CC BY
16
Елисеев В. С.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС В ЗЕМЕЛЬНО-АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЯХ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
12.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС В ЗЕМЕЛЬНО-АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЯХ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
Елисеев Вячеслав Сергеевич, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Аннотация: статья посвящена анализу государственного интереса в земельных отношениях в сельском хозяйстве, сложившимся взглядам на данную категорию. Рассматриваются уровни государственного интереса для земель сельскохозяйственного назначения, обосновываются его составные части: экономическая, экологическая и социальная оставляющие. Предложена практическая классификация земельных правонарушений на землях сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, государственный интерес, виды нарушения земель, классификация земельных правонарушений в сельском хозяйстве.
STATE INTEREST IN LAND-AGRARIAN RELATIONS AS AN OBJECT OF LEGAL PROTECTION
Eliseev Vyacheslav S., Doctor of Law, professor of the Environmental and Natural resource law Department Place of employment: Kutafin Moscow State Law University
Abstract: the article is devoted to the analysis of the state interest in land relations in agriculture, and settled views on this category. The levels of state interest for agricultural lands are considered, grounds are given for its economic, ecological and social components. Practical classification of land offenses on agricultural land is proposed.
Keywords: agricultural land, state interest, types of land violations, classification of land offenses in agriculture.
Отношение к термину государственный интерес на природные ресурсы, к числу которых относятся и земельные ресурсы, в правовой науке далеко не однозначно, что не способствует установление определенности, необходимой для практических рекомендаций. В этом смысле данный вопрос нуждается в конкретизации, для чего рассмотрим различные взгляды на данное явление с позиции его юридической значимости.
Собственно, категория «государственный интерес» применительно к природным ресурсам оценивается неоднозначно и рассматривается под различными углами зрения: во-первых, с позиции его содержания под углом государственного воздействия, во-вторых, с позиции охвата субъектов государственного интереса.
Так, в предельно широком контексте «государственный интерес» рассматривает С.В. Поленина, обозначая им совокупность государственного, общественного интересов, включая отдельно взятые общественные интересы, гарантом и защитником которых является государство [1]. Близкой позиции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Публичный интерес есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе» [2].
Федеральное и региональное законодательство о земле и природных ресурсах, разделяет государственную (федеральную и региональную), муниципальную и частную собственность, а соответственно, и интересы, что, в частности следует, из п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации, согласно которого земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной формах собственности.
На федеральном уровне, ст. 39.30 Земельного кодекса РФ предусматривает возможность безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации, а ст. 39.27 Кодекса устанавливает случаи и основания перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой.
На уровне компетенции органов управления в большинстве случаев имеет место делегирование федеральных
полномочий на региональный, что, в частности, усматривается из п. 1 ст. 4 Закона Ставропольского края от 9 апреля 2015 года № 36-кз «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» [3], который отмечает, что «управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности Ставропольского края, а также земельными участками, находящимися в федеральной собственности, в рамках переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в соответствии с федеральными законами осуществляются Правительством Ставропольского края и уполномоченными органами исполнительной власти Ставропольского края в соответствии с их компетенцией, чем обеспечивается осуществление федеральных интересов на региональном уровне. В свою очередь, как следует Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» [4], полномочия региона передаются на муниципальный уровень, в частности «осуществляет в соответствии с законодательством управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов на территории района» (п. 14 ст. 60 Закона Ставропольского края), что говорит об осуществлении и защите государственных интересов на муниципальном уровне. При этом решение о безвозмездной передаче земельного участка в собственность муниципального образования Ставропольского края принимается Правительством Ставропольского края на основании предложения органа местного самоуправления муниципального образования, в собственность которого предлагается передать земельный участок [5].
Указанная смесь права собственности на земельные участки и управления земельными ресурсами в понимание «государственного интереса», как производного от права собственности, предполагает включение в сферу отношений экономических интересов государства-собственника все три уровня публичной собственности: федеральный, региональный и муниципальный. Вместе с тем, учет такого имущества предполагает разделение на соответствующие уровни, в частности, в Ставропольском крае ежегодно публикуются Сводные показатели имущественных объектов
государственной (краевой) собственности [6], в которых публикуется перечень имущества Ставропольского края, находящегося на балансе региона. Аналогичные списки формируются для каждого муниципального образования, как, например, Перечень муниципальных унитарных предприятий Кочубеевского муниципального района [7] либо учет ведется через сельские советы, как это, например, имеет место в Предгорном районе Ставропольского края [8].
Таким образом, если учитывать формальную позицию законодательства, то «государственный интерес» следует рассматривать с позиции узкого круга субъектов государственной собственности (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), а при рассмотрении содержания их полномочий, этот круг следует дополнить муниципальными образованиями.
Вместе с тем, содержание государственного интереса, предполагает более широкий спектр отношений, исходя из задач государства в аграрной политике в целом. С этих позиций для аграрной отрасли экономики государственный интерес следует рассматривать производную категорию от государственной аграрной политики, которая, согласно п. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [9] является «частью государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий».
