CC BY
100
10.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В КОНТЕКСТЕ МИНИСТЕРСКОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В XIX ВЕКЕ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Михеева Ирина Вячеславовна, к.ю.н., доцент. Место работы: кафедра конституционного и административного права, Нижегородский филиал Государственного университета Высшая школа экономики. E-mail: [email protected].
Аннотация: Статья посвящена роли государственного контроля и надзора в правотворческой деятельности министерств Российской империи. Рассмотрено содержание контрольно-надзорного механизма. Акцент сделан на формировании принципа законности в правотворческой деятельности министерств Российской империи.
Автор пришел к выводам, что при отсутствии точных оснований ответственности провозглашаемые законодательством гарантии законности министерского управления трансформировались в фикцию, не имеющую практического применения. Тем не менее, попытка реализовать принцип законности с помощью государственного контроля и надзора, прежде всего в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX века позитивным фактором.
Ключевые слова: министерства, правотворчество, государственный контроль, надзор, законность, ответственность
THE STATE CONTROL AND SUPERVISION IN THE CONTEXT OF THE MINISTRIES’ STANDARD-SETTING ACTIVITY IN XIX CENTURY.
Mikheeva IrinaVyacheslavovna, Assistant professor. Place of work: Chair of constitutional and administrative law, Nizhny Novgorod branch of State University High School of Economics. E-mail: [email protected].
Annotation: the article is devoted to the role of the state control and supervision in the lawmaking activity of the ministries of Russian empire. The content of the mechanism of state control and supervision is considered. The accent is made on formation of a principle of legality in standard-setting activity of the Russian ministries in XIX century.
The author has come to the following conclusions: at absence of the exact bases of the responsibility the guarantees of legality of ministerial management proclaimed by the legislation were transformed to the fiction which is not having practical application. Nevertheless, attempt to realize a principle of legality by means of the state control and supervision, first of all in ministerial lawmaking activity, was the positive factor in governing Russia of XIX century. Keywords: the ministries, lawmaking activity, the state control, supervision, legality, responsibility.
Серьезным этапом эволюции российской государственности стало создание министерств как органов центрального управления. Реформы 1802-1811 гг. выработали приемы и организацию министерского управления. Между тем сфера деятельности каждого из министерств и министров четко определена не была, их функции уточнялись по мере развития. Функ-
304
циональная размытость в свою очередь предопределяла необходимость надзора за их деятельностью, а также требовала наделения самих министров контрольными полномочиями как по отношению к внешним, управляемым ими субъектам, так и в рамках внутриорганизационного министерского администрирования.
В юридической литературе XIX века вопросы, связанные с деятельностью министерств как субъектов контроля и как объектов надзора, рассматриваются в рамках содержания ответственности министров. По словам современников «организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерств...; б) .сама ответственность в тесном смысле, т.е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые преступают пределы своих полномочий, или вообще не оправдывают оказанного им доверия».1 Кроме того, обращалось внимание на ответственность министров за состояние «подчиненных ему дел». Рассмотрим те элементы министерской ответственности, которые связаны с контрольно-надзорным механизмом имперского государства.
Итак, по словам Покровского, контролируя все сферы хозяйственной жизни, министерская власть сама «подлежала контролю»2. Надзор государства за деятельностью министерства состоял в существовавшей тогда системе отчетности. Под отчетностью министерств подразумевалось предоставление сведений о положении дел в каждом министерстве.3 Эти сведения касались в свою очередь нескольких аспектов. В Учреждении министерств говорилось: «Три рода полагаются во всех министерствах: отчет в суммах, отчет в делах и отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части».4
«Отчет в суммах» предполагал исполнение сметы министерства, т.е. денежные вопросы. За законностью, правильностью, а также рациональностью (выгодностью в финансовом плане) распорядительных и исполнительных действий «по приходу, расходу и хранению капиталов» подотчетных учреждений осуществлял наблюдение Государственный контроль. К его компетенции относилась проверка финансовых смет и представление об ассигнованиях сверхсметных кредитов Министерств и главных управлений. Отчитываться перед Государственным контролем должны были все правительственные установления, включая и министерства.5 Необходимость правительственного контроля над государственным хозяйством, который бы заключался, прежде всего, в «полной и самостоятельной проверке движения капиталов», в проверке дейст-
1 Сакович В. А. Государственный контроль в России, его исто-
рия и современное устройство. Часть 1 (издание 2-е, исправленное и дополненное) С.-Петербург, "Центральная" типо-
литография М. Я. Минкова, 1898 г. - С.59.
