенного периода Российской Федерации. Проведен сравнительный анализ пяти Положений о государственном земельном надзоре (контроле). Приведены различия между целями и задачами земельного надзора и земельного контроля. Рассмотрены функции различных органов исполнительной власти России в области охраны и использования земель. Предложены меры по совершенствованию законодательства об охране и рациональном использовании земельных ресурсов России.
The article provides a brief history of the formation and development of the institution of the State Land Supervision (Control) post-reform period of the Russian Federation. It's given comparative analysis of the five positions on state land supervision (control). It's given the differences between the goals and objectives of land monitoring and land control. It's suggested the functions of the various organs of executive power of Russia in the field of protection and use of land. It's given measures to improve the legislation on protection and rational use of land resources in Russia.
Ключевые слова: земельные ресурсы, охрана земель, рациональное использование земель, земельный надзор, земельный контроль, законодательство.
Land resources, land protection, rational use of land, land surveillance, land control legislation.
В любой стране вряд ли найдется еще такая область деятельности граждан, которая не затрагивала бы если не все, то большинство проблем развития государства и общества (политические, социально-экономические, культурные и т.д.), как охрана и использование земельных ресурсов. И это не случайно, поскольку земля в соответствии с п/п. 1 п.1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) выступает и как природный объект, и как природный ресурс, и как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как недвижимое имущество, и как объект права собственности и иных прав на землю.
На протяжении всей истории современной России пореформенного периода ХХ-ХХ1 вв. проблеме охраны и рационального использования земельных ресурсов постоянно повышенное внимание уделялось всегда. Достаточно сказать, что с 1992 г. было принято пять Постановлений Правительства Российской Федерации, а именно:
- от 17 августа 1992 г. № 594 «Об утверждении положения о порядке осуществления госу-
дарственного контроля за использованием и охра-
1
ной земель» ;
- от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»2;
- от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле»3;
- от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государст-
4
венном земельном надзоре» ;
- от 2 января 2015 г. № 1 были утверждены новые «Положения о государственном земельном надзоре»5.
Такая сравнительно частая беспрецедентная нормотворческая деятельность Правительства РФ в данной области свидетельствует о том, что из года в год важность, и соответственно, ценность зе-
1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст. 510.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 2. Ст. 78.
3 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4685.
4 СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.
5 СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514.
мельных ресурсов для современного российского общества и государства неизмеримо возрастают. Появляются всё новые и новые вопросы в земельных контрольно-надзорных отношениях, настоятельно требующих своего административно-правового регулирования. К примеру, в бытность СССР последнее «Положение о государственном контроле за использованием земель» было утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. № 325, т.е. действовало на протяжении более 20 лет вплоть до его распада.
В названии приведенного советского документа словосочетание «охрана и рациональное использование земель» отсутствует не случайно, поскольку если земля охраняется и рационально используется, то такую деятельность нечего и контролировать. Другое дело - слово «использовать». В «Большом толковом словаре русского языка» данное слово означает «употребить», т.е. употреблять что-либо для какого-либо дела, пользоваться чем-либо в своих интересах1. Например, использовать земельный участок по назначению, или наоборот, не по назначению, использовать земельный участок при наличии на него правоустанавливающих документов, или наоборот, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, или без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, или самовольная уступка права пользования землейа и т.д. Поэтому наименование однопрофильного советского документа представляется более верным, чем в приведенных выше соответствующих Постановлениях Правительства РФ 1992-1993 гг. Однако следует отметить, что во всех последующих постановлениях поступили конструктивно, озаглавив документ обобщающе и однообразно «О государственном земельном контроле».
