CC BY
331
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ: ОЦЕНКА МАСШТАБОВ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА
С.Р. Муравьев, канд. экон. наук, доцент
Астраханский филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Россия, г. Астрахань)
Аннотация. Содержание статьи определяется критическим взглядом автора на политику приватизации и сокращения доли государственного и муниципального секторов в экономике России. Анализируются относительные показатели эффективности производства в государственном секторе в предкризисный период. По мнению автора, развитие государственного сектора является условием стратегического развития и инновационного типа роста отечественной экономики.
Ключевые слова: масштабы общественного сектора экономики, удельный вес государственного сектора, государственные предприятия, эффективность производства, относительная производительность.
Экономические преобразования, проводимые в России в последнее десятилетие, привели к разгосударствлению собственности и сокращению форм и методов прямого участия госсектора (общественного сектора) в экономике. Активная приватизационная политика подкрепляется априорным тезисом о неэффективности государства как субъекта хозяйствования и собственника.
Неэффективность функционирования ряда предприятий госсектора объясняется в научной литературе и документах правительства низким качеством управления предприятиями государственной и муниципальной формы собственности, отсутствием четкого определения целей их деятельности. Но, с одной стороны, большинство организаций госсектора выполняет социальные функции, поэтому их относительно низкая эффективность не может иметь однозначной оценки. С другой стороны, информация о показателях эффективности или неэффективности госпредприятий является противоречивой, что требует разработки подходов к оценке таких показателей.
Задачи статьи заключаются в том, чтобы привлечь внимание к проблемам, касающимся оценки, во-первых, масштабов общественного сектора в динамике, во-вторых, относительной эффективности государственного сектора перед началом
кризисных явлений в российской экономике, в-третьих, потенциальной роли государственного сектора в стратегическом развитии России.
В Российской Федерации границы и состав государственного (общественного) сектора определяются Классификатором институциональных единиц по секторам экономики (КИЕС), в основе которого лежит функционально-управленческий принцип разграничений секторов. Согласно КИЕС, государственный (общественный) сектор образуют сектор государственного управления (включающий органы власти разных уровней и подведомственные им учреждения) и государственные и муниципальные институциональные единицы, входящие в секторы нефинансовых и финансовых корпораций. Поэтому в отечественной и зарубежной литературе используется термин «общественный сектор» (англ. public sector). Иногда в госсектор включаются также государственные финансы (бюджетные средства, характеризующие текущий финансовый потенциал), но следует учесть, что они могут расходоваться на нужды общественного и частного секторов.
Если не придавать значимости проблеме трактовки госсектора как экономической категории, то вследствие этого могут возникать существенные ошибки в нормативно-правовом обеспечении процесса
функционирования госсектора и сбора достоверной статистической информации для анализа, формирование неверных концепций управления госсектором, государственной собственностью и всей национальной экономикой.
Так, по некоторым экспертным оценкам, в последнее десятилетие роль госсектора в российской экономике усиливается, а вклад госкомпаний и государства как субъекта бюджетных расходов в ВВП России в 2015 г. достигает 70 % против 35 % в 2005 году [1, с. 4]. Согласно противоположной точке зрения, размеры госсектора стали незначительными, его финансирование урезано до предела [2, с. 51].
Используя методику интегрированной оценки масштаба госсектора, предложен-
Как показывают данные таблицы 1, политика приватизации и структурные изменения в экономике оказали влияние на последовательное снижение численности организаций и работников общественного сектора (с учетом и без учета смешанной российской формы собственности), а также на снижение учетной стоимости основных фондов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Эти процессы не могли не сказаться на уменьшении относительной доли инвестиций в основной капитал.
Полученные в результате расчетов показатели в динамике свидетельствуют, что на протяжении 2005-2014 гг. усредненная доля общественного сектора последовательно снижалась с 21,95 % в 2005 г. до
ную Е. Балацким [3, с. 79], оценим изменение доли общественного сектора в России за 2005-2014 годы по данным Росстата (таблица 1).
Следует учитывать, что в настоящее время в российской статистике нет достоверной оценки К3 как доли госсектора в выпуске, поэтому экономисты часто используют показатель выпуска по сектору государственного управления (органы управления, учреждения социальных отраслей, внебюджетные фонды, отдельные госкорпорации). Но при этом не учитывается выпуск сектора нефинансовых и финансовых корпораций, унитарных предприятий, что делает использование показателя К3 не слишком полезным для целей анализа.
17,73 % в 2014 г., что означает ослабление позиций общественного сектора в экономике России.
