CC BY
47
Финансовое право
государственный финансовый контроль как функция государственного управления
в сфере привлечения и использования инвестиционных займов международных финансовых организаций
л.а. чехонадских,
главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации
Категория контроля, его сущность, организация и функции определяются общественно-экономическим строем и вытекают, соответственно, из сущности самого государства.
Государство как форма организации классового общества, основанного на определенной системе производительных сил и производственных отношений, состоит из совокупности представительных учреждений, исполнительно-распорядительных и надзорно-контрольных органов.
Бесспорно, значение государственного регулирования для совершенствования системы экономических отношений трудно переоценить. В процессе трансформации и становления основ рыночной экономики были утрачены иллюзии по саморегулированию экономики и, как показывает современное состояние экономического развития нашей страны, необходимые функции для позитивного развития воспроизводственных процессов и обеспечения социального развития общества не могут реализовываться только посредством чистого рынка.
В условиях многоукладной экономики, различных видов собственности и развития рыночных механизмов в нашей стране регулирование и управление экономическими процессами со стороны государства имеют решающее значение.
В процессе государственного управления осуществляется ряд функций, которые обеспечивают замкнутый цикл управления. К ним относятся планирование, установление цели и осуществление мероприятий по ее достижению, организация выполнения принятого решения.
Контроль здесь выступает как показатель степени достижения установленных целей и кульминационный момент управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений.
Активная роль контроля в управлении экономикой проявляется в том, что он не ограничивается только констатацией допущенных отклонений от принятых управленческих решений.
При использовании его данных достигается сбалансированность всей системы управления, принимаются более обоснованные управленческие решения по регулированию, как в масштабах конкретных отраслей производства, экономик отдельных регионов, так и в масштабе российской экономики в целом, а также и в определении ее места в мировой экономике.
Таким образом, государственный контроль рассматривается в качестве государственного регулирования экономических процессов, которые происходят в российской экономике.
Нельзя также недооценивать и роль государственного контроля в обеспечении экономической безопасности страны, реальная угроза которой — масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, их изъятие, хищения, коррупция, вывоз капиталов, легализация доходов, полученных преступным путем.
Особое место в системе государственного контроля занимает государственный финансовый контроль, который имеет более узкий спектр и распространяется в основном на формирование доходной и расходной частей федерального бюджета.
финансы и кредит
39
На основе данных, полученных при осуществлении контрольных функций, государство имеет возможность реально оценивать свои ресурсы, возможности, а также анализировать проблемы в области источников финансирования и расходовании бюджетных средств в различных сферах своей деятельности.
Широко распространено мнение, что сущностью контроля является регулярная проверка хозяйственного законодательства, выявление нарушений государственной финансовой дисциплины.
При всей важности проверки соблюдения законов и правовых нормативных документов нельзя сводить только к этому сущность контроля, ведь вторая его сторона — наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование ресурсов, устранение препятствий на пути оптимального функционирования различных звеньев управления.
Эффективное расходование государственных средств — основное правило осуществления финансово-экономической деятельности государства, а также сфера применения государственного контроля.
Одними из принципов бюджетной системы, определенных ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, являются эффективность и экономность использования бюджетных средств, которые означают, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
Бюджетный кодекс РФ (ст. 160 и 163) устанавливает, что главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также должностные лица этих органов несут ответственность за эффективное использование бюджетных средств, а получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.
В настоящее время сложившаяся система взаимосвязи общественных отношений с государственными функциями и развивающимися рыночными отношениями требует качественно нового подхода к определению государственного финансового контроля. На первое место выходят такие важные показателя контроля, как контроль
за результативным, эффективным и экономичным расходованием средств федерального бюджета.
Еще в 1977 г. на XIX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля «ИНТОСАИ» при принятии «Лимской декларации руководящих принципов контроля» отмечалось, что контроль является частью системы регулирования, которая должна установить отклонения от принятых стандартов и обнаружить нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов в целях принятия корректирующих мер, а также осуществить мероприятия по предотвращению нарушений в дальнейшем.
В течение долгого времени государственный финансовый контроль в практическом его применении сводился к проверке правильности ведения финансовых документов, полноты учета и достоверности отчетности по осуществленным расходам федерального бюджета в отдельных направлениях деятельности государства, а также фактического соответствия доходов и расходов федерального бюджета показателям отчета об исполнении федерального бюджета.