2 Покровский С. П. Министерская власть в России Ярославль, Типография губернского правления, 1906 г. - С. 533.
3 Вопросы государственного контроля подробно исследовались в работе Саковича В. А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. Часть 1 (издание 2-е, исправленное и дополненное). С.-Петербург, "Центральная" типолитография М. Я. Минкова, 1898 г. Конкретно о содержании понятия отчетности см.: Сакович В.А. Указ. соч. - С. 59.
4 Ст. 177. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Ч. I. Образование министерств./ Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 56.
5 Свод Законов. Изд. 1892 г. Т. 1. Ч. 2. Учреждение Государственного контроля. Ст. 943.
вий, как исполнителей, так и распорядителей, предопределяла востребованность функций Государственного контроля. 6 Следует заметить, что в XIX -н.ХХ в. государственный контроль отождествлялся с бюджетным контролем и включал в себя собственно ревизионную деятельность государства за публичными финансами (причем в денежной и натуральной форме).7
«Отчет в делах» представлялся как годовой отчет о состоянии управления в отведенной министерству отрасли. Составление данного отчета поручалось департаментам, из чьих отчетов «складывался» общий отчет «под особенным руководством министра». В соответствии с Общим учреждением министерств 1811 года общий отчет («отчеты министерств о делах) должен был рассматриваться в совете министра, затем вноситься в Государственный Совет (высшее законосовещательное учреждение), где рассматривался в его департаментах, далее с примечаниями поступал в Общее собрание, а затем «предавался тиснению во всеобщее известие».8 В ст. 144 Учреждения министерств в Своде законов Российской империи (изд. 1900 г.) указывается, что общий отчет о делах министерства представляется непосредственно Его Императорскому Величеству 9
Кроме указанных общих отчетов каждый министр представлял непосредственно на Высочайшее усмотрение особенный отчет10. Это отчет «о видах и предположениях к усовершению каждой части» управления. Такие отчеты предполагали обязанность каждого министра представить на высочайшее одобрение план будущего управления и регулярно отчитываться («в назначенное время») об исполнении этого плана с предложениями о необходимых изменениях и дополнениях. Это была своего рода политическая программа министра. Для составления этого плана директора департаментов представляли министру свои соображения по усовершенствованию управляемых ими частей. Составленный министром план оставался у Государя для осуществления текущего контроля за его исполнением. 1
6
В настоящее время термин «контроль» сохранил свою дореволюционную многозначность и обозначает как «систему проверяющих органов», так и саму процедуру проверки./ Ожегов С.И. Словарь русского языка/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. - 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988. - С. 237.
7 См. об этом: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как пра-
вовой институт: основные этапы развития. Правоведение, 2000/ иК1_: http://www.iuristlib.ru/book 2245.html (Дата обращения
13.03.2009)
8 Ст. 198. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года/ Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 58.
9
Ст. 144. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Ч. I. Образование министерств. / Свод законов Российской империи. Изд. третье. Под ред. Ф Волкова, Ю. Филипова. Т. 1.
Ч.2. СПб., 1900. иК1_:
Ь1Йр://т^гог2.аага^.гиАл/еЬсИеп^тЬех^р?^рю=6086298&раае=1 &revision=1222376400&block=11323&т^а id=1 &геапо=&сгс=11047 2280 (дата обращения: 20.03.2009).
^"Ът. 199. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Ч. I. Образование министерств./ Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 58.
11 Интересно, что сегодня среди видов контрольной деятельно-
сти государственных органов называются: «текущий контроль,
т.е. непрерывный, и выборочный, в ходе специальных контроль-
ных мероприятий»/ Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов
Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник
для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008 г.
Все указанные три вида отчетности являлись средством «надзора за деятельностью министерств», средством наблюдения за подчиненным императору управлением и совершенствованием (развитием) вверенной каждому из министерств отрасли.
В то же время министерства были созданы как единоначальные «учреждения». Управление каждым из них вверялось одному лицу «по непосредственному избранию Императорского величества»1 . Ответственность министра за все действия и распоряжения министерства предопределяла его обязанность «надзирать за всеми деталями управления удостоверяться в правильности делопроизводства» 3 Таким образом, существовала необходимость контроля самого министра за вверенным ему «установлением» с целью повышения эффективности управления в соответствующей отрасли.