Цели такой политики, определяющей имущественный интерес государства, связанный с использованием сельскохозяйственных земель, достаточно разнообразны - это и обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, и сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов, и формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка, и создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства (п. 2 ст. 5 Земельного кодекса РФ).
Отдельно необходимо сказать о таком важнейшем направлении аграрной политики как государственная поддержка сельскохозяйственной отрасли, присутствие которой за последние 6 лет позволило поднять сельское хозяйство Российской Федерации на нынешний уровень продуктивности. Более того, ст. 13 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» непосредственно предусматривает государственную поддержку мероприятий по повышению плодородия земель и охране сельскохозяйственных земель.
Дело том, что государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей непосредственно влияет на государственный интерес и в широком и в узком понимании: с одной стороны, деньги выделяются сельскохозяйственным товаропроизводителям, значительная часть которых идет на сохранение плодородия и улучшение сельскохозяйственных земель, а с другой стороны, непосредственно воздействует на государственный бюджет в виде прямых расходов государства на данные цели: федеральный и региональный бюджеты субсидиарно осуществляют финансирование данных мероприятий, как, в частности это определяют Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах [10]. При этом, как отмечается в п. 2 ст. 15 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» за реализацию мероприятий государственной программы в субъектах Российской Федерации несут ответственность уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках установленных полномочий, в частности Министерства сельского хозяйства Ставропольского края, который ведет Реестр субъектов государственной поддержки сельскохозяйственного производства Ставропольского края [11].
И здесь мы подходим к наиболее широкому взгляду на государственный интерес с позиции его содержания под углом государственного управления сельским хозяйством и сельскохозяйственными землями, что предполагает наиболее
широкий спектр различных отношений.
Так, М. В. Дудиков «публичный (прежде всего, государственный) интерес» рассматривает как «объективно-значимые потребности государства и общества, стимулирующие деятельность государства, с целью устойчивого развития России». При этом «конструкция публичного интереса как сложного единства экономических, социальных и экологических интересов содержит внутреннюю противоречивость: с одной стороны, государство заинтересовано в увеличении экономической выгоды и расширении... своей собственности, так как средства направляются на решение социально-значимых задач», а «с другой стороны», это «влечет усиление нагрузки на экологическую систему, что приводит к усугублению экологических проблем. Их решение также требует дополнительных расходов, что способно в целом снизить экономический эффект» [12]. Сходной позиции придерживается С.А. Боголюбов, противопоставляя экономический и экологический интересы, которые могут быть согласованы только под контролем государства [13], - указанные взгляды позволяют, отталкиваясь от государственной политики, выделить наиболее широкое понимание государственного интереса, который дополняется, помимо экономической и социальной составляющей, экологическим компонентом.
Несложно заметить, что компонентами государственного интереса выступают: экономический государственный интерес, социальный государственный интерес и экологический социальный интерес, сочетание которых и дают различное толкование государственного интереса.
Приведенные рассуждения позволяют сформулировать широкое (экономико-социально-экологическое) определение «государственного интереса» при использовании сельскохозяйственных земель, которое предполагает «эффективное использование сельскохозяйственных земель государственного (публичного) и частного фонда в целях устойчивого развития сельского хозяйства (экономический компонент) и села (социальный компонент) при максимальном сохранении окружающей природной среды (экологический компонент)», - поэтому в качестве основы следует использовать при упоминании государственного интереса его широкую (экономико-социально-экологическую) трактовку.
Чтобы окончательно поставить точку в категориальной определенности, необходимо остановиться на составе сельскохозяйственных земель: указанные земли включают, во-первых, земли сельскохозяйственного назначения, которые в соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ имеют самостоятельное целевое назначение, во-вторых, земли сельскохозяйственного использования, к которым относятся сельскохозяйственные зоны (участки) на землях иных категорий, прежде всего, на землях населенных пунктов, землях лесного фонда и землях особо охраняемых природных территорий, а землях других категорий.
Соответственно, режимы защиты сельскохозяйственных земель необходимо распространять на все земли, на которых выращивается сельскохозяйственная продукция.
Защита государственных интересов на региональном уровне требует, прежде всего, выявления спектра нарушений сельскохозяйственных земель, которые наиболее часто встречаются на соответствующей территории, в частности, на территории Ставропольского края.
Нарушение государственного интереса нашло отражение, как в федеральном, так и в региональном законодательстве, получая уточнение в судебной практике.
Но наиболее полно, на наш взгляд, с этой задачей справился еще Роскомзем, который систематизировал данные нарушения в Письме «Определения основных понятий видов нарушений земельного законодательства» [14]. Данный документ выделяет следующие наиболее часто встречающиеся нарушения земельного законодательства:
1. Самовольное занятие земельных участков;
2. Противоправные действия, повлекшие самовольное занятие земель;
3. Нерациональное использование сельскохозяйственных земель;
4. Невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
Елисеев В. С.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС В ЗЕМЕЛЬНО-АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЯХ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
5. Использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель;
6. Систематическое невнесение платежей за землю;
7. Захламление земель;
8. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы;
9. Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
10. Проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
11. Искажение сведений о состоянии и использовании земель и некоторые другие, - указанную классификацию с определенными допущениями можно взять за основу, поскольку практически все данные правонарушения касаются земель сельскохозяйственного назначения.
