CC BY
1082
7. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, КОРРУПЦИЯ
7.1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В РОССИИ
Гатагонова Радмила Маирбековна, соискатель, преподаватель, Северо-Осетинский государственный университет
Аннотация. В статье рассматриваются этапы становления и развития института государственной тайны в России и методы ее защиты на различных этапах развития. Ключевые слова: государственная тайна, правовое регулирование, защита государственной тайны, секретность
FORMATION AND DEVELOPMENT OF INSTITUTE OF PROTECTION OF THE STATE SECRET IN RUSSIA
Gatagonova Radmila Mairbekovna, competitor, the teacher, North Ossetia State University
Annotation: In article stages of formation and development of institute of the state secret to Russia and methods of its protection at various stages of development are considered.
Keywords: the state secret, legal regulation, protection of the state secret, privacy Государственная тайна является одним из существенных элементов в механизме властвования и выполняет не только утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распространения, но и имеет политический оттенок, т.к. является непременным атрибутом реализации государственновластных полномочий.
Столь существенную роль в механизме государства государственная тайна в истории России занимала не всегда. Пока в умах подданных государя доминировала идея о том, что царская власть «от Бога дарована», а сам государь полагал себя самодержцем, который не подотчетен никому, кроме собственной персоны, государственный аппарат был неразвитым, отсутствовал смысл для властителя отгораживать себя от подданных плотной завесой тайны. К сожалению, исторические исследования содержат мало достоверной информации о том, как на ранних этапах развития Российского государства была организована система защиты государственных секретов, поэтому воспользуемся для краткого исторического экскурса анализами развития одного из обязательных спутников тайны -шифров.
Как отмечает Т.А. Соболева, появление в России первых специалистов-тайнописчиков, находящихся на государственной службе, следует отнести к 1549 г. - к моменту образования Посольского приказа, осуществлявшего общее руководство внешней политикой страны1. Если исходить из простой логической посылки, что тайнопись применяется для защиты секретной информации, а дипломатия всегда довлеет к приват-
1 Соболева Т.А. История шифровального дела в России. М., 2002. С. 43
ности, то развитие дипломатических шифров прямо свидетельствует о наличии государственных секретов в данной сфере государственной деятельности уже в тот период.
Первое упоминание о защите в России секретов в сфере государственной службы и о наказании тех, кто «тайно из коллегиальных писем и документов что унесет», исследователи находят в Генеральном регламенте 1720 г2. Однако указанные вопросы нашли свое документальное отражение и ранее. Так, в Указе Петра I от 4 апреля 1714 г. выделяется особый порядок при рассмотрении секретных дел3. В дальнейшем развитие нормативно-правовой базы нашло свое отражение в Указах российского Императора от 13 января 1724 г. «О написании секретных дел в партикулярных письмах», от 16 января 1724 г. «О поручении секретных дел в Сенате благонадежным людям» и в Приказе Правительствующего Сената от 5 марта 1724 г. «О надписях на пакетах, в которых секретные дела»4. В этих организационно-распорядительных документах нашел свое отражение прообраз того порядка допуска к секретным документам и обращения с ними, который действует в настоящее время. В дальнейшем нормативная база по защите секретных сведений продолжает совершенствоваться. Прослеживается также и контроль со стороны государства за неукоснительным выполнением действующих норм по защите секретных сведений. Так, в своем Приказе от 30 апреля 1765 г. Правительствующий Сенат с учетом имевших место нарушений вторично обязал проставление на бумагах и конвертах по делам секретным пометки «Секретно». В другом сенатском Приказе от 7 января 1768 г. «О подписывании представлений, доношений и рапортов по секретным дела» одним Присутствующим и тому Секретарю или другому какому канцелярскому служителю, которого рукой они подписаны должны быть, и о подтверждении, чтобы на пакетах по таковым делам было подписываемо слово «секретно»5. В этом документе обращается внимание на имеющее место нарушение действующего порядка со стороны ряда губерний, с которых за это взимается штраф в размере 10 рублей. Обращает на себя внимание и письмо от 2 августа 1906 г. №991 от П. Столыпина Государю, в котором он докладывает о результатах расследования случая разглашения Российским телеграфным агентством секретных данных о доставке на Амур десяти канонерских лодок и принятии мер по недопущению таких случаев6.