Этой цели служили т.н. ревизии дел в самом министерстве. Министр должен был следить за правильным «ходом дел» в департаментах и отделениях своего министерства и с этой целью контролировать правильность ведения делопроизводства и эффективность функционирования вверенной структуры. Для этого директор каждого министерского департамента ежемесячно проводил проверку ведения дел в своем департаменте, т.н. ревизию «решенных и нерешенных дел по журналам» и составлял по ним ведомость для представления министру. Из таких ведомостей в конце года в канцелярии министерства составлялась общая ведомость по всем департаментам, где отражались наиболее важные дела.
В пределах своего министерства и подчиненной сферы министры обладали правами по определению и увольнению чиновников; по надзору за деятельностью подчиненных мест и лиц, преданию их суду в случае важных преступлений.14 Министры лично рассматривали устные и письменные жалобы на подчиненных им лиц и «места», разрешали возникающие конфликты между департаментами, департаментами и подчиненными им структурами. Предписания, исполнение которых зависело от гражданского губернатора, передавались министром губернскому начальству, копии своих предписаний министр отдавал «главному начальнику» для надзора.15
В современной доктрине надзор и контроль традиционно считаются «универсальными средствами обеспечения законности в государственном управле-нии»16. И поскольку в монархической России вопросы отставки, привлечения к ответственности, также как и
12 Ст. 16. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Ч.1. Образование министерств./ Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 47.
13 Алексеев А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. М. 1897. - С. 483.
14 Сакович В. А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. Часть 1 (издание 2-е, исправленное и дополненное) С.-Петербург, "Центральная" типолитография М. Я. Минкова, 1898 г. - С.57; ст. 157 УМ (ст. 211 -Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 58
15 Ст. 265, 268. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Часть II. Общий наказ министерствам / Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России.
- М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 62-63.
16 Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008 г.
вопросы назначения были полностью отнесены на усмотрение царя, принцип законности министерской деятельности «твердого» основания не имел. Между тем, российское законодательство предусматривало использование контрольно-надзорного механизма в качестве гарантии от министерского произвола.
В рамках раздела Учреждения министерств о действиях министерств на подчиненные им управления большое внимание уделяется министерскому правотворчеству. Дело в то, что наряду с контрольной функцией министрам предоставлялось право разрешать возникающие в ходе исполнения законов и распоряжений у «подчиненных мест и лиц» трудности. 17
Министры de facto обладали правом издавать распоряжения в развитие действующих законов. Общего положения в Своде законов на этот счет не существовало, но «эти полномочия указываются каждый раз в отдельных распоряжениях»18.
Конкретным министерствам предоставлялись полномочия по созданию подзаконных норм в развитие существующих правил.19 Суть министерской власти определялась, как только исполнительная: «никакой закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего, не могли быть установляемы властью министра» (пар. 208 Манифеста). Но сам М.М. Сперанский допускал возможность замены или дополнения закона распоряжением в случае, когда «меры исполнения закона» в законе не обозначены 20 Таким образом проводилась идея наделения министерств правотворческими полномочиями в целях конкретизации законодательных положений. А это обуславливало необходимость своего рода нормоконтроля за издаваемыми министрами актами. Тем более, что механизм соблюдения принципа законности в деятельности министров присутствовал, и касался министерского нормотворчества.
Для предупреждения нарушений законодательных предписаний значение имел прямой контроль за законностью издаваемых министрами нормативных указов. Он осуществлялся в двух формах - через представление указов министра в Сенат для издания в Собрании узаконений и через принесение жалоб на издавшего указ министра в первый департамент Сената.21
В большинстве случаев в постановлениях, где министрам давалось право издавать указ, оговаривалась обязательность представления издаваемых министерских указов сенату для обнародования. При этом отмечалось, что «если испрошенное Высочайшее повеление носит более или менее общее значение, то оно
17 Ст. 206. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Часть II. Общий наказ министерствам / Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - С. 58
18 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его исто-
рия и современное устройство. Часть 1 (издание 2-е, исправленное и дополненное). С.-Петербург, «Центральная» типо-
литография М.Я. Минкова, 1898г. - С. 57.
19 См. примеры: Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений и должностных лиц российской империи от Государственного совета до сельского старосты в 3 Ч. - Ч. 1. СПб., 1904. - С. 171, 279.
20 Коркунов Н.М. Указ и закон. С.-Петербург, 1894 - С. 363.