В целом же необходимо признать, что такое систематически высокое внимание земельным проблемам является свойственным Председателю Правительства РФ уважаемому Д.А. Медведеву. Это подтверждается его постоянной озабоченностью данной проблемой не только в его нынешней должности, но и в период его работы в должности Президента РФ. Достаточно вспомнить, что решительные и окончательные меры против «разбазаривания» земель сельхозназначения, наносящие колоссальный ущерб
1http://www.gramota.ru/slovari/dic/?all=x&word=%C8%F1%EF%EE%
EB%FC%E7%EE%E2%E0%F2%FC
российской экономике и социальной сфере, были осуществлены именно под его началом принятием ФЗ РФ от 29 декабря 2010 г. № 435-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения».
А то, что главный нормативный правовой акт по государственному земельному надзору открывает нормотворческую деятельность Правительства РФ 2015 г. № 1 свидетельствует о том, что этот год для охраны и рационального использования земель России будет знаковым. И уже назначение нового Министра сельского хозяйства РФ А.Н. Ткачева, отвечающего за состояние земель сельскохозяйственного назначения - тому подтверждение, равно как свидетельствует об этом и замена с 2006 г. слова «контроль» на термин «надзор».
В чем же разница в этих двух понятиях? Она как минимум содержит два отличия. Первое - временной фактор, т.е. контроль может быть как постоянным, так и время от времени, т.е. периодически. А надзор предусматривает постоянное, регулярное, т.е. непрерывное, перманентное наблюдение и проверку. Это как раз и подтверждается содержанием нормы п. 1 ст. 71.2 ЗК РФ: «В рамках систематического наблюдения (курсив наш. - Авт.) за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений. Систематическое наблюдение и административное обследование объектов земельных отношений являются наиболее характерными формами деятельности современного госземнадзора.
Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и форма акта административного обследования объекта земельных отношений уже утверждены Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2015 г. № 2512
Второе - в цели проведения мероприятий. При контроле таковой является не только осуществление проверки соблюдения норм земельного законодательства, но и получение информации о рациональности и целесообразности того или иного мероприятия. При надзоре речи о получении информации о результативности того или иного процесса не стоит - здесь единственная цель - неукоснительное ис-
2 СЗ РФ. 2015. № 13. Ст. 1937.
полнение норм Конституции РФ и принимаемых в соответствии с ней законов в данной области.
Другими словами, надзор по сравнению с контролем является более жесткой формой проверки, поскольку ограничивает свободу проверяемого. Если при контроле проверяемый и проверяющий выступают в некотором роде партнерами в достижении единой цели охраны и рационального использования земель и при этом допускается возможность исправления нарушения, то при надзоре за правонарушение неукоснительно предусматривается ответственность. Если в перечнях полномочий первоначальных вариантов ЗК РФ и ФЗ «Об охране окружающей среды», предусматривавших соответствующий контроль, а не надзор государственных инспекторов, допускалась возможность разъяснения гражданам и юридическим лицам той или иной нормы земельного и экологического законодательства, то с введением надзора к правонарушителям будет применяться только один подход - с позиции жесткой буквы закона.
Поэтому смешивание этих двух понятий «надзор» и «контроль» как тождественных представляется недостаточно корректным. Например, в некоторых более ранних вариантах ЗК РФ приводилось словосочетание «государственный земельный контроль (надзор)», Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ именуется так: «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)...» или гл. 57 Трудового кодекса называется «Государственный контроль (надзор) ...» и т.д.
Земельные ресурсы, и в целом, окружающая среда России, как и на планете Земля в целом, сильно загрязнены, нарушены, деградированы, истощены, испорчены и т.д. настолько, что замена слова «контроль» на термин «надзор», на наш взгляд, является абсолютно оправданным, если не сказать запоздалым. Поэтому остается только поблагодарить Правительство Российской Федерации за чуткое отношение к земельным и иным природным ресурсам - единственному непреходящему богатству нынешнего и будущих поколений россиян.
Упомянутое выше высоко ответственное отношение Правительства РФ к охране земельного фонда страны соответствует их полномочиям, установленным Федеральным Конституционным законом РФ от 7 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. Согласно ст. 18 данного закона: «Правительство Российской Федерации: . организует деятельность по охране и ра-
циональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации».