Анализ законодательства в области уголовноправовой защиты государственных секретов дореволюционной России показывает, что впервые эти вопросы документально прослеживаются в Уложении о
2 Вус М.А., Федоров А.В. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. СПб., 2003. С. 13
3 Полное собрание законов Российской империи. Т. 5 (1713 -1719). Печат. в Типографии 2-го отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830. Ст. 2791
4 Полное собрание законов Российской империи. Т. 7 (1723 -1727). Печат. в Типографии 2-го отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830. Ст. 4409, 4418, 4481
5 Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 18 (1767 - 1769). 1830. 13.042. (ЦВИА)
6 Российский государственный военный архив. Ф. 970. Оп. 3. Д. 1224. С. 1 - 4
Гатагонова Р.М. ИНСТИТУТ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В РОССИИ
наказаниях уголовных и исправительных 1845 г7. В частности, в нем имелся раздел «О преступлениях государственных», в котором указывался перечень деяний, относящихся к государственной измене, в частности: сообщение российским подданным
«государственных тайн иностранному правительству», злоупотребление доверием дипломатическим или иным чиновником «с умыслом в явный вред для отечества» и другие. Более детальный перечень государственных преступлений и наказания за их совершение определяло Уголовное уложение 1903 г., в главе «О государственной измене» которого устанавливалась уголовная ответственность за «шпионство» (хотя само это понятие не определялось)8.
Принятый 5 июля 1912 г. Закон «Об изменении действующих законов о государственной измене путем шпионства в мирное время» расширил понятие государственной измены путем шпионажа, с одной стороны, изменив изложение некоторых статей Уголовного уложения, а с другой - введя в действие ряд новых карательных постановлений, предусматривающих уголовную ответственность за некоторые виды шпионажа, ранее уголовно ненаказуемые . Первая мировая война (1914 г.) внесла свои коррективы в регулирование защиты государственной тайны в России. Первый закон, вызванный ею, был посвящен военной цензуре. Были опубликованы три перечня сведений, составляющих военную тайну, являющиеся приложениями к Закону от 5 июля 1912 г. 10 июля 1914 г. был принят Указ «Об утверждении Временного положения о военной цензуре». В этом Указе была сформулирована основная задача нового учреждения: контроль над выходящей в условиях войны всей печатной продукцией, а также просмотр корреспонденции в целях пресечения разглашения военной тайны. Сформированный тогда механизм военной цензуры оказался оптимальным: многое из военного опыта взяли на вооружение органы советской цензуры, в частности составление отчетов, их форму, движение по инстанциям.
Другим шагом был выпуск «Перечня сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и ее военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространение коих в печати, в речах или докладах, произносимых публичных собраниях, воспрещаются на основании ст. 1 отдела 2 Закона от 5 июля 1912 г. и ст. 5 Высочайшего Указа Правительствующему Сенату от 20 июля 1914 года». Перечень состоял из 25 пунктов, запрещающих освещение в печати различных сторон военной жизни. В этот Перечень были включены почти все вопросы, начиная о военных шпионах и заканчивая посещениями царскими особами театра военных действий. Немного позднее, 9 ноября 1914 г., было издано Постановление «О дополнении Перечня сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и ее военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространение коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещается на основании ст. 1 отдела 2 Закона от 5 июля 1912 г. и ст. 5 Высочайшего Указа Правительствующему Сенату от 20 июля 1914 года». Оно состояло всего лишь из одного пункта:
7 Российское законодательство X - XX веков. М., 1998. Т. 6. С. 160 - 408
8 Российское законодательство X - XX веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. Т. 9. С. 303
9 Резанов А.С. Закон 5 июля 1912 г. «О государственной измене
путем шпионства в мирное время». М., 2003
«О предложениях, постановлениях и мероприятиях по Совету Министров, связанных с чрезвычайными расходами, вызванными войной»10. 29 июля 1915 г. соответствующим Постановлением был утвержден новый аналогичный Перечень, в котором появились новые шесть пунктов, а один пункт был исключен как явно устаревший. Больше перечней сведений до 1917 г. не издавалось.