21 Ст. 1, 19 п.3. Учреждение Сената./ Свод законов Российской империи. Изд. третье. Под ред. Ф Волкова, Ю. Филипова. Т. 1.
Ч.2. СПб., 1900. иК1_:
http://mirror2.аarant.ru/webclient/index.dsp?topic=6086298&paаe=1 &revision=1222376400&block=11323&т^а id=1 &геапр=&сгс=11047 2280 (дата обращения: 20.03.2009).
публикуется правительствующим сенатом в Собрании узаконений и Распоряжениях правительства; если же данное Высочайшее повеление состоялось по частному делу, то оно приводится в исполнение самим министром или сообщается им подлежащему учреждению или лицу»22. Но и без таких «оговорок» Общее учреждение министерств указывало на обязательность представлять «дела общие исполнительные на разрешение сената - когда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание».23 Сенат в свою очередь предварительно перед обнародованием проверял законность полученного указа. В случае, если Сенат считал указ министра в чем-то незаконным, этот указ возвращался министру для согласования с существующими (действующими) законами.24
После издания и обнародования указа допускалось обращение частными лицами и общественными «установлениями» с жалобой на издавшего указ министра в первый департамент сената 25 Н.М.Коркунов приводит в пример жалобу «товарохозяев» на министра финансов по изданному им Положению о таможенных артелях 1873 года. В принятом по жалобе решении Государственного Совета признавалось, что «в тех случаях, на кои нет отдельного предписания закона, право административных властей, особенно высших, определять подробности, ускользающие от законодательства». В то же время указывалось, что «если изданное в административном порядке постановление находится в противоречии с действующими законами, или по самому существу предмета подлежало утверждению власти законодательной, то всем тем, чьи права и интересы от применения оного терпят ущерб, несомненно, принадлежит право возражать против обязательной силы оного»26. Данное решение Госсовета дает основание признать существование определенных гарантий соблюдения прав и интересов субъектов права посредством контрольно-надзорного механизма, действовавшего в рамках министерского нормотворчества.
Законодательно предусматривалась еще одна форма контроля за «соблюдением законности» министерских установлений. Дело в том, что предписания министра должны были исполняться подчиненными ему «местами и лицами» беспрекословно и точно. По Учреждению министерств допускалось два вида министерских предписаний: «в одних объявлялись высочайшие повеления», а в других министр действовал самостоятельно.27 В одном случае высочайше подпи-
22 Энциклопедический словарь. Ф.А.Брокгауз, И.А. Ефрон, СПб, 1902. - Т. XXIV_а, С. 627.
23 Ст. 234, п.6. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Часть II. Общий наказ министерствам / Министерская система Российской империи: к 200-летию министерств в России. -М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007.
- С. 60.
24 Современники приводят в пример проект правил о судоходстве по реке Кальмиус (Собрание узаконений. 1885, № 5, ст. 592)/ Коркунов М.Н. Указ и закон. С.-Петербург, 1984. - С.407
5 Ст. 1, 19 п.3. Учреждение Сената./ Свод законов Российской империи. Изд. третье. Под ред. Ф Волкова, Ю. Филипова. Т. 1.
Ч.2. СПб., 1900. иК1_:
Ийр://тіггог2.аагап1.гиЛл/еЬсІіеп1/іпЬех.Ьзр?1оріс=6086298&раае=1 &геуізіоп=1222376400&ЬІоск=11323&тэа іЬ=1 &геапо=&сгс=11047 2280 (дата обращения: 20.03.2009).
26 Цит. и пример по: Коркунов Н.М. Указ и закон. С.-Петербург, 1984. - С. 407-408. Автор указывает на : Сборник решений общего собрания 1-х 3-х департаментов и департамента гарольдии правительствующего сената. Т. V. 1876 г., № 1010, стр. 178-182.
27 Ст. 258. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Часть II. Общий наказ министерствам / Министерская система
санное или исходящее непосредственно от министра предписание, например, отменявшее существующий закон (что было запрещено), возвращалось без исполнения сначала министру. А если министр подтверждал силу своего распоряжения, то оно направлялось «подчиненным начальством» (исполнителем) Правительствующему Сенату «на окончательное разрешение»28.
Обращения лишь к министру по поводу «законности» его предписания без дальнейшего представления в Сенат достаточно было в лишь том случае, если оно было трудно для исполнения.