Анализ данных Росстата требует разграничения государственного и муниципального секторов. В этом случае к государственному сектору относят организации, учтенные федеральным агентством по управлению государственным имуществом и его территориальными управлениями, органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ.
При анализе государства в экономике в качестве производителя товаров, опираясь на доступные статистические данные [4], отметим, что на протяжении 2011-2014 гг. годов наблюдался незначительный удельный вес государственного сектора по
Таблица 1. Оценка изменения масштабов общественного сектора в экономике России, проценты_
Годы Доля общественного (государственного и муниципального) сектора в экономике (К3)
Численность занятых (К 1)* Объем основных фондов (К 2) Численность предприятий (К 4) Объем капиталовложений (К5 )* Интегрированная оценка (Кг + К2 + К4 + КО/4
2005 33,5 23,0 8,7 22,6 21,95
2011 29,4 18,0 7,3 21,6 19,08
2012 28,7 18,0 7,0 21,7 18,85
2013 28,0 18,0 7,0 22,3 18,83
2014 27,6 18,0 6,8 18,5 17,73
* Без учета смешанной российской формы собственности; данные по капиталовложениям в 2011 -2014 гг. - приведены с учетом инвестиций госкорпораций.
большинству показателей хозяйственной деятельности (доля не более 15-25 %). Например, удельный вес объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ в добыче полезных ископаемых хотя и вырос в 2013 г. на 5,1 процентный пункт (далее - п.п.) по сравнению с предшествующим годом, составил 21,6 %, а в обрабатывающих производствах при росте на 2,2 п.п. - только 12,0 %.
Доля госсектора в выпуске в 2011-2014 гг. преобладала лишь по нескольким видам деятельности, например, грузовым и пассажирским перевозкам, внутренним затратам на исследования и разработки. Более 20 %, но менее 50 % - эта доля была в производстве этилового спирта из пищевого сырья, грузовых магистральных вагонов, выработки электроэнергии на гидроэлектростанциях, пассажироперевозок автотранспортом, всех видов платных услуг, в добыче нефти, включая газовый конденсат.
Такие данные не подтверждают тезис о росте госсектора.
Отражая достаточно распространенный взгляд на масштабы государственного сектора, О. Изряднова [5, с. 238] указывает на диспропорции в управлении государственными инвестициями, недопустимость расширения присутствия государства и наращивания объемов государственных инвестиций в условиях бюджетного дефицита при отсутствии отлаженных механизмов повышения отдачи от них. При этом повторяется тезис об инвестиционном кризисе на предприятиях государственной формы собственности как отраже-
нии низкой эффективности их функционирования.
Многие экономисты, разделяющие точку зрения на недостаточную инвестиционную активность госсектора, указывают на то, что российские исследования не свидетельствуют о существенных различиях в показателях эффективности частных и государственных компаний [6, с. 18] и считают тезис об избыточности присутствия государства в российской экономике не подкрепленным доказательствами.
Е. Балацкий указывал на то, что в европейских странах госсектор не проигрывает частному сектору одновременно по двум показателям: производительности труда и инвестиционной активности. Проанализируем эффективность госсектора по относительным показателям производительности труда по видам экономической деятельности (таблица 2), рассчитанным автором по данным Росстата [4].
Следует отметить ограниченность круга доступных данных официальной статистики, касающихся производства в общественном секторе. Данные мониторинга состава государственного сектора в 20142015 гг. почти полностью отсутствуют, поскольку правительственное постановление «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом» (от 29 января 2015 г.) отменило ранее действующее постановление «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации». Поэтому данные по хозяйственным и финансовым результатам госсектора доступны только по его состоянию на 2013 год.
Таблица 2. Относительные показатели эффективности организаций государственного сектора по видам деятельности в 2012-2013 гг., в разах_
Отношение производитель- Отношение сальдированного финансового результата в расче-
ности труда в государствен- те на одного среднесписочного
Виды экономической ном секторе к аналогичному работника в государственном
деятельности показателю негосударствен- секторе к аналогичному показа-
ного сектора телю негосударственного сектора
2012 год 2013 год 2012 год 2013 год
По видам деятельности в целом 0,42 0,40 0,52 0,33
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 0,51 0,47 0,20 0,096
Добыча полезных ископаемых 1,39 2,0 1,56 3,24
Обрабатывающие производства 1,33 1,54 1,70 1,11
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 0,78 0,82 2,78 3,33
Строительство 1,8 1,66 0,48 0,55
Транспорт и связь 1,18 1,06 1,10 0,94
Производительность труда в госсекторе рассчитана как выручка, приходящаяся на одного среднесписочного работника организаций определенного вида деятельности и сектора экономики, а сальдированный финансовый результат в расчете на одного среднесписочного работника (чистая производительность) - как отношение разницы совокупной прибыли и убытка организаций и среднесписочной численности работников организаций определенного вида деятельности и сектора экономики.
