CC BY
250
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КОМПЬЮТЕРНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УДК 342.6:339.5
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
© Бакаева Ольга Юрьевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой публичного права, Саратовский государственный социально-экономический университет.
В статье раскрывается содержание института государственного кон-( троля в сфере защиты государственной тайны. Разграничиваются понятия ( государственной и иной охраняемой законом тайны. Анализу подвергаются законодательные новеллы в сфере защиты государственной тайны, в частности, последние изменения в уголовном законодательстве. Исследуется понятие государственной измены.
Ключевые слова: государственный контроль, защита государственной тайны, безопасность Российской Федерации, государственная измена.
Закон Российской Федерации «О государственной тайне» [1] (далее - закон о гостайне) был принят 21 июля 1993 г., то есть почти 20 лет назад. Несмотря на то, что в разное время в него было внесено более 10-ти поправок, ряд его положений требует очевидного совершенствования, что обусловлено динамикой развития общественных отношений. Такая корректировка необходима и нормативным актам.
Комплексность правового института государственной тайны обусловлена включением в него норм конституционного, трудового, семейного, административного, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права. Сложная структура исследуемого института государственной тайны включает три основные составляющие:
- сведения, относимые законодателем к государственной тайне;
- механизм защиты сведений, составляющих государственную тайну;
- санкции, применяемые за нарушение режима государственной тайны.
Защита сведений, составляющих государственную тайну, требует соответствующего контроля со стороны уполномоченных государством
органов. В соответствии со ст. 20 закона о гостайне к таковым относятся: Межведомственная комиссия по защите государственной тайны; федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, а также их территориальные органы; структурные подразделения органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций по защите государственной тайны.
Следует отметить, что, в отличие от структур государственной власти, органы местного самоуправления не относятся к органам защиты государственной тайны, однако создаваемые ими предприятия и учреждения входят в круг данных субъектов. В этой связи подразделения по защите государственной тайны (или должностные лица, исполняющие данную функцию) входят не в систему органов местного самоуправления, а в организационную структуру соответствующих муниципальных унитарных предприятий или муниципальных бюджетных учреждений.
По сути, защита государственной тайны может стать одним из направлений деятельности
любой, в том числе коммерческой организации, если её деятельность будет связана со сведениями, составляющими государственную тайну, и она получит в установленном порядке необходимую для её осуществления лицензию (на выполнение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну; на проведение мероприятий и (или) оказание услуг в области защиты государственной тайны).
Необходимо отличать понятие государственной от иной охраняемой законом тайны. Перечень сведений, отнесённых в настоящее время к государственной тайне, и наименования государственных органов, у которых есть полномочия распоряжаться этими данными, устанавливаются указом Президента РФ [2]. Главное отличие государственной тайны от служебной, коммерческой и любой другой тайны заключается в том, что информация, составляющая государственную тайну, напрямую связана с интересами нашей страны, так как разглашение государственных секретных сведений может нанести огромный ущерб безопасности всего государства, а не отдельно взятого, например, государственного или коммерческого учреждения.
В п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утверждённой указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 [9] определено, что национальная безопасность - это «состояние защищённости личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».
Соответственно безопасность Российской Федерации является составляющей национальной безопасности и представляет собой состояние защищённости государства от внутренних и внешних угроз. Понятие ущерба безопасности Российской Федерации определяется в п. 3 Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности [3] как «ущерб, нанесённый интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной области деятельности». Таким образом, любые действия, направленные на получение сведений, составляющих государственную тайну, неопределённым кругом лиц или передачу таких сведений неопределённому кругу лиц, могут привести к внутренним и внешним угрозам для Российской Федерации и нанести ей фактиче-
ский ущерб, что и обуславливает для данного вида информации особый правовой режим её государственной защиты.
Относимость тех или иных сведений к государственной тайне в самом общем виде закреплена разделом III закона о гостайне, а более детальные перечни таких сведений составляются министерствами и ведомствами, наделёнными соответствующими полномочиями. На основании этих перечней и происходит засекречивание информации.
При этом предприятие или организация, присвоившие тому или иному документу или изделию соответствующий гриф секретности, обязаны раз в пять лет проверять актуальность этой информации, и в случае утраты актуальности - пересматривать гриф секретности либо полностью рассекречивать информацию. Максимальный срок, предусмотренный законом, в течение которого документ может сохранять секретность, - 30 лет. Решение о продлении этого срока может быть принято по мотивированной просьбе предприятия Межведомственной комиссией по защите государственной тайны.
