CC BY
55
ЕСТНИК В■ о.
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Проблемы защиты государственных интересов при незаконном 851
использовании земель сельскохозяйственного назначения
ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ НЕЗАКОННОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
(на примере рационального использования и трансформации сельскохозяйственных угодий)
Аннотация. Статья посвящена проблемам зашиты государственных интересов при незаконном использовании земель сельскохозяйственного назначения. Автор предлагает уточненное определение «рационального использования земель сельскохозяйственного назначения», основываясь на региональной практике предлагает конкретизировать способы охраны земель сельскохозяйственного назначения. Особое внимание уделяет проблеме трансформации сельскохозяйственных угодий.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, трансформация сельскохозяйственных угодий.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.081-086
V. S. ELISEEV,
Doctor of Law, Professor of Environmental and Natural Resources Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) v.s.eliseev@mail.ru 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str, 9
PROBLEMS OF PROTECTION OF STATE INTERESTS IN THE ILLICIT USE OF LAND FOR AGRICULTURAL
PURPOSES
(for management and transformation of agricultural land)
Review. The article is devoted to the problems of protection of state interests in the illicit use of agricultural land. The author offers a refined definition of «rational use of agricultural land». Based on the regional practice it offers more specific ways of protection of agricultural land. Particular attention is paid to the transformation of agricultural land.
Keywords: agricultural land, the rational use of agricultural land, transformation of agricultural land.
Вячеслав
Сергеевич
ЕЛИСЕЕВ,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) v.s.eliseev@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
© В . С . Елисеев, 2017
татья 1 Земельного кодекса РСФСР 1991 г предусматривала, что обе-
спечение рационального использования и охраны земель является одной
^^^из задач правового регулирования земельных отношений . При этом п . 6 ст. 39 этого Кодекса устанавливал ряд критериев рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, нарушение которых предусматривало прекращение права землепользования, это, в частности, снижение уровня фактической урожайности за последние пять лет более чем на 20 % ниже нормативного, устанавливаемого по кадастровой оценке земель; изменение состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные угодья . Буквальное толкование «рациональности использования сельскохозяйственных земель» определяло ее как экономическую категорию, которая отталкивалась от производственной деятельности лица, использовавшего соответствующие земли . Однако Земельный кодекс РФ 2001 г. от подобного правопреемства уклонился, а соответствующая категория «зависла»
Под «рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения» следует понимать «проведение мероприятий, направленных на поддержание плодородного слоя земель, необходимого и достаточного для производства определенного вида сельскохозяйственной продукции в пределах разрешенного использования вида сельскохозяйственных угодий, с последующим использованием свойств плодородного слоя в процессе выращивания сельскохозяйственной продукции, противодействие деградации плодородного слоя и его восстановление, устранение иных негативных процессов, вызванных выращиванием сельскохозяйственной продукции, а также обоснованное улучшение плодородного слоя в указанных целях при соблюдении требований охраны земли как важнейшего компонента окружающей природной среды и требований экологической безопасности» . Указанное определение предлагается закрепить в ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» . Сходные подходы усматриваются и в учебной литературе1 .
Указанное определение фактически не использует в качестве критерия собственно физические объемы урожаев, поскольку для того, чтобы учитывать их, государству нужно гарантировать сбыт сельскохозяйственной продукции, что возможно только в условиях плановой экономики
Ответственность за нерациональное использование земель предусмотрена ст. 8 . 7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», а также ст. 8 . 8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» Кодекса РФ об административных правонарушениях .
На региональном уровне данные правонарушения конкретизированы: так, Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» имеет в своем составе ст. 10 .1.1 «Нарушение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае» Сходные положения получили закрепление
Земельное право : учебник для бакалавров / Н . Г. Жаворонкова, И . О . Краснова, В . Б . Агафонов, В . Быковский [и др . ] . М . , 2016 . С . 224—246 (Бакалавр . Академический курс) .
ЕСТНИК Елисеев В■ о.
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Елисеев В. о.