Ученый-историк С.В. Чертопруд, исследуя ход развития российской законодательной базы, связанной с защитой государственной тайны, выделяет три этапа этого процесса.
1892 - 1912 гг. - попытка не отстать от «европейской моды» борьбы со шпионажем. Сказывались и недостаток опыта, и недостаточное понимание опасности шпионажа как одного из способов ведения войны не только в период боевых действий, но и в мирное время. В качестве примера при разработке собственного законодательства Россия использовала французский уголовный закон и немецкое уголовное уложение.
1912 - 1914 гг. - наиболее благоприятные для судебной практики в сфере противодействия шпионажу. Принят один из самых совершенных законов в Европе, многочисленный карательный аппарат (полиция, армия, корпус жандармерии), имеющий богатый опыт борьбы с внутренним врагом - оппозицией, успехи русской разведки в сфере контрразведывательных операций и защиты государственных секретов.
1914 - 1917 гг. - отставание от реалий жизни. Перечень сведений, составляющих военную тайну, следовало бы принимать вместе с Законом от 5 июля 1912 г., как и отдельные пункты Временного положения о военной цензуре11.
Как уже отмечалось, рассмотренные нормативные правовые документы касались только вопросов в военной области. В целом же если рассматривать все области, на которые распространялись государственные секреты, то законодательного определения государственной тайны в русском праве не было. Анализ нормативно-правовой базы показал, что в законодательстве Российской империи отсутствовал какой-либо нормативный акт, определяющий механизм отнесения сведений к государственной тайне на общегосударственном уровне, как, собственно, отсутствовал термин «государственная тайна».
Начиная с 1917 г. в советские времена в России действовала административно-правовая система защиты государственных секретов. Функционировали две системы тайны: государственная и партийная. Секретность выступала в роли социального института, стоявшего выше многих социальных институтов, так как ее место было обусловлено традиционно существовавшими стереотипами примата власти над правом. Большая часть нормативных правовых актов была засекречена. Презумпция государственной секретности порождала ситуацию, при которой бремя доказывания нецелесообразности ограничений на распространение информации лежало на тех, кто хотел обнародовать какие-либо данные или рассекретить их. Вопросы отнесения сведений к государственной тайне решались не законодательно, а на уровне секретных правительственных постановлений. Поэтому с начала 30-х годов XX столетия стало засекречиваться все больше и
10 Авербах О. Законодательные акты, вызванные войной 1914 г. с Германией, Австро-Венгрией и Турцией. Вильно, 1915. С. 701
11 Чертопруд С.В. Законодательные акты по защите гостайны в Российской империи в начале XX века // Вопросы защиты информации. 1996. №4
больше сведений. По всей видимости, причин этому несколько: шпиономания, затем построение такого механизма функционирования государственных органов, где секретность является одним из ведущих элементов, разрыв между словом и делом, между лозунгами и реальностью в имевшей место политической и экономической ситуацией в стране. Здесь особо необходимо отметить, что архаичная по меркам современности система защиты государственной тайны складывалась в Советской России в сложных исторических условиях. Она зародилась в так называемый период обострения классовой борьбы, укрепилась в годы Великой Отечественной войны и в дальнейшем в годы «холодной войны». Регулирование сохранности государственной тайны на основе подзаконных актов было удобным, так как позволяло легко маневрировать в этих вопросах в необходимую сторону, а иногда просто творить произвол. Так, Перечень сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых преследуется по закону, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1947г12., предельно краток. Первыми сформулированы сведения военного характера, которые включают: организацию, численность, боеспособность войск, состояние мобилизационных запасов, военной промышленности и т.п. Но уровень засекречивания, например, сведений о боеготовности, численности и дислокации войск начинался с отдельного подразделения. Целесообразно ли засекречивать степень боеготовности отдельной роты? Вряд ли, так как величина ущерба от разглашения таких сведений ниже стоимости затрат на их защиту. Или, например, сведения о внешней политике и внешней торговле, составляющие государственную тайну, сформулированы в одном пункте: «...сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами, а равно всяких иных мероприятий в области внешней политики и внешней торговли, не содержащиеся в официально опубликованных данных». Поэтому как следствие - на эту информацию, за исключением скупых газетных сообщений, устанавливался гриф не ниже «Совершенно секретно», так как именно этот гриф был нижним для обозначения сведений, составляющих государственную тайну. В результате стоимость мероприятий по защите такого большого количества информации была весьма колоссальной. Но главным недостатком Перечня 1947 г. являлся его открытый характер, в частности, п. 14 позволял Совету Министров СССР относить к государственной тайне другие сведения, которые будут признаны не подлежащими разглашению.