Представляет интерес вопрос о том, какие же факторы всё-таки в той или иной мере обусловили влияние на историческую эволюцию института государственного земельного контроля в государственный земельный надзор (далее - госземконтроля и госземнадзора) в Российской Федерации.
В рамках ответа на данный вопрос принципиальным является то, какую же концептуальную цель ставило перед государственным земельным надзором (контролем) Правительство России на разных этапах развития страны? В бытность СССР согласно п. 1 «Положения о государственном контроле за использованием земель», утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. № 325 государственный контроль за использованием всех земель имеет своей целью обеспечить соблюдение министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального использования и охраны земель.
Правительство РФ в 1992 г. целью госзем-контроля считает обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами, иностранными юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
Целью госземконтроля в «Положении.» 1993 г. является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
«Положение о государственном земельном контроле» 2002 г. не формулирует цели и задач гос-земконтроля, а лишь постулирует порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Сравниваемое «Положение...» 2006 г. целью государственного земельного надзора устанавливает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения указанных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Наконец, «Положение о государственном земельном надзоре», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 1, как и в 2002 г., не предусмотрело определения цели гос-земнадзора, а сразу же установила полномочия соответствующих органов исполнительной власти в данной области. Этот пробел был восполнен п. 3 ФЗ РФ от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ3: «Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность».
Сравнительный анализ целей и задач сравниваемых «Положений» о государственном контроле (надзоре)» показывает, что вплоть до 2006 г., когда впервые слово «контроль» было заменено на «надзор», они были однотипными и подразумевали только обеспечение соблюдения требований земельного законодательства всеми участниками земельных отношений в целях рационального использования и охраны земель. Однако с принятием Постановления от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре» цель и задачи государственного
земельного надзора усложняются. Отныне обеспечение требований, установленных земельным законодательством, конкретизируется и приобретает адресный характер. Теперь посредством организации и проведения проверок органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей и граждан предусматривается принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Кроме того, предусматривается систематически наблюдать, анализировать и прогнозировать состояние исполнения указанных требований приведенными выше участниками земельных отношений.
Общим недостатком рассматриваемой части Положений о госземнадзоре является то, что всеми ими предусматривается обеспечение соблюдения только требований земельного законодательства, тогда как нормы, касающиеся охраны и использования земель, содержатся и во многих других видах законодательств, например, в экологическом, аграрном, гражданском, административном, уголовном, налоговом и др. Поэтому представляется целесообразным формулировать норму так: «.обеспечение соблюдения требований земельного и иного законодательства, регулирующих земельные отношения».
Теперь в динамике проведем сравнительный анализ структуры органов исполнительной власти России, осуществляющей функции государственного земельного контроля.
При СССР государственный контроль за использованием всех земель осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами в соответствии с их компетенцией, а также землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР.
В Правительстве РФ 1992 г. специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, являются: Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации и его органы на местах; Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации и его органы на местах; Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора и его органы на местах; Министерство архитектуры, строительства и жилищно-
коммунального хозяйства Российской Федерации и местные органы архитектурно-строительного надзора. Эти органы осуществляют контроль за использованием и охраной земель во взаимодействии с Советами народных депутатов, администрацией, между собой.
В «Положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» 1993 г. специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими госземконтроль, являются те же органы, что и в «Положении.» 1992 г. с той лишь разницей, что эти органы переименованы соответственно в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, в Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства.