Одна из последних законодательных новелл в сфере защиты государственной тайны
- это внесение федеральным законом в ноябре 2012 г. изменений в Уголовный кодекс РФ [4] (далее - УК РФ). Указанными поправками вводится более широкое понимание государственной измены и шпионажа.
Ранее под государственной изменой (ст. 275 УК РФ) понимались шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям. Теперь же в качестве субъектов, в пользу которых совершается государственная измена, выступают не только иностранные, но и международные организации.
Здесь следует отметить, что участие Российской Федерации в деятельности международных организаций существенно расширилось в связи с образованием в 2010 г. Таможенного союза. В Соглашении о требованиях к обмену информацией между таможенными органами и иными государственными органами государств - членов Таможенного союза от 21 мая 2010 г. [5] указывается, что информация, отнесённая законодательством государства
- члена Таможенного союза к информации ограниченного распространения (в том числе государственная тайна), может подлежать обмену с соблюдением требований законодательств государств - членов Таможенного союза по её защите (ст. 2 Соглашения). Аналогичная норма содержится и в ст. 8 Таможенного кодекса Таможенного союза. Таким образом, гаранти-
Информационная безопасность регионов. 2013. № 1(12)
руется обеспечение соблюдения национального законодательства.
Сейчас готовится проект Соглашения о порядке перемещения продукции военного назначения между государствами - членами Таможенного союза, а также через таможенную границу Таможенного союза. Поэтому здесь необходимо предусмотреть также меры по защите государственной тайны.
Помимо органов и организаций, представляющих Таможенный союз, Россия входит и в другие структуры: ООН и её структурные подразделения (ЮНЕСКО, Всемирный почтовый союз и т. д.), Всемирную торговую организацию, Совет Европы, ЕврАзЭС и пр. Однако именно на уровне Таможенного союза сейчас создаётся целая система наднационального законодательства, в которой особое место должны занять и вопросы охраны государственной тайны.
В законе уточняется, что сведения, составляющие государственную тайну, должны быть доверены виновному лицу или стать ему известны не только по службе, работе, но и по учёбе и в иных ситуациях. Получение сведений таким образом (по службе, работе, учёбе и иным способом) учитывается в составе государственной измены (ст. 275) и разглашении государственной тайны (ст. 283). Расширение субъектного состава указанных преступлений обусловлено тем обстоятельством, что информация, являющаяся государственной тайной, может быть доступна и студентам (например, военных вузов), и судьям, и присяжным заседателям, и участникам судебных процессов, которые к таким сведениям допускаются в разовом порядке.
Кроме того, под государственную измену подпадают действия, квалифицирующиеся как оказание финансовой, материально-технической, консультационной или иной помощи иностранному государству, международной или иностранной организации или их представителям. Разумеется, во всех случаях требуется доказать вред, нанесённый безопасности Российской Федерации. Таким образом, даже официальная работа по контракту с зарубежными гражданскими организациями может быть признана преступной, если следствие докажет, что эти структуры действовали против нашего государства.
Международные организации, наряду с иностранными государствами и иностранными организациями, также включены в круг субъектов, в пользу которых совершается такое преступление, как шпионаж (ст. 276 УК РФ).
В Уголовный кодекс РФ дополнительно введён состав незаконного получения сведений, составляющих государственную тайну
(ст. 283.1 УК РФ). Способами такого получения признаются похищение, обман, шантаж, принуждение, угроза применения насилия либо иные незаконные способы. Данный состав вменяется при отсутствии в действиях лица признаков государственной измены или шпионажа. Санкция предусматривает до 4-х лет лишения свободы.
Если же данное деяние совершено группой лиц, с применением насилия, с использованием специальных и иных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (например, тайных жучков), а также повлекло наступление тяжких последствий, то санкция в виде лишения свободы назначается на срок от трёх до восьми лет. Такое же наказание предусмотрено при совершении этого преступления в совокупности с распространением сведений, составляющих государственную тайну либо с перемещением носителей таких сведений за пределы Российской Федерации.
По мнению разработчиков закона, новый состав предназначен для тех, кто превращает государственную тайну (например, секретные базы данных) в объект купли-продажи. Следует обратить внимание, что в качестве покупателей здесь могут выступать не только иностранные разведчики, но и бизнесмены, предприниматели и любые заинтересованные физические и юридические лица [6].
Между тем необходимо отметить, что уголовного преследования должны избежать граждане, которым государственные секреты стали известны случайно, поскольку ст. 283.1 УК РФ предусматривает наличие умысла при совершении данного преступления. Как положительный фактор нужно оценить исключение из главы 29 УК РФ неоднозначного термина «враждебная деятельность».