Безусловно, эти задачи очень важны для понимания реальной картины расходования государственных средств. Кроме того, результаты таких контрольных мероприятий важны для органов законодательной власти и для общественности как подтверждение того, что исполнительная власть представляет достоверную финансовую информацию об исполнении федерального бюджета, надлежащим образом осуществляет ведение счетов и документации по бюджетным средствам. Подтверждение о поступлениях доходных средств также очень важно в плане оценки финансовых ресурсов для дальнейшего осуществления расходов федерального бюджета.
Не умаляя важности финансовых контрольных мероприятий, в ст. 4 «Лимской декларации руководящих принципов контроля» подчеркивается важность другого вида контроля, направленного на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Вполне обоснованно этот вид контроля включает в себя не только проверку финансовых аспектов деятельности организаций, но и управленческую деятельность в целом.
Представляя собой проверку и оценку эффективности деятельности главных распорядителей и получателей бюджетных средств по использованию государственных средств, государственный финан-
совый контроль должен не только констатировать факты и реальное состояние использования государственных средств в той или иной области.
Цель государственного финансового контроля— определить, насколько экономно, производительно и результативно федеральные органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют государственные средства при осуществлении установленных им функций и выполнении поставленных перед ними задач.
Результатом же проведенной работы должны стать разработка и доведение до заинтересованных организаций конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности проверяемых объектов. Тщательно подготовленные и обоснованные рекомендации будут способствовать повышению эффективности использования государственных средств, что особенно важно для функционирования финансовой системы государства, как в отдельных отраслях производства, так и экономики в целом.
В настоящее время, характеризующееся реформированием экономической системы российского государства, появились объективные предпосылки для внедрения нового метода осуществления государственного финансового контроля, так называемого аудита эффективности расходования государственных средств, когда необходимо контролировать не только целевой характер использования государственных средств, но оценивать результативность и эффективность их использования.
К сожалению, в настоящее время не существует установленной и конкретной технологии, позволяющей однозначно определить прогнозные показатели принятия отдельных реформаторских решений. В основном имеющиеся решения оцениваются на уровне сравнения уже достигнутых результатов и предыдущей деятельности.
Тем не менее некоторые важные решения, принятые на макроэкономическом уровне правительственными органами, требуют тщательной проверки и анализа с применением методов и средств государственного финансового контроля.
К таким важным решениям относятся решения о привлечении и использовании государственных внешних заимствований, формирующих в свою очередь внешнюю государственную задолженность Российской Федерации, что оказывает существенное влияние на экономическое положение страны.
Государственная внешняя задолженность СССР, затем Российской Федерации, резко увели-
чилась в период с 1985 по 1991 г., когда снижение цен на нефть спровоцировало резкое падение валютных доходов, и платежный баланс страны стал стремительно ухудшаться. «Дырки» в бюджете возмещались финансовыми иностранными кредитами, а недостаток продовольственных и потребительских товаров смягчался массовым импортом по «связанным» кредитам.
Основная причина быстрого увеличения объема внешней задолженности суверенной России кроется, прежде всего, в отсутствии обоснованных приоритетов инвестирования финансовых средств, долгосрочной программы экономического развития с учетом использования зарубежных кредитов.
Не анализируя подробно причин образования и проблем погашения государственной внешней задолженности Российской Федерации, следует уделить особое внимание современному состоянию российской экономической политики в сфере сотрудничества с международными финансовыми организациями по целевым (нефинансовым) кредитам (займам), которые в статистических и отчетных материалах относятся к инвестиционным займам.
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 6) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.
Как сообщалось на ежегодном собрании Советов управляющих Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития (далее — МБРР), на 1 октября 2007 г. общая сумма 58 займов в рамках портфеля действующих и закрытых проектов МБРР составляла 10,20 млрд долл. США (рис. 1). Из них закрыт 41 займ на сумму 8,54 млрд долл. США и действуют 17 соглашений о займах на сумму 1,66 млрд долл. США. Всего с начала 1993 г. в Российской Федерации было израсходовано 9,275 млрд долл. США, в том числе 3,930 млрд долл. США (42 %) — по инвестиционным займам. Анализ фактических темпов расходования средств займов за 2005 — 2006 гг. показал, что суммарное расходование средств займов оставалось ниже запланированных приблизительно в два раза. Так, в 2005 г. этот показатель составил 42 % от запланированной величины, в 2006 г. — 57 %.
финансы и кредит
41
здравоохранение и социальная защита 11%
образование и подготовка кадров 6%
охрана окружающи среды 3%
управление средствами в государственном секторе 7%
развитие рыночной - инфраструктуры 2%
энергетическим сектор 27%
транспортный сектор 19%
сельское хозяйство и управление земемльными ресурсами 5%
финансовый сектор
7%
развитие городской инфраструктуры 13%
Рис. 1. Структура использования средств инвестиционных займов Международного банка реконструкции и развития (по состоянию на 1 октября 2007 г.)
