CC BY
49
Кредит
оценка результатов использования средств займов международных финансовых организаций
в. м. кузнецов,
старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации
несмотря на опыт участия россии в качестве заемщика у международных финансовых организаций (МФО) с их сложной системой правил и процедур расходования средств, эффективность сотрудничества с МФО оставляет желать лучшего. Адаптация нормативных правовых актов, регламентирующих • работу с МФО, а также создание соответствующих организационных механизмов существенно отстают от процесса привлечения займов. Заемные средства перераспределяются между секторами экономики, но не являются фактором ее интенсивного развития. новые проекты зачастую не направляются на обес- • печение решения ключевых реформ, реализуемых российской Федерацией.
В 2005 г. постановлением Правительства • российской Федерации от 28 декабря 2005 № 43 «О порядке работы с проектами, реализуемыми российской Федерацией при участии международных финансовых организаций» было утверждено Положение о работе с проектами, реализуемыми российской Федерацией при участии МФО. данным положением были определены порядок отбора • проектов, их подготовка, процедура проведения переговоров и подписания соглашений с МФО от имени российской Федерации, а также реализация проектов. тем не менее проведенный автором ана- • лиз проверок отдельных проектов МФО, осуществленных счетной палатой российской Федерации, выявил многочисленные факты неэффективного и нерационального расходования средств займов: • медленно осуществлялась подготовка большинства проектов, начало реализации переносилось на более поздние сроки, заемные • средства осваивались неудовлетворительно, в
течение длительного срока не распределялись и не использовались, что приводило к дополнительным расходам федерального бюджета на выплату комиссии за резервирование заемных средств и сокращению проектов; из-за неудовлетворительного освоения заемных средств по ряду проектов неоднократно проводилось сокращение сумм займов. только в течение 1997 — 2004 гг. общее сокращение суммы заемных средств МБрр составило более 3 млрд долл. сША;
оплата услуг иностранным консультантам достигала до 48 % от общего объема использованных сумм займа;
не был определен порядок постановки на учет и механизм контроля за имуществом, приобретенным в государственную собственность за счет средств займов, часть оборудования была законсервирована и не использовалась или использовалась на цели, не связанные с реализацией проектов;
конечные получатели заемных средств не выполняли своих обязательств по своевременному погашению задолженности перед федеральным бюджетом; в ходе реализации многих проектов требовалось неоднократное перераспределение средств между категориями займов, корректировка планов работ, а также отсрочка даты завершения. Все это отрицательно сказывалось на эффективности использования заемных средств;
выделение средств предполагалось в виде траншей, критерии предоставления которых фор-
мировались до начала реализации проектов, а контроль за выполнением обязательств проводился только через несколько лет, без учета произошедших социально-экономических изменений в стране. такая формальная оценка рассмотрения результатов проектов, наряду с ужесточением требований Банка, приводила к задержкам выделения траншей, а также к решению российской стороны отказаться от части неиспользованных средств. необходимо отметить, что процесс привлечения займов МФО был перегружен всевозможными согласованиями и занимал порой от 3 до 4 лет. В результате в программу внешних заимствований в число конечных получателей средств иногда включались организации, которые уже прекратили осуществление хозяйственной деятельности и ликвидированы.
Анализ использования средств займов МФО показывает, что возможности кредитных ресурсов не были использованы в полной мере, что было вызвано рядом причин:
• в связи с тем, что до настоящего времени отсутствуют критерии оценки эффективности использования средств займов МФО, российской стороной не проводилась оценка эффективности ни одного проекта МФО;
• в действующем законодательстве отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и пределы полномочий, а также ответственность органов федеральной исполнительной власти, Банка россии и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств;
• в течение всего проверяемого периода не работали механизмы межведомственного контроля за ходом реализации проектов, отсутствовали ежегодные аудиторские проверки использования средств, предусмотренные условиями предоставления займов;
• не работала Межведомственная комиссия российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями;
• отсутствовал механизм информирования заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций о проводящихся за счет средств займов разработках и их результативности.