Проблемы защиты государственных интересов при незаконном использовании земель сельскохозяйственного назначения
в ст. 7 . 6 «Невыполнение собственниками, владельцами, пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков обязанностей по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных нормативными правовыми актами Краснодарского края» Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях», в ст. 6 . 3 «Нарушение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения» Закона Ростовской области от 25 октября 2002 года № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» . В Кодексе Московской области об административных правонарушениях имеется ст. 9 . 4 «Нарушения в сфере обеспечения плодородия земель»
Практика показывает, что по данным статьям в основном привлекают к ответственности за пал травы либо пожнивных остатков продукции растениеводства на плодородных почвах: например, в 2014 г. государственным инспектором охраны, контроля и надзора за использованием объектов животного и растительного мира Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края было зафиксировано возгорание пожнивных остатков (соломы) после уборки зерновых культур на поле, принадлежащем ООО . В результате огнем было уничтожено около 50 га поля и обуглен верхний плодородный слой почвы, что нарушило пп . 14 п . 2 Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае
Необходимо конкретизировать Закон Ставропольского края об административных правонарушениях, дополнив его статьей 10 .1. 3 «Сжигание сухой растительности и послеуборочных остатков сельскохозяйственных культур», тем самым установив ответственность за сжигание сухой растительности и послеуборочных остатков
Аналогичные статьи существуют, например, в ЗоАП Краснодарского края — ст. 7 .11 «Сжигание сухой растительности и послеуборочных остатков сельскохозяйственных культур», в ЗоАП Ростовской области — ст. 4 . 5 «Нарушение порядка действий по предотвращению выжигания сухой растительности» .
Достаточно востребованна в настоящее время трансформация земель, наиболее важным подвидом которой является трансформация сельскохозяйственных угодий . Данный вид использования и охраны земель представляет собой сложный процесс, который является наиболее нерешенной проблемой; достаточно сказать, что данный вид землепользования, во-первых, не нашел закрепления на федеральном уровне (выступает составной частью рационального использования земель), во-вторых, нашел отражение только в отдельных регионах России, в частности на Ставрополье .
Под трансформацией сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края, согласно п . 2 Правил трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Ставропольского края от 14 февраля 2011 г. № 30, понимается «преобразование одних видов сельскохозяйственных угодий в другие» . В сельскохозяйственных науках трансформация угодий подразделяется:
— перевод угодий из менее интенсивных в более интенсивные с целью увеличения общей площади сельскохозяйственных земель, их видов и подвидов;
— перевод угодий из одного вида в другой с целью улучшения пространственных условий землепользования;
П
К к
ЙН к
НАУКИ
¿Я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
— трансформация угодий в связи с размещением объектов и сооружений, имеющих почвозащитное и природоохранное назначение;
— трансформация угодий в связи с размещением объектов жилого, производственного, дорожного, мелиоративного и других видов строительства . Нетрудно заметить, что первые три позиции непосредственно касаются сельскохозяйственных угодий, а последняя имеет общее значение, в том числе на сельскохозяйственных землях .
Решение о переводе земель из одного вида сельскохозяйственных угодий во второй зависит от выбора субъектов сельского хозяйства, поскольку их улучшение должно быть направлено прежде всего на увеличение производства продукции растениеводства . Для этого изыскиваются резервы для дополнительной распашки залесенных, закустаренных и переувлажненных и иных участков сельскохозяйственных угодий, а также несельскохозяйственных земель . С указанной целью устанавливаются земельные участки, которые вклиниваются или вкрапливаются в сельскохозяйственные участки, а также трансформируются межники, дороги, канавы, утратившие свое значение лесополосы и т п
Вместе с тем возможен и частичный перевод более интенсивных видов угодий в менее интенсивные (например, пашни — в культурные пастбища или сенокосы), что должно быть исключением; в этом случае выигрыш состоит в укрупнении площадей земельных угодий, их конфигурации, длины полей, что порождает положительный эффект от данного мероприятия: повышение производительности труда и сокращение сроков проведения полевых работ, включая посевную и уборочные кампании .
В научной литературе выделяют следующие условия трансформации:
1) общая площадь сельскохозяйственных угодий в результате перевода их из одного вида в другой не должна уменьшаться;
2) общая площадь культурных угодий по проекту не должна быть меньше, чем на год землеустройства;
3) целесообразность перевода каждого участка пашни в менее интенсивные виды угодий должна быть обоснована условиями производства;
4) окупаемость затрат по трансформации угодий должна обеспечиваться в установленные нормативные сроки;
5) осуществление запроектированной трансформации земель не должно уменьшать площадь сельскохозяйственных угодий, подлежащих обложению земельным налогом, а также ставки земельного налога по хозяйству в целом . В пункте 3 указанных Правил трансформации устанавливаются следующие условия ее проведения: во-первых, пашня трансформируется в другие виды сельскохозяйственных угодий в случае уменьшения в пахотном горизонте на 30 % процентов норматива содержания гумуса, при этом учитывается гранулометрический состав, каменистость, солонцеватость, засоленность и переувлажненность почв; во-вторых, земли, занятые многолетними насаждениями, трансформируются в пашню при достижении предельного возраста многолетних насаждений, при их изреженности и снижении продуктивности более чем на 50 % от предусмотренной проектно-сметной документацией, а также в случае гибели в результате вымерзания более 30 % многолетних насаждений; в-третьих, залежь трансформируется в пашню, а также в земли, занятые многолетними насаждениями
ЕСТНИК Елисеев В. о.