Статьей 15 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определена категория «земельная доля», «права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона». Статья 12.1 указанного нормативного акта вводит понятие «невостребованной земельной доли», которой «может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд», - тем самым появляется еще одно из потенциальных правонарушений земельного законодательства, поскольку такое поведение непосредственно способствует деградации земель сельскохозяйственного назначения.
В Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [15] представлены две главы, касающиеся сельскохозяйственных земель: глава 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» и глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Следовало бы также добавить такой состав, как самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10 Кодекса), который включает в себя и самовольную мену земельного участка.
Хотелось бы также обратить внимание на некоторые региональные правонарушения: например, в Законе Ставропольского края от 10 апреля 2008 года № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» [16]: нарушение правил выпаса и прогона сельскохозяйственных животных и птицы; незаконный отказ в предоставлении доступа на земельные участки для проведения землеустроительных работ; нарушение правил рационального использования земель сельско-хозяйственного назначения в Ставропольском крае; и нарушение правил трансформации сельскохозяйственных угодий.
При классификации земельных правонарушений для сельскохозяйственных земель за основу следует взять нарушения, которые препятствуют по тем или иным основаниям сельскохозяйственному использованию земельных участков по их прямому назначению, т.е., в первую очередь, в целях сельскохозяйственного производства, - в этом случае необходимо учитывать вид государственного интереса (его компонента: интерес государства-собственника, а также экономический, социальный и экологический компоненты государственного интереса). Указанная классификация правонарушение приведена в предложенной таблице.
Таблица
Классификация земельных правонарушений при незаконном использовании земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения
Виды интересов
№ п/п Земельные правонарушения Гос.-собствен. Экономическ. Социальный Экологическ.
1. Самовольное занятие земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, включая их самозахват. + + +
2. Нерациональное использование сельскохозяйственных земель. +
3. Невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. + +
4. Использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель. + + +
5. Захламление земель. + + +
6. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы + +
7. Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. + + +
8. Искажение сведений о состоянии и использовании земель. + + +
9. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда. + +
10. Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель по вопросам устранения нарушений земельного законодательства. + + + +
11. Неиспользование земельных долей вследствие их невостребованности. + + +
12. Противодействия незаконной застройке сельскохозяйственных земель. + + +
13. Самовольная уступка права пользования землей, самовольная мена земельных участков. +
14. Нарушение правил выпаса и прогона сельскохозяйственных животных. + + +
15. Незаконный отказ в предоставлении доступа на земельные участки для проведения землеустроительных работ. + +
16. Нарушение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. + +
17. Нарушение правил трансформации сельскохозяйственных угодий. + +
Приведенная таблица может быть рекомендована в качестве исходной для выработки рекомендации по защите государственных интересов при незаконном использовании земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Список литературы:
1. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 8-11.
2. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 76.
3. Закон Ставропольского края от 9 апреля 2015 года № 36-кз «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» // ИПС «КонсультантПлюс», 2018.
4. Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // ИПС «КонсультантПлюс», 2018.
5. Постановление Правительства Ставропольского края от 30.09.2015 № 425-п «Об утверждении Порядка безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности Ставропольского края, в собственность муниципальных образований Ставропольского края» // ИПС «КонсультантПлюс», 2018.
6. Официальный портал органов государственной власти Ставропольского края // http:// http://stavregion.ru/stat/objects/ (Дата доступа 11.01.2018)
7. Официальный сайт Кочубеевского муниципального района Ставропольского края // http://akmr-kochubeevskoe.ru/index.php?option=com_content&view=arti cle&id=1627&Itemid=57(Дата доступа 11.01.2018)
8. Официальный сайт Предгорного муниципального района Ставропольского края // http://predgor-ray.ru/categories (Дата доступа: 11.01.2018)
9. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // СЗРФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27; 2015. № 7. Ст. 1016.
10. Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2012 года № 1460 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах» // СЗРФ. 2013. № 1. Ст. 56; 2015. № 32. Ст. 4760.
11. Официальный сайт Министерства сельского хозяйства Ставропольского края // http://www.mshsk.ru/industry-information/land-turnover-skh-
naznacheniya/index.php?ELEMENT_ID=4378 (Дата доступа: 11.01.2018)
12. Дудиков М.В. Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве: Автореф. докт. дисс./ МГЮА, 2016. С. 15-16.
13. Аграрное право: Учеб. / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Эксмо, 2008. С. 286-290.
14. Письмо Роскомземом от 29 марта 1994 г. № 3-141/404 // ИПС «КонсультантПлюс», 2018.
15. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗРФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2015. № 29 (часть I). Ст. 4359.
16. Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 года № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» // ИПС «КонсультантПлюс», 2108.
17. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Эколого-правовые аспекты обеспечения безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 2. - С. 302-304.
18. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. -2015.- № 8. - С. 122-124.
19. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации. Монография. М.: Проспект, 2017. - 160 с.
20. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. - 2016. - № 6 (115). - С. 170-183.