В условиях государственно-рыночной экономики предполагается получение адекватного экономического эффекта от вложенных средств и расходов, в рассматриваемом нами случае — по обязательствам Российской Федерации перед МФО в масштабах федерального бюджета.
Однако анализ результатов проверок, проведенных Счетной палатой РФ, позволяет сделать вывод об отсутствии системного подхода к привлечению, использованию и управлению проектов, финансируемых за счет инвестиционных займов МФО.
Об этом свидетельствует тот факт, что не обеспечено создание современной правовой и методической основы, учитывающей накопленный за последние годы опыт работы с МФО. За весь период работы с целевыми иностранными заимствованиями не проведена комплексная оценка эффективности проектов, финансируемых с участием международных банков.
В январе 2005 г. Правительством РФ было принято Положение о работе с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций. В действовавшем с 1996 г. Порядке работы с проектами, финансируемыми за счет займов МБРР» 1* не придавалось особого значения социально-экономической оценке эффективности проекта и конечным результатам его реализации. В новом документе значительно расширено поле предпроектного обоснования, установлено требование включать в заявочную документацию систему показателей для контроля за хо-
1*
Собрание законодательства Российской Федерации, 1966,
№ 15, ст. 1633.
дом реализации проекта и составлять заключения о технической, экономической, финансовой и экологической экспертизах проекта и финансовых рисков. Кроме того, особое место занимают положения, касающиеся контроля за подготовкой и реализацией проекта, оценки эффективности реализации проекта, где указывается, что оценка проводится в соответствии с методикой, утверждаемой Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ. Однако этот важный документ до сих пор не разработан.
По имеющимся результатам проверок и анализа использования привлекаемых средств инвестиционных займов можно сделать вывод, что на 1 января 2007 г. не было ни одного проекта, завершившегося в первоначально установленные сроки, т. е. без продления. Так, из 15 проектов МБРР, которые планировалось завершить в 2003 г., завершено 9 проектов, остальные продлевались, что повлекло увеличение операционных расходов групп реализации проектов и выплат средств за резервирование средств займов. В 2006 г. продлены шесть проектов, в 2007 г. — три проекта МБРР.
Другой проблемой, которая снижает результативность сотрудничества с международными финансовыми организациями, — крайне неравномерное распределение размещения кредитных ресурсов среди регионов Российской Федерации.
Наибольший объем привлеченных средств инвестиционных займов приходится на наиболее экономически развитый Центральный федеральный округ 30 % от общего объема). Далее следуют Уральский федеральный округ — 23 %, СевероЗападный федеральный округ — 18 %, Сибирский федеральный округ — 11 %. Приволжский — 9 %, Южный — 7 % федеральные округа. Наименьший объем средств привлекался для развития Дальневосточного федерального округа — 2 %.
Привлечение средств инвестиционных займов по федеральным округам Российской Федерации приведено в диаграмме (рис. 2).
400 600
млн долл. США
Рис. 2. Привлечение средств инвестиционных займов по федеральным округам РФ
Несогласованность и отсутствие оценки экономической эффективности проектов способствовали систематическим задержкам вступления в силу соглашений, которые были одобрены Советом директоров МБРР и подписаны Правительством РФ, что в свою очередь приводило к увеличению сроков реализации проектов.
Так, например, после одобрения Проекта по устойчивому лесопользованию Советом директоров МБРР заем вступил в силу только через 21 месяц.
Недостаточная, а в ряде случаев минимальная, предварительная оценка экономической эффективности привлекаемых заемных средств МФО приводила к тому, что именно инвестиционная составляющая, являющаяся приоритетной, неуклонно снижалась по сравнению с совокупными расходами на управление проектами. Проверка Проекта развития рынка капитала, проведенная Счетной палатой РФ, показала, что совокупные расходы на управление Проектом (с учетом операционных расходов и расходов на консультантов Группы управления проектом) составляют почти 24 % от общей суммы займа.
Анализируя результаты эффективности сотрудничества с международными финансовыми организациями, требуется отметить, что в современных условиях развития российской экономики требуются новые подходы, как к привлечению инвестиционных займов, так и к механизмам их реализации, ориентируемым на максимальный экономический результат при максимальной бюджетной эффективности.
Фактически, до настоящего времени все действия международных финансовых организаций, осуществляющих инвестиционное финансирование в России, а также российских организаций,
1200
сотрудничающих с этими структурами, в конечном итоге были сосредоточены на управлении расходами займов, между тем как управление результатами как наиболее эффективный метод использования иностранных заимствований практически отсутствовал. Ни один проект не имел четкого и конкретного предынвестиционного технико-экономического обоснования, а также реальной оценки эффективности реализации проекта по его окончании.