В «Положении о государственном земельном контроле» 2002 г. государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами. Как видно, из числа органов исполнительной власти, осуществляющих госземкон-троль выпал такой важный орган как Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора, который играет ключевую роль в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Уже в дальнейших «Положениях.» 2006 г. и 2015 г. это ведомство, призванное отвечать за санитарное состояние земель, а соответственно, и за здоровье населения, в перечне органов публичной власти, ответственных за охрану земель, к сожалению, больше не появится. А зря. Ведь согласно ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в
ред. от 29 декабря 2014 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в том числе, посредством:
- выполнения санитарно-противоэпидеми-ческих (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности (в т.ч. сельскохозяйственной, градостроительной, горнорудной и др. - Авт.);
- обязательного подтверждения соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим требованиям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (в том числе сельскохозяйственной продукции. - Авт.);
- лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека (в том числе возделывания генно-модифицирован-ных растений. - Авт.);
- государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции (например, ввозимых на основе ГМО сортов и гибридов сельскохозяйственных культур; новых и недостаточно проверенных ядохимикатов. - Авт.).
- мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни (например, обучению правилам использования агрохимикатов и поведению в случае отравления ими. - Авт.);
- мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Этот перечень мер говорит сам за себя. Современное земледелие и животноводство сопряжены с применением столь опасных для человека и окружающей среды инсектицидов, фунгицидов, гербицидов, регуляторов роста, ГМО, удобрений и других поллютантов, что без привлечения соответствующих служб санэпиднадзора в современной работе по охране земель не обойтись. Тем более известно, что источником большинства эпидемий и злостных заболеваний является загрязненная почва. Особая опасность для человека возникает при загрязнении её
фекалиями больных кишечными инфекциями. Вот почему Госсанэпидемнадзор необходимо вернуть в список ответственных органов публичной власти за охрану и использование земель. Это обеспечит соблюдение санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов быта и производства, а также предотвратит загрязнение земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний.
То, что в рассматриваемом Положении 2002 г. указывается на выполнение задач госземконтроля Росземкадастром совместно (курсив наш. - Авт.) с Минприродой РФ, Минсельхозом РФ и др. органами, свидетельствует об однозначном приоритете, придаваемом этому ведомству Правительством РФ в решении поставленных в Положении на тот период задач. Это подтверждается тем, что в Положении приводятся только полномочия в данной области Росземкадастра. Очевидно, что Правительством РФ впервые на тот момент предпринималась попытка преодолеть дублирование органов публичной власти в области охраны и использования земель. Однако, как затем покажет результат деятельности Росзем-кадастра в данной области, это не оправдает себя.
Государственный земельный надзор в РФ согласно соответствующего Положения 2006 г. осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитоса-нитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы). Следовательно, ответственными за состояние земель России остаются те же органы, что и в 2002 г. с той только разницей, что функции госземнадзора делегируются соответствующими министерствами Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и в очередной раз выпадает один из ответственных за охрану земель орган - теперь уже в виде Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Согласно Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, утвердившего «Вопросы системы и структуры федеральных орга-
нов исполнительной власти», функции данного органа были переданы Министерству регионального развития РФ. 28 ноября 2011 г. Министр регионального развития РФ Виктор Басаргин на заседании Общественного совета при Минрегионе России, посвященного территориальному планированию, сообщил о необходимости разработки градостроительной стратегии России. Как отметил Министр, градостроительная стратегия России могла бы стать основой пространственной организации страны и решить проблему
чрезмерной концентрации населения в нескольких
1
крупных регионах .
Спрашивается, а как можно ее разработать без учета проблемы охраны и рационального использования земель при осуществлении всех видов градостроительной деятельности в поселениях, как можно обеспечить соблюдение норм и правил планировки и застройки городов и других поселений, как можно предотвратить самовольное строительства, сноса зданий и сооружений, вырубку зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях, как можно предоставлять земельные участки в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями? В Положениях о госземконтроле в период до 2006 г. Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу или его аналоги в системе органов, отвечающих за охрану и использование земель, присутствуют.