Из данных таблицы 2 следует, что ПТ в негосударственном секторе превышала этот показатель в госсекторе в 2,4 раза в 2012 г. и в 2,5 раза в 2013 году. Но не все однозначно по видам деятельности. В 2012 г. в сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве ПТ в негосударственном секторе превышала аналогичный показатель госсектора в 1,96 раза, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды -в 1,28 раза, а также в государственном управлении и обеспечении военной безопасности, социальном страховании - в 1,8 раза, в здравоохранении и предоставлении социальных услуг - в 9,43 раза, в образовании - в 14 раз. Но в добыче полезных ископаемых, наоборот, ПТ госсектора преобладала в 1,39 раза, а в обрабатывающих производствах - в 1,33 раза, в строительстве - в 1,8 раза, на транспорте и связи
- в 1,18 раза. За исключением строительства, транспорта и связи, сельского хозяйства (без учета сферы социальных услуг) относительный показатель производительности по основным видам деятельности в госсекторе в 2013 г. вырос.
Если интерпретировать эти данные, то следует сказать, что превышение производительности в негосударственном секторе в целом дали именно те виды деятельности (образование, здравоохранение, управление), которые в госсекторе ориентированы на оказание некоммерческих услуг. В тех видах, где выручка преимущественно формируется в ходе коммерческой деятельности, позиции госсектора не уступают, а во многих видах преобладали в 20122013 гг. по показателю производительности.
В то же время относительная выручка лишь условно может считаться показателем эффективности. Более показательным является значение сальдированного финансового результата (прибыль минус убыток) в расчете на одного среднесписочного работника (можно назвать его «чистая производительность», далее -ЧП).
Как следует из данных таблицы 2, негосударственный сектор по ЧП превышал этот показатель госсектора в 1,9 раза в 2012 г. и в 3 раза в 2013 году. Такая дина-
мика объясняется ростом доли убытка организаций государственного сектора в общем убытке с 15,9 % в 2012 г. до 21,4 % в 2013 г. Особенно значительно относительный убыток вырос в сельском хозяйстве, на транспорте и в связи. Однако в 20122013 гг. в добыче полезных ископаемых, в обрабатывающих производствах относительная ЧП была выше, чем в негосударственном секторе и при этом выше показателя относительной ПТ. Интерес представляет и тот факт, что в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды госсектор уступал по показателю ПТ, но в среднем за два года в 3 раза выигрывал у негосударственного сектора по показателю ЧП, а в строительстве все обстояло с точностью до наоборот.
Одним из факторов отличий показателей ПТ и чистой производительности (ЧП) может быть величина затрат на заработную плату. Однако сравнительные показатели не объясняют эти расхождения. Заработная плата в госсекторе была выше по видам деятельности, где этот сектор проигрывал по обоим показателям (ПТ и ЧП) и проигрывал по одному, но выигрывал по другому, а также при преимуществе по двум показателям.
Таким образом, показатели ЧП в государственном секторе по ряду видов деятельности выглядят внушительными и никак не могут свидетельствовать о низкой эффективности большинства предприятий госсектора. Во многих видах деятельности госсектор лидирует по показателю производительности труда и (или) показателю чистой производительности. Возможно, такой результат является итогом приватизационной политики и оптимизации госсектора, но тогда это не означает, что обвальная приватизация безусловно способствует росту эффективности производства.
Было бы необъективным утверждать, что вопросам эффективности в госсекторе не уделяется внимание. Так, в 2015 г. в 40 корпорациях, которые входят в специальный перечень предприятий, утвержденный распоряжением Правительства РФ (2003 г.) был разработан комплекс мер по повышению производительности труда. В то же
время 469 компаний, не включенных в перечень корпораций с совокупной долей государства более 50 %, охват этими мерами оказался существенно ниже [5, с. 397].
Резюмируя итоги анализа, можно сказать, что вопрос об эффективности госсектора следует рассматривать в двух аспектах: в аспекте эффективности сектора государственного управления и эффективности предприятий госсектора. Но разделение этих аспектов весьма условно. Только при достаточном финансировании госсектор способен функционировать как высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики [3, с. 52].