Сфера защиты государственной тайны может стать одним из существенных нюансов при реализации принципа гласности судопроизводства. Так, если предполагается, что проведение открытого судебного заседания может повлечь разглашение государственной тайны, то суд вправе принять решение о проведении закрытого заседания. В соответствии со статьями 4 и 9 закона о гостайне суд не вправе самостоятельно определять, правомерно ли те или иные сведения отнесены к государственной тайне.
Отсутствие допуска к государственной тайне у лиц, участвующих в деле, их представителей, экспертов, специалистов, свидетелей или переводчиков не является основанием для их отстранения от участия в заседании. Однако судья предупреждает указанных лиц об уголовной ответственности за разглашение сведений,
составляющих государственную тайну, под расписку, которая включается в материалы дела.
Нормы закона о гостайне в 2012 г. стали предметом обсуждения и в Конституционном суде РФ в связи с жалобой А. Н. Ильченко [7]. Данный гражданин настаивал на неконституционности положения ст. 24 закона в связи с тем, что оно необоснованно ограничивает лиц, допущенных к государственной тайне и осведомлённых о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, в праве свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Напомним, что одна из основ конституционного строя - гарантия каждому возможности свободно выезжать за пределы Российской Федерации (ч. 2 ст. 27), а также право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). Между тем, как ранее подчеркивал Конституционный суд, публичные интересы могут оправдывать юридические ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, строго обусловлены этими публичными интересами.
Необходимость защиты сведений, составляющих государственную тайну, установлена самой Конституцией РФ. Это означает, что при установлении правового режима секретности соответствующих сведений федеральный законодатель управомочен на введение ограничений прав и свобод (включая право каждого беспрепятственно выезжать за пределы Российской Федерации, которое не является абсолютным).
В то же время и ограничение права гражданина РФ на выезд из России в связи с его осведомлённостью о сведениях, составляющих государственную тайну, также не является абсолютным и обязательным (право на выезд «может быть ограничено»), носит временный характер (по общему правилу, «не может превышать пять лет» со дня последнего ознакомления лица с ин-
формацией особой важности или совершенно секретными сведениями, и только в определённых случаях - десять лет, включая срок ограничения, указанный в трудовом договоре (контракте) и, следовательно, не обусловливается наличием одного лишь основания - осведомлённости лица о соответствующих сведениях.
Исходя из изложенного Конституционный суд признал оспариваемую норму закона о гостайне конституционной.
Одной из проблем реализации норм права, регулирующих институт государственной тайны, можно признать отсутствие опубликованной для всеобщего сведения методики определения и оценки ущерба, нанесённого безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, что приводит к отсутствию единообразной практики правоприменения.
Следует обратить внимание и на необходимость совершенствования системы подготовки и переподготовки персонала по использованию современных средств защиты информации.
В законе о гостайне отсутствуют нормы, предусматривающие президентский и парламентский контроль за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны. В то же время, например, в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» [8] такие положения содержатся (ст. 20).
Таким образом, защита государственной тайны остаётся важной функцией государства, направленной на обеспечение его безопасности. Решение поднятых в данной статье вопросов будет способствовать совершенствованию основ правового регулирования указанной сферы, а также оптимизации правоприменительной деятельности в данном ракурсе.
Материалы поступили в редакцию 17.12.2012 г.
Библиографический
1. Российская Федерация. Законы. О государственной тайне [Текст]: закон Российской Федерации № 5485-1: [принят 21 июля 1993 г.] / / СЗ РФ. - 1997. - № 41. - Ст. 8220. - 8235. - ISSN 1560-0580.
2. Российская Федерация. Президент. Об
утверждении Перечня сведений, отнесённых к государственной тайне [Текст] : указ № 1203 : [принят 30 ноября 1995 г.] // СЗ РФ. - 2009. - № 20. - Ст. 2444. - ISSN 1560-0580.
3. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности [Текст] : постановле-
список (References)
1. Rossijskaja Federacija. Zakony. O gosu-darstvennoj tajne : zakon Rossijskoj Federacii № 5485-1: [prinjat 21 ijulja 1993 g.]. SZ RF. 1997. - № 41. St. 8220. 8235. ISSN 1560-0580.