Интересно, что Учреждение министерств предусматривало процедуру принятия к исполнению министерского распоряжения при вторжении одного министра в пределы компетенции другого. В этом случае исполнители, т.н. «подчиненное начальство» издавшего акт министра обязано было спросить разрешения на исполнение распоряжения от того министра, в чьем ведении оказывался предмет предписания.29
Сами министерства также обладали контрольными полномочиями в правотворческой сфере. Так, соответствующим министрам приносились жалобы на указы, издаваемые фабричными и ярмарочными комитетами (жалобы на другие указы передавались Первому
30
департаменту сената).
Таким образом, мы видим, что в XIX веке законодательно регламентировался надзор за деятельностью министров, в рамках которого министры выступали подконтрольными объектами и обязаны были отчитываться за свою работу. На основании трех видов министерских отчетов, предоставляемых императору, а также в Государственный контроль, давалась оценка министерской деятельности высшим управлением империи.
В то же время министры выступали субъектами государственного контроля и надзора, и с помощью т.н. ревизий дел в самом министерстве выстраивали руководство своим «хозяйством». Поскольку исполнительно-распорядительная деятельность министерств была базовым назначением этих государственных органов, а министерское нормотворчество лежало в основе их правореализующей функции, то существование нормоконтроля явилось необходимым элементом всего контрольно-надзорного механизма, действующего в государственном управлении Российской империи.
На основе жалобы частных лиц непосредственно Государю Императору и донесений местных начальников о незаконных распоряжениях министра; в рамках производства суда над должностными лицами министерства, если злоупотребления подсудимого вызваны точным исполнением распоряжения министра; в ходе проверок губерний и войск, где злоупотребления зависели от действий министра; по результатам рассмотрения ежегодных отчетов, поступавших на имя Императора, мог возбуждаться вопрос об ответственности
Российской империи: к 200-летию министерств в России. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. -С. 62.
28 Ст. 259-263. Общее учреждение министерств от 25 июня
1811 года. Часть II. Общий наказ министерствам / Там же
29 Ст. 261. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года. Часть II. Общий наказ министерствам / Там же.
30 Например: Ст. 167 . Устав Горный. / Русское горное законодательство с разъяснениями. Ч. I. Устав Горный. Составил и издал
Г.Г.Савич. С.-Петербург. Типография Д.В.Чичинадзе. 1905. иК1_:
http://mirror2.аarant.ru/webclient/naviаation.dsp?PHPSESSID=d5982 5Н 76a83048db1 afa1 a70976575&number=0&paаe=129 (Дата обра-
щения 5.03.2009)
министра. Но каждое из таких заявлений о злоупотреблении министра должно было представляться на усмотрение Императора и получало «ход» лишь с Высочайшего утверждения31.
По словам А.С.Алексеева, «все эти постановления об ответственности министров практического значения у нас не имеют». Применялись они редко. Причин неиспользования законоположений об ответственности министров дореволюционные ученые-правоведы называли несколько: неточность формулировок оснований ответственности, а потому невозможность точно уяснить пределы полномочий министров, за которые он не мог выходить; множество исключений из правил возбуждения ответственности, что опять же нивелировало содержание оснований ответственности; соотношение ответственности министра и доверия ему государя по высочайшему усмотрению в пользу последнего фактора, что делало формальную процедуру привлечения к ответственности ненужной; отсутствие особого независимого и авторитетного обвинительного органа, что подчас не допускало возможности серьезного отношения к жалобе или хотя бы самой возможности её подачи (частные лица - не настолько авторитетны для основания принятия важного решения по ответственности министра, а подчиненные министру лица не брали на себя смелость жаловаться на свое начальство) и др.
Итак, в XIX веке в рамках существовавшей тогда доктрины и законодательства надзор за министрами сочетался с контрольными полномочиями самих министерств по отношению к «подчиненным местам». Сами контрольно-надзорные мероприятия должны были быть основанием ответственности министров, поскольку в доктрине надзор за деятельностью министерств наряду с юридической ответственностью министров входили в содержание - т.н. «организацию» -министерской ответственности. При этом в законодательстве наиболее четко прослеживалась тенденция обозначить контрольно-надзорные процедуры в сфере министерского нормотворчества.