недостатки в управлении кредитными средствами МФО являются проявлением недостаточно-
го внимания к вопросам анализа и планирования. на их основе возможно определить, какие ресурсы следует привлекать и как привлеченные ресурсы рациональнее и эффективнее использовать. В процессе анализа и планирования могут быть выявлены и обоснованы необходимые объемы заимствований в разрезе их видов, форм и способов погашения и обслуживания. Поэтому на этапе планирования в целях оценки обоснованности и эффективности привлечения внешних заимствований необходимо проведение предварительного контроля.
Главной причиной недостаточно эффективной деятельности Всемирного банка в россии была недооценка им сложности организации работы, в первую очередь, по осуществлению структурных преобразований в экономике, требующих длительных усилий по изменению социально-политических и поведенческих стереотипов. исходя из этого, Всемирному банку, было рекомендовано перейти от предоставления крупных финансовых займов к небольшим инвестиционным займам, предназначенным для финансирования проектов с выраженными компонентами консультационно-технической помощи.
несмотря на множество отрицательных результатов осуществления проектов с привлечением средств МФО, тематические проверки, проведенные счетной палатой российской Федерации, показывают, что реализация отдельных проектов может приносить положительный эффект. так, займы на структурную перестройку экономики позволили во многом продвинуть процесс осуществления структурных реформ в россии, а многие мероприятия легли в основу разработанной Правительством российской Федерации программы социально-экономических реформ (например, в части принятия и изменения законодательства о банкротстве и финансовом оздоровлении, о лицензировании отдельных видов деятельности, об оценке земель и землеустройстве, налоговом и трудовом законодательстве, банковской деятельности).
Во многом благодаря выполнению условий выделения угольных бюджетозамещающих займов (1,3 млрд долл. сША) удалось провести реструктуризацию угольной промышленности, в частности:
— провести приватизацию более 60 % угледобывающих предприятий;
— осуществить закрытие около 170 убыточных шахт;
— увеличить объем добычи угля на приватизированных шахтах почти на 70 %.
Условия выделения бюджетозамещающего займа в рамках проекта структурной перестройки системы социальной защиты (800 млн долл. сША) дали сильный импульс подготовительной работе по реформированию социального сектора, позволили подготовить наиболее сложные элементы системы социальной защиты — реформу пенсионной системы и либерализацию трудового законодательства.
Проведенная реформа межбюджетных отношений осуществлялась, в первую очередь, благодаря реализации проекта технического содействия реформе региональных финансов (30 млн долл. сША). реализация только первого этапа проекта позволила участвующим регионам осуществить экономию бюджетных расходов на сумму около 1,7 млрд руб.
В рамках проекта «развитие стандартизации» — проведена гармонизация более 500 российских стандартов в наиболее приоритетных областях.
разработан и внедрен уникальный инструмент — гарантии от некоммерческих рисков. В рамках гарантийной операции по проекту «Морской старт» (строительство и эксплуатация плавучего космодрома для запуска коммерческих спутников) в космическую отрасль россии привлечено более 1 млрд долл. сША иностранных инвестиций.
Положительными примерами могут служить займы на строительство автомобильной дороги Чита-Хабаровск и строительству участков кольцевой автомобильной дороги вокруг г. санкт-Петербурга на сумму 519,0 млн евро.
Окупаемость проектов социальной направленности, как правило, низкая, бюджетная эффективность также незначительна, но эффективность вложений на социальные нужды вытекает из того, что они позволяют решать проблемы, которые трудно измерить в числах. Тем не менее некоторые проекты социальной направленности, например на создание службы занятости, могут быть высокоэффективными.
Приведенные примеры положительного опыта реализации проектов показали, что сотрудничество с МФО может дать ощутимый эффект при условии, что проекты будут соответствовать целям социально-экономического развития страны, поддерживать проводимые реформы и быть экономически обоснованными для бюджетного финансирования, а также иметь сравнительные преимущества финансирования перед альтернативными источниками.
Наличие профицита федерального бюджета в течение ряда лет, а также повышение между-
народного кредитного рейтинга россии и другие положительные факторы в экономике изменили подходы в части определения оптимальных объемов по привлекаемым средствам МФО.
В современных условиях требуются новые подходы к привлечению займов и к механизмам их реализации, ориентируемые на конечный экономический результат при максимальной бюджетной эффективности. Положительными моментами в сотрудничестве могут стать содействие и надзор со стороны МФО за осуществлением проектов на протяжении всего срока их действия, передача знаний и мирового опыта.