2. Rossijskaja Federacija. Prezident. Ob
utverzhdenii Perechnja svedenij, otnesjonnyh k gosudarstvennoj tajne : ukaz № 1203 : [prinjat 30 nojabrja 1995 g.]. SZ RF. 2009. № 20. St. 2444. ISSN 1560-0580.
3. Rossijskaja Federacija. Pravitel'stvo.
Ob utverzhdenii Pravil otnesenija svedenij, sostavljajushhih gosudarstvennuju tajnu, k razlichnym stepenjam sekretnosti : postanovlenie
Информационная безопасность регионов. 2013. № 1(12)
ние № 870: [принято 4 сентября 1995 г.] // СЗ РФ. - 1995. - № 37. - Ст. 3619. - ISSN 1560-0580.
4. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации [Текст]: федеральный закон № 190-ФЗ: [принят 12 ноября 2012 г.] // СЗ РФ. - 2012. - № 47. -Ст. 6401. - ISSN 1560-0580.
5. Российская Федерация. Законы. О ратификации Соглашения о требованиях к обмену информацией между таможенными органами и иными государственными органами государств-членов Таможенного союза [Текст]: федеральный закон № 302-ФЗ: [принят 15 ноября 2010 г.] // СЗ РФ. - 2010. - № 47. - Ст. 6036.
- ISSN 1560-0580.
6. Орлов П. К Бонду не ходи. Закон расширил понятие государственной измены и шпионажа [Текст] // Рос. газета. - 2012. - 13 ноября.
7. Российская Федерация. Конституционный суд. По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» в связи с жалобой гражданина А. Н. Ильченко [Текст] : постановление Конституционного суда РФ № 14-П: [принято 7 июня 2012 г.] // СЗ РФ. - 2012.
- № 28. - Ст. 3977. - ISSN 1560-0580.
8. Российская Федерация. Законы. Об оперативно-розыскной деятельности [Текст]: федеральный закон № 144-ФЗ: [принят 12 августа 1995 г.] // СЗ РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3349. - ISSN 1560-0580.
9. Российская Федерация. Президент.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс] : указ № 537 : [принят 12 мая 2009 г.] / / официальный сайт Президента России. - URL: - http://archive.kremlin.ru/text/ docs/2009/05/216229.shtml (дата обращения: 15.12.2012 г.).
№ 870: [prinjato 4 sentjabrja 1995 g.]. SZ RF. 1995. № 37. St. 3619. ISSN 1560-0580.
4. Rossijskaja Federacija. Zakony. O vnesenii izmenenij v Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii i v stat'ju 151 Ugolovno-processual'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon № 190-FZ: [prinjat 12 nojabrja 2012 g.]. SZ RF. 2012. № 47. St. 6401. ISSN 1560-0580.
5. Rossijskaja Federacija. Zakony. O ratifi-kacii Soglashenija o trebovanijah k obmenu informaciej mezhdu tamozhennymi organami i inymi gosudarstvennymi organami gosudarstv-chlenov Tamozhennogo sojuza : federal'nyj zakon № 302-FZ: [prinjat 15 nojabrja 2010 g.]. SZ RF. 2010. № 47. St. 6036. ISSN 1560-0580.
6. Orlov P. K Bondu ne hodi. Zakon rasshiril ponjatie gosudarstvennoj izmeny i shpionazha. Ros. gazeta. 2012. 13 nojabrja.
7. Rossijskaja Federacija. Konstitucionnyj sud. Po delu o proverke konstitucionnosti polozhenij podpunkta 1 stat'i 15 Federal'nogo zakona «O porjadke vyezda iz Rossijskoj Federacii i v#ezda v Rossijskuju Federaciju» i stat'i 24 Zakona Rossijskoj Federacii «O gosudarstvennoj tajne» v svjazi s zhaloboj grazhdanina A. N. Il'chenko : postanovlenie Konstitucionnogo suda RF № 14-P: [prinjato 7 ijunja 2012 g.]. SZ RF. 2012. № 28. St. 3977. ISSN 1560-0580.
8. Rossijskaja Federacija. Zakony. Ob
operativno-rozysknoj dejatel'nosti : federal'nyj zakon № 144-FZ: [prinjat 12 avgusta 1995 g.]. SZ RF. 1995. № 33. St. 3349. ISSN 1560-0580.
9. Rossijskaja Federacija. Prezident. Strategija nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii do 2020 goda : ukaz № 537 : [prinjat 12 maja 2009 g.]. oficial'nyj sajt Prezidenta Rossii. URL: http:// archive.kremlin.ru/text/docs/2009/05/216229. shtml (data obrashhenija: 15.12.2012 g.).