К сожалению, при отсутствии точных оснований ответственности провозглашаемые законодательством гарантии законности министерского управления трансформировались в фикцию, не имеющую практического применения32. Это снижало эффективность существовавших в то время контрольно-надзорных механизмов в системе государственного имперского управления и требовало внесения корректив в их субъектный состав, содержание, процедуру реализации. В то же время попытка реализовать принцип законности с помощью государственного контроля и надзора, прежде всего в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX века позитивным фактором. Что же касается содержания, структуры, функционирования контрольнонадзорного механизма, то они и в современной науке административного права остаются предметом серьезной дискуссии.33 Различные подходы к пониманию
31 Закон 15 февраля 1889 г., об определении порядка ответст-
венности чинов первых трех классов (3-е ПСЗ т. IX. № 5787; Сноска по: Сакович В. А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. Часть 1 (издание 2-е, исправленное и дополненное) С.-Петербург, "Центральная" типо-
литография М. Я. Минкова, 1898 г. - С. 60.
32 К такому выводу приходит А.С. Алексеев. См.: Алексеев А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. М. 1897. - С. 487-488
33 Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических
контроля и надзора как средств обеспечения законности обуславливают необходимое основание обращения к опыту развития данного явления для поиска исторических аналогий и истины в непростых спорах ученых различных эпох.
Список литературы:
1. Алексеев, Александр Семенович
Русское государственное право. Конспект лекции орд. проф. Имп. Моск. ун-та А.С.Алексеева. Изд. 4-е. М., тип. О-ва распространения полезныхъ книгъ, 1897.
2. Коркунов, Николай Михайлович
Указ и закон. Исследования Н.М. Коркунова. Спб., тип. М.М.Стасюлевича, 1984.
3. Покровский, Сергей Петрович
Министерская власть в России. Историко-юридич. исследование П.Покровского. Ярославль, тип. Губ. правл., 1906
4. Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений и должностных лиц российской империи от Государственного совета до сельского старосты. В 3-х ч. Сост. по офиц. данным. Ч. 1. СПб
5. Сакович, Владимир Андреевич.
Государственный контроль в России, его история и
современное устройство с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. В. А. Саковича. Ч 1-2. Спб.
Рецензия
на статью Михеевой И.В. Тема: «Государственный контроль и надзор в контексте министерского правотворчества в XIX веке».
В современной науке административного права вопросы содержания, структуры, функционирования контрольно-надзорного механизма являются предметом серьезной дискуссии. Различные подходы к пониманию контроля и надзора как средств обеспечения законности обуславливают необходимое основание для обращения к опыту развития данного явления для поиска исторических аналогий и истины в непростых спорах ученых различных эпох. Это в свою очередь определяет актуальность исследуемой проблемы.
В представленной статье автор исследует содержание государственного контроля и надзора в управлении Российской империи вообще и в контексте министерского правотворчества в частности.
Исследуя существовавшую в XIX веке доктрину и законодательство, автор рассматривает надзор за министрами в сочетании с контрольными полномочиями самих министерств по отношению к «подчиненным местам». Обращается внимание на то, что контрольно-надзорные мероприятия формально были одним из оснований ответственности министров и входили в содержание (т.н. «организацию») министерской ответственности. Автор выявляет законодательную тенденцию к наиболее четкой регламентации контрольнонадзорных процедур в сфере министерского нормотворчества.
Определенный интерес представляют выводы И.В.Михеевой о том, что отсутствие точных оснований ответственности снижало эффективность существовавших в то время контрольно-надзорных механизмов в системе государственного имперского управления и
требовало внесения корректив в их субъектный состав, содержание, процедуру реализации.
В то же время можно согласиться с автором, что попытка реализовать принцип законности с помощью государственного контроля и надзора, прежде всего в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX века позитивным фактором.
Материал статьи логично структурирован, имеет хорошо выстроенную последовательность изложения.
Работа написана грамотно, с использованием научной терминологии, доступным для понимания языком.
При написании статьи использованы базовые законодательные акты, работы известных русских ученых-законоведов: М.Н. Коркунова, С.П.Покровского, А.С. Алексеева.
Представленная статья не содержит сведений, не разрешенных для опубликования в открытой печати, и не содержит научных материалов, принадлежащих другим авторам.
Вывод: Научная статья Михеевой И. В. на тему «Государственный контроль и надзор в контексте министерского правотворчества в XIX веке» может быть рекомендована для опубликования в издании, рекомендованном ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационного исследования.
Профессор кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России, д.ю.н., профессор А.А. Демичев
вузов. § 1. Сущность законности и способы ее обеспечения в управлении - Система ГАРАНТ, 2008 г.