Проблема, как представляется, состоит в том, что либеральная идея в отношении оптимизации госсектора базировалась на построении североамериканской модели с преимущественным присутствием государства в оборонном комплексе и социальной инфраструктуре, в отраслях естественных монополий. Однако на деле возникло противоречие между идеями и реальными условиями выполнения государством своих функций. При отсутствии эффективного управления государственным имуществом, высокотехнологичного промышленного сектора, слабом развитии видов услуг, базирующихся на интеллектуальных ресурсах, наукоемких и информационных технологиях, при сращивании интересов государства и бизнеса (что характерно для азиатской модели госсектора), относительно низких доходах населения и его и зависимости от бюджетных услуг российский общественный сектор экономики неизбежно приобрел черты гибридной неэффективной модели. Можно в целом согласиться с мнением, согласно которому ослабление роли государства и приватизация, разрушение адекватных современному плановому хозяйству институтов лишило производство внутреннего импульса развития, обрекло экономику на стагнацию, расслоение общества [3, с. 51].
Тем не менее на правительственном уровне идея построения североамериканской модели госсектора по-прежнему вне-
дряется в жизнь. В 2014-2016 гг. реализуется вторая трехлетняя программа приватизации, предусматривающая, что приватизации федерального имущества будет способствовать выходу государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса [1, с. 13]. Кроме того, навязчивая идея о сокращении дефицита федерального бюджета, в том числе в период рецессии, воплотилась в так называемую «оптимизацию» бюджетного сектора в 2015-2016 гг., в результате которой на региональном уровне происходит сокращение и «урезается» заработная плата персонала бюджетных организаций, недофинансируется социальная инфраструктура.
Проблематика масштабов и поддержки госсектора приобретает значимость в связи необходимостью стратегического планирования развития российской экономики и отсутствием кардинальных результатов решения задачи модернизации.
В 2014 г. вступил в силу Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», проект которого
несколько лет был зарезервирован. Наряду с формированием Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам (июнь 2016 г.) этот закон может стать знаковым шагом для изменения отношения к управлению народным хозяйством. Конечно, промышленная и инновационная политика должна предусматривать стимулы для субъектов негосударственного сектора. Но учитывая зарубежный опыт и уроки системных реформ в России, было бы рациональным исходить из того, что проводником мероприятий по стратегическому и тактическому планированию могли бы стать государственные предприятия. Уместно вспомнить успешных опыт европейских стран в осуществлении политики нового государственного управления (КРМ) в 1980-1990-е годы, направленной на рост производительности труда и инвестиционной активности госсектора.
«Оптимизация управления госсектором» должна пониматься не как положение «небольшой госсектор - небольшие проблемы», а как изменение качества и ответственности управления с учетом стратегических целей развития страны.
Библиографический список
1. Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация [Электронный ресурс] // Бюллетень о развитии конкуренции: Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. - 2016 (март). - №13. - URL: http://ac.gov.m/fües/publication/a/8449.pdf (Дата обращения: 02.07.2016).
2. Балацкий Е.В. Элементы экономики государственного сектора [Электронный ресурс]. - URL: http://kapital-rus.ru/articles/article/elementy_ekonomiki_gosudarstvennogo_sektora/ (Дата обращения: 04.07.2016).
3. Шумаев В.А. Совершенствование управления государственным сектором экономики с учетом опыта зарубежных стран / В.А. Шумаев // Механизация строительства. - 2013. -№10 (832). - С.49-52.
4. О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации [Электронный ресурс] / Федеральная служба государственной статистики [2011-2013 гг.]. - URL: http://sophist.hse.ru/rstat/ (Дата обращения: 22.07.2016).
5. Мау В. Российская экономика в 2015 году. Тенденции и перспективы. (Вып. 37) / В. Мау и др.; под ред. Синельникова-Мурылева С.Г. (гл. ред.), Радыгина А.Д.; Ин-т экономической политики им. Е.Т. Гайдара. - М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2016. - 472 с.
6. Кондратьев В. Второе дыхание государственного капитализма / В. Кондратьев // Мировая экономика и международные отношения. - 2013. - № 6. - С. 3-18.
THE PUBLIC SECTOR OF THE RUSSIAN ECONOMY: ASSESSMENT OF THE SCOPE AND EFFICIENCY OF PRODUCTION
S.R. Muraviev, candidate of economic sciences, associate professor
Astrakhan branch of the Russian Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation (Russia, Astrakhan)
Abstract. The article shows analyzing relative indicators production efficiency in a public sector during the pre-crisis period, with author's critical understanding of problem of privatization of the Russia economy. Author supposes that public sector development is the condition of strategic economic development.
Keywords: size of public sector of economy, share of government sector, state-owned enterprises, efficiency of production, relative productivity.