Принципы построения и функционирования системы защиты государственной тайны, политические, военные и экономические цели, правовые основы и организационные формы, пропорции между затратами на обеспечение сохранности государственной тайны и ее позитивными результатами не подвергались объективному критическому анализу и длительное время публично не поднимались. Все это явилось следствием отчужденности института секретности от интересов общества. Как отмечают ученые, когда в период перестройки в советском обществе ускорилось развитие информационных процессов, проблемы правового регулирования вопросов, связанных с защитой государственной тайны, обозначились достаточно остро. Их нерешенность, отсутствие в обществе достаточной
12 Известия Совета депутатов трудящихся СССР. 1947. №134
правовой культуры повлекли болезненные реакции общественного сознания и как следствие - неадекватное эмоционально-психологическое реагирование общества на усилия государства по обеспечению сохранности государственных тайн, рецидивы которого проявляются и сегодня13.
Итак, история организации защиты государственной тайны в России документально прослеживается со времен Петра I. Исторический опыт обеспечения сохранности государственных секретов в ряде вопросов явился прообразом настоящего порядка, в частности порядка обращения с секретными документами. Однако до настоящего времени многие вопросы правового регулирования института защиты государственной тайны в России продолжают оставаться нерешенными.
Список литературы:
1. Авербах О. Законодательные акты, вызванные войной 1914 г. с Германией, Австро-Венгрией и Турцией. Вильно, 1915.
2. Вус М.А., Федоров А.В. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. СПб., 2003.
3. Полное собрание законов Российской империи. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830.
4. Резанов А.С. Закон 5 июля 1912 г. «О государственной измене путем шпионства в мирное время». М., 2003
5. Российский государственный военный архив. Ф. 970. Оп. 3. Д. 1224.
6. Российское законодательство X - XX веков. М., 1998.
7. Российское законодательство X - XX веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994.
8. Соболева Т.А. История шифровального дела в России. М., 2002.
9. Чертопруд С.В. Законодательные акты по защите гостайны в Российской империи в начале XX века /// Вопросы защиты информации. 1996. №4
РЕЦЕНЗИЯ
Статья написана на довольно актуальную на данный момент тему, затрагивающую институт государственной тайны и методов ее защиты на различных стадиях развития российской правовой системы.
Автор отмечет, что государственная тайна является одним из существенных элементов в механизме властвования и выполняет не только утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распространения, но и имеет политический оттенок, т.к. является непременным атрибутом реализации государственно-властных полномочий.
Автор подчеркивает, что значение института государственной тайны на различных этапах российской государственности было неоднозначным.
Принципы построения и функционирования системы защиты государственной тайны, политические, военные и экономические цели, правовые основы и организационные формы, пропорции между затратами на обеспечение сохранности государственной тайны и ее позитивными результатами не подвергались объективному критическому анализу и длительное время публично не поднимались. Все это явилось следствием отчужденности института секретности от интересов общества.
Автор подчеркивает, что история организации защиты государственной тайны в России документально прослеживается со времен Петра I. Исторический опыт обеспечения сохранности государственных секретов в ряде вопросов явился прообразом настоящего порядка, в частности порядка обращения с секретными документами. Однако до настоящего времени многие вопросы правового регулирования института защиты государственной тайны в России продолжают оставаться нерешенными.
По мнению автора, положения, представленные в статье, представляют немалый интерес. По выше изложенным причинам статья заслуживает пристального внимания широкой аудитории и может быть рекомендована к публикации.
Владикавказский Институт Управления
Доцент, к.ю.н А.Э. Колиева
13 Вус М.А., Федоров А.В. Указ. соч. С. 15