Следовательно, Минрегионразвития РФ должен быть включен по праву правопреемства в число органов публичной власти РФ, отвечающих за охрану и использование земель РФ. Следует согласиться с мнением Министра - такая Стратегия для России крайне необходима. Её отсутствие приводит к образованию чрезмерно высокой плотности населения в указанных регионах, и соответственно, неоправданному прессингу на земли сельхозназначения, подкашивая и без того ограниченные возможности данных территорий в развитии сельских районов и обеспечении продовольственной безопасности проживающего там населения. Однако ключевым моментом данной Стратегии должен стать категорический запрет расширения градостроительства страны за счет площадей земель сельскохозяйственного назначения. Стратегия должна предусматривать строительство высокоэтажных и высококомфортных домов
1 http://www.concrete-union.ru/presscentre/detail.php?ID=5730
круглого типа (для сейсмоустойчивости и устойчивости от возможных, к сожалению, разрушений в военное время) за счет сноса на территориях населенных пунктов одноэтажных и малоэтажных, а также ветхих домов. Более того, все разбазаренные на строительство в РФ земли сельхозназначения, как пока еще неосвоенные, так и малоосвоенные следует вернуть под сельское хозяйство с долгосрочной компенсацией затрат граждан за счет реализации продукции с этих же территорий.
Согласно «Положению.» 2015 г. государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.
В отличие от соответствующего приведенного выше советского документа все пореформенные «Положения о государственном земельном контроле (надзоре)» отличает тренд на демократический характер деятельности специальных органов по охране и рациональному использованию земель. Это подтверждается присутствующей во всех «Положениях.» нормой, что должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль (надзор), при осуществлении государственного земельного надзора взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.
Каковы же полномочия в области охраны и рационального использования земельных ресурсов страны возлагаются на разные ответственные в данной сфере ведомства страны?
Согласно п. 3 Положения от 2 января 2015 г. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
а) требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, самовольной уступки права пользования землей, а также
самовольной мены земельными участками;
б) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;
в) требований земельного законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению;
г) требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях (за исключением выполнения требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности);
д) требований земельного законодательства органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
е) обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
ж) требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
з) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Согласно п. 4 данного Положения Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
а) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
г) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В соответствии с п. 5 данного Положения Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
а) обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;
б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных по-
лосах водных объектов;
г) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Сравнительный анализ полномочий трех ответственных за охрану и использование земель России ведомств свидетельствует о том, что впервые за многие десятилетия землеохранной деятельности различных органов исполнительной власти России, наконец-то, максимально удалось достичь преодоления дублирования землеохранных функций. Акцент на это неоднократно делается в Положении дефиницией: «Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Подводя итог отмеченному выше, необходимо отметить, что самой лучшей формой организации госземнадзора России представляется сосредоточение его функций в рамках единого органа исполнительной власти, каким могло бы быть Министерство земельных отношений РФ. И то, что попытка такового в случае с Росземкадастром в 20022006 гг. не удалась, не свидетельствует о том, что следует отказываться от такой идеи. Ведь неудача с Росземкадастром могла иметь, как это часто случается в России, причину субъективного характера. Поговорка «У семи нянек дитя без глазу» удивительно точно воспроизводит административно-правовое и организационное содержание современного режима охраны и использования земель России, когда многообразие органов исполнительной
власти, даже при самом тщательном распределении функций госземнадзора, не сможет в полной мере расстыковать несогласованность их действий.
Коль такой тренд сохраняется, стало быть, необходимо вовлекать в сферу охраны и использования земель России и другие органы исполнительной власти, наряду с отмеченными выше, согласно категориальной принадлежности земель.
Представляется, что таковыми могли бы стать Министерство промышленности и торговли и Министерство энергетики Российской Федерации, отвечающие за состояние земель промышленности и иного специального назначения. Тем бо-
лее, что при первом из них находится Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
Кроме того, крайне необходимыми органами исполнительной власти РФ, отвечающими каждый в своей сфере за земельные отношения, могли бы быть Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Министерство культуры Российской Федерации (о земельных участках в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения и охранных зонах этих объектов), а также Министерство обороны РФ, ФАНО РФ (земли НИИ сельского хозяйства) и др.