В рамках стратегии сокращения внешнего долга государственная поддержка в форме суверенных займов и гарантий должна предоставляться только в случаях невозможности финансирования проекта с использованием коммерческих кредитов или частичных гарантий, а также при обосновании преимуществ использования займов МФО перед бюджетным финансированием.
Одним из способов повышения качества и эффективности использования средств займов МФО является использование «аудита эффективности» как специфического метода государственного финансового контроля, применение которого в контрольной практике возможно на определенном этапе развития государственного устройства страны. В соответствии с этим представляется необходимым в первую очередь выработать теоретическое содержание «аудита эффективности», обозначить цели и задачи, стоящие перед ним, определить его место в системе государственного финансового контроля.
Аудит эффективности — важнейший инструмент, с помощью которого органы внешнего государственного и муниципального финансового контроля получают возможность не только проконтролировать законность бюджетных расходов, но и определить их эффективность и результативность. Особая значимость аудита эффективности заключается в том, что он позволяет проследить взаимосвязь между решениями и действиями органов власти и результатами этих действий, определить проблемные точки и дать конкретные рекомендации по исправлению ситуации1.
На протяжении всей истории развития финансового контроля обязательным требованием к нему со стороны государственной власти была
1 Выступление Председателя счетной палаты рФ с. В. степашина на совместном заседании коллегии счетной палаты рф и Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов российской Федерации (Москва, 24 марта 2006 г.).
способность оценить эффективность и рачительность использования бюджетных средств и государственного имущества. современный аудит эффективности — это не просто особая методика проведения контрольных мероприятий, широко распространенная за рубежом. Это принципиально иная философия государственного аудита, которая ставит во главу угла качественные параметры и сущность проверяемых процессов2.
Цель аудита эффективности — оценка эффективности и результативности действующих правил, норм или программ по управлению средствами займов с точки зрения достижения конечных результатов в социальной, экономической или иных сферах для удовлетворения интересов граждан3.
Аудит эффективности можно рассматривать как важный этап в процессе совершенствования системы государственного финансового контроля, перевода системы контроля на современный уровень, отвечающий потребностям реформирования российской экономики.
В качестве первоочередных задач по расширению аудита эффективности государственного долга можно выделить необходимость разработки соответствующей информационно-аналитической базы и в рамках ее определение показателей (параметров), определяющих процесс государственных заимствований, состояния и динамики государственного долга в контексте бюджетной, денежно-кредитной, инвестиционной и экономической политики Российской Федерации, необходимость формирования системы критериев, позволяющих на базе вышеупомянутого набора параметров проводить качественную и количественную оценку эволюции государственного долга, моделировать тенденции изменения государственного долга в зависимости от выбранной тактики и стратегии развития страны.
При переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, проводится оценка достигнутых результатов деятельности органов исполнительной власти, правильности измерения (оценки) и достоверности полученных результатов, т. е. проводится аудит эффективности.
Внедрение среднесрочного планирования бюджетных расходов в виде среднесрочных программ социально-экономического развития будет способствовать оптимизации структуры государственных внешних заимствований и определению в ней роли займов международных финансовых организаций и кредитов, привлекаемых от МФО.
Определение как эффективности использования средств займов МФО, так и эффективности финансового контроля за расходованием средств займов МФО позволит повысить общеэкономический эффект для России.
Литература
1. Заключение счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год, представленному в форме проекта Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2004 год». Утверждено коллегией счетной палаты Российской Федерации 9 декабря 2005 года (протокол № 47 (464).
2. Заключение счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2005 год, представленному в форме проекта Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год» утверждено коллегией счетной палаты Российской Федерации 5 декабря 2006 года (протокол № 44к (511).
3. Выступление Председателя счетной палаты Российской Федерации с. В. степашина на совместном заседании коллегии счетной палаты Российской Федерации и Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Москва, 24 марта 2006 г.).
4. доклад председателя счетной палаты Российской Федерации с. В. степашина Москва, кремль, 12 октября 2006 г.
5. Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств Управления Главного аудитора канады.
2 доклад председателя счетной палаты Российской Федерации с. В. степашина Москва, кремль, 12 октября 2006 г.
3 см. Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств Управления главного аудитора канады.