Масштабы и глубина серьезных упущений в организации сотрудничества с международными финансовыми организациями могли быть существенно снижены или частично нейтрализованы в ходе осуществления контрольно-аналитических мероприятий как со стороны министерств и ведомств, принимающих непосредственное участие в основной деятельности (внутренний контроль), так и со стороны независимого государственного внешнего контрольного органа (внешний контроль).
Оценивая государственный финансовый контроль как неотъемлемый элемент процесса управления, в данном случае государственного регулирования в сфере внешних заимствований, следует отметить, что одним из основных побудительных мотивов его использования в процессе государственного регулирования является получение планируемого результата.
И, если отдельным ведомствам, принимающим участие в проекте, в силу своей специфики и узкой направленности невозможно увидеть целостную картину реализации проекта, то внешним контрольным органам, которыми являются государственные контрольные органы, в том числе Счетная палата РФ, имеющим возможность сбора информации из различных источников и комплексного контроля на каждом этапе реализации проекта, возможно и необходимо дать системную оценку эффективности привлекаемых средств внешних заимствований.
Для достижения полной и реальной картины эффективности привлекаемых внешних заимствований следует сосредоточиться на комплексной оценке эффективности жизненного цикла государственных внешних заимствований. Этапы государственного финансового контроля рассмат-
риваются применительно к отдельным стадиям проявления внешних заимствований, а именно привлечения (предынвестиционный контроль, включающий в себя инвестиционный анализ), использования (контроль за реализацией проектов) и затем погашения (оценка произведенных затрат, фактические показатели бюджетной эффективности, социальной значимости и т. д.). Было бы целесообразно все эти этапы объединить под одним термином «жизненный цикл заимствования». Задача метода комплексной оценки будет заключаться в учете всех возможных факторов и оценке их влияния на основные результаты.
Применение указанного метода требует построения системы государственного контроля за жизненным циклом заимствования, обладающей вертикальными (ведомства, организации, участвующие в проекте, исполнители и инициаторы проектов и т. д) и горизонтальными связями (единые основные подходы к сбору информации, обработка и анализ информации из различных источников, расчетов эффективности инвестиционных проектов). Целью построения данной системы является достижение максимальной эффективности внешних заимствований и снижения долговой нагрузки на федеральный бюджет.
Таким образом, государственный финансовый контроль, являясь самостоятельной функцией государственного управления экономикой, оказывает активное воздействие на эффективность общественной деятельности на всех этапах управленческого цикла и оценивает, каким образом фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений.
В настоящее время важным аспектом работы контрольных органов должны стать выводы и рекомендации, направленные на повышение эффективности использования государственных средств, а конечной целью — определение степени эффективности и результативности использования государственных средств федеральными органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств при осуществлении установленных им функций и выполнении поставленных перед ними задач.
В связи с этим автор считает целесообразным применение в практической работе контрольных
органов нового метода осуществления государственного финансового контроля — аудита эффективности расходования государственных средств, что потребует разработки нормативных и методических материалов, а также подготовки квалифицированных кадров по данной тематике.
Результаты контрольно-аналитических мероприятий в сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации, проведенных Счетной палатой РФ, показали достаточно серьезные упущения в организации работы с международными финансовыми организациями, как со стороны непосредственных получателей кредитных средств, так и со стороны правительственных органов. Для достижения эффективного и действенного контроля в этой сфере считаю целесообразным начать работу по созданию системы государственного финансового контроля внешних заимствований как части общей федеральной системы государственного финансового контроля Российской Федерации.
Осуществление государственного финансового контроля в сфере государственных внешних заимствований как одной из составляющих экономической политики государства должно сосредоточиться на комплексной оценке и учете всех возможных факторов влияния на основные результаты на всех этапах функционирования внешних заимствований.
Система государственного финансового контроля внешних заимствований должна обладать вертикальными (ведомства, организации, участвующие в проекте, исполнители и инициаторы проектов и т. д.) и горизонтальными связями (единые основные подходы к сбору информации, обработка и анализ информации из различных источников, расчетов эффективности инвестиционных проектов).
Целью построения и совершенствования системы государственного финансового контроля внешних заимствований является достижение максимальной эффективности использования внешних заимствований и снижения долговой нагрузки на федеральный бюджет, что, в конечном итоге, должно привести к стабилизации и дальнейшему росту экономического развития Российской Федерации.