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Елисеев В. о.
Проблемы защиты государственных интересов при незаконном использовании земель сельскохозяйственного назначения
С технической стороны, согласно указанной норме Правил трансформации, во всех указанных случаях необходимо наличие проектно-сметной документации, которая разрабатывается специализированными организациями края, к которым, в частности, относится агрохимцентр «Ставропольский», а в случае «предельного возраста многолетних насаждений» — документы, подтверждающие снижение продуктивности земель
Наиболее проблемный вопрос трансформации состоит в том, что решение о трансформации сельскохозяйственных угодий, согласно пп . 5 п . 3 Правил трансформации, принимается собственником земельного участка, что на практике приводит к нарушениям целей данного мероприятия и отрицательно сказывается на охране сельскохозяйственных угодий .
Прежде всего это касается сенокосов и пастбищ, которые трансформации не подлежат, несмотря на то что их ценность уступает ценности угодий, на которых выращивается продукция растениеводства
Данная проблема для Ставрополья особенно актуальна, что заставило органы региональной власти выступить с законодательной инициативой и, во-первых, принять указанные выше Правила трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края, а во-вторых, ввести в Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» статью 10 .1. 2 «Нарушение правил трансформации сельскохозяйственных угодий» (данная норма является одновременно способом защиты земель и способом охраны сельскохозяйственных угодий от необоснованного использования)
В процессе охраны сенокосов и пастбищ органы муниципальной власти нашли тесный контакт с прокуратурой, что особенно показательно на примере Арз-гирского района Ставропольского края .
С целью повышения эффективности мероприятий по охране земель, прежде всего пастбищ и сенокосов, целесообразно полномочия по выдаче разрешений на трансформацию сельскохозяйственных угодий передать органам муниципального уровня, т. е . наиболее заинтересованным органам управления, которые находятся в непосредственном контакте с субъектами сельского хозяйства, могут наиболее полно оценить необходимость таких мероприятий; наличие в администрациях соответствующих сельскохозяйственных отделов (секторов) и сравнительно небольшое количество субъектов сельского хозяйства в муниципальных районах позволяет вполне эффективно выполнять данную функцию Для этого необходимо дополнить статью 1 Закона Ставропольского края от 31 декабря 2004 г. № 119-кз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края в области сельского хозяйства» подпунктом 3, которым определить полномочия по разрешению субъектам сельского хозяйства трансформации сельскохозяйственных угодий в соответствии с Правилами трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края с последующим контролем за ее проведением
Кроме того, общие понятия о трансформации земельных угодий следовало бы внести в Земельный кодекс РФ, в частности дополнив ст 79, а также на федеральном уровне целесообразно разработать Правила трансформации сельскохозяйственных земель
П К
Й к
НАУКИ
¿я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Отдельно следует затронуть проблему использования ст. 10 .1. 2 ЗоАП Ставропольского края «Нарушение правил трансформации сельскохозяйственных угодий», практика применения которой достаточно специфична: в настоящее время этот состав охватывается содержанием ст. 8 . 8 КоАП РФ — «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» . При этом оба правонарушения опираются на указанные Правила трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края
Судебная практика показывает, что подавляющее число правонарушений касается запрета на трансформацию сенокосов и пастбищ (пп 4 п 3 Правил)
И здесь очевидна проблема, которая заключается также в том, что нормы Земельного кодекса РФ сами по себе не позволяют однозначно определить, являются ли видами разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения только виды, указанные в п . 2 ст. 77 ЗК РФ (норма выделяет только сельскохозяйственные угодья), или же это относится ко всем видам сельскохозяйственных угодий, определенных п . 1 ст. 79 ЗК РФ: пашням, сенокосам, пастбищам, залежам, землям, занятым многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) .
На этом фоне приходится пользоваться нормами-намеками, как это имеет место в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», п . 3 ст. 9 которого содержит следующее положение: «Минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий устанавливается законом субъекта Российской Федерации в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду» С указанных позиций ст. 79 Земельного кодекса РФ следует дополнить уточняющим пунктом 2: «Использование видов сельскохозяйственных угодий допускается в соответствии с разрешенным использованием, утвержденным муниципальными органами власти»
И здесь уже учтено и второе предложение о передаче полномочий, касающихся правил трансформации сельскохозяйственных земель на муниципальный уровень власти
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Веселовская Л. Ф. Землеустройство : учебник. — М . : Юркнига, 2004 .
2 . Земельное право : учебник для бакалавров / Н . Г. Жаворонкова, И . О . Крас-
нова, В . Б . Агафонов, В . Быковский [и др . ] . — М . , 2016 . — С . 224—246 . — (Бакалавр Академический курс)
3 . Сулин М. А. Землеустройство . — СПб . : Колос, 2010 .
