CC BY
36
Государственные финансы
совершенствование государственного
контроля займов международных финансовых организаций
В. А. КАБАШКИН, доктор экономических наук, профессор факультета экономики и права E-mail: [email protected]. Московский государственный лингвистический университет
Статья посвящена важным актуальным вопросам развития государственного контроля государственного долга, а также формированию контроля займов международных финансовых организаций.
Ключевые слова: контроль государственного долга, контроль займов международных финансовых организаций.
Практика проведения контрольных мероприятий показывает, что достаточно много проблем возникает в процессе реализации займов международных финансовых организаций (МФО). К этой группе относятся Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и другие международные организации.
В настоящее время управление задолженностью Российской Федерации перед международными финансовыми организациями нацелено на минимизацию привлечения новых займов и ускоренное использование средств займов по действующим проектам.
Следует исходить из необходимости сохранения сформировавшейся в предыдущие годы тенденции к привлечению займов международных финансовых организаций только на цели реализации задач общегосударственного значения, увеличивая при этом российское софинансирование проектов.
Минимизация внешних заимствований не означает свертывания сотрудничества с междуна-
родными финансовыми организациями. Акцент в отношениях с МФО в перспективе будет смещаться в сторону оказания России консультационно-аналитического содействия по структурному реформированию отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных параметров, использования Россией опыта международных организаций в организации проектного финансирования. При этом имеется в виду, что такое содействие будет оказываться за счет средств операционных бюджетов МФО, а также грантовых средств. Решение задачи сокращения заимствований у МФО, однако, может потребовать некоторого увеличения объема привлекаемых от МФО средств, с тем чтобы ускорить реализацию уже действующих проектов.
Несмотря на имеющиеся положительные результаты осуществления проектов с привлечением средств МБРР (или Всемирного банка) и ЕБРР, надо отметить, что тематические проверки, проведенные, например, Счетной палатой Российской Федерации по вопросам исполнения отдельных займов, и рассмотрение всего портфеля проектов указывают, как правило, на недостаточно эффективное и рациональное использование заемных средств. Во многом это является следствием отсутствия опыта участия России в международных финансовых организациях и тем более в качестве страны-получателя их кредитов и услуг.
С другой стороны, отсутствует опыт работы в местных условиях Российской Федерации самого
Всемирного банка или ЕБРР, созданных специально для оказания финансовой помощи развивающимся странам Азии, Африки и Латинской Америки (по терминологии ООН того периода — слаборазвитые страны). Это является одной из основных причин того, что начиная со времени вступления Российской Федерации в члены Всемирного банка и ЕБРР ни один инвестиционный проект не был реализован без каких-либо проблем или выполнен в сроки, установленные ее соглашениями с этими организациями. Сроки завершения реализации проектов в ряде случаев достигали восьми лет. Нельзя исключить наличия субъективных причин, связанных с заинтересованностью персонала групп реализации проектов сохранять status quo (особенно когда их функции возлагаются на специально созданные для этих целей общественные фонды с высоким уровнем оплаты труда сотрудников и привлекаемых отечественных и иностранных консультантов).
В меньшей степени это относится к бюдже-тозамещающим (финансовым) займам, условия предоставления которых не требуют соблюдения сложных правил и процедур, связанных с проведением международных конкурсных торгов на закупку товаров и услуг, создания органов управления проектной деятельностью и обеспечения их возможности осуществлять координацию работ как внутри страны, так и за ее пределами.
Тематические проверки хода реализации проектов МБРР и ЕБРР показали, что не была проведена оценка эффективности ни одного инвестиционного проекта МБРР и ЕБРР, а что касается оценки финансовых займов, то ее проведение представляется весьма неадекватным [2]. По сообщениям представителей Всемирного банка, его руководство также пришло к заключению о необходимости проводить оценку эффективности не только отдельных проектов, но и осуществлять комплексное рассмотрение этих вопросов. При этом необходимо отметить определенные различия в подходах к оценке результативности проектной деятельности. По высказываниям представителей Всемирного банка, его кредиты в подавляющем большинстве случаев не должны обеспечивать окупаемости заемных средств, а лишь служить иллюстрацией возможных моделей развития различных отраслей народного хозяйства в условиях рыночной экономики. Кроме того, проверки показали, что отставание от выполнения графиков реализации планов выполнения работ, закупок товаров и услуг приводит к снижению практичес-
кой отдачи проектов для экономики и социальной сферы страны. Например, при исполнении займов для выполнения таких проектов, как «Жилищный проект» и «Передача ведомственного жилищного фонда муниципалитетам», важным компонентом являлось внедрение в работу жилищно-коммунального хозяйства ряда городов энерго- и водо-сберегающего оборудования, материалов, а также новых технологий.
Одной из главных целей обоих проектов было сокращение затрат местных бюджетов на содержание этих служб и соответствующее увеличение отчислений на социальные программы городов-участников. Однако медленная реализация этих проектов не привела к ожидаемому эффекту. Кроме того, отрицательным фактором, который сказывается на конечной эффективности использования средств, непосредственно связанных с производственной деятельностью (жилищное строительство, тепло и водоснабжение, транспорт и т. д.), является необходимость уплаты конечными заемщиками, большей частью являющимися муниципалитетами или муниципальными коммунальными предприятиями, налога на добавленную стоимость, таможенных и акцизных сборов. Например, по оценке Госстроя России, при реализации проекта «Реконструкция систем городского теплоснабжения и канализации» с общей суммой займа 85,0 млн долл. США такие затраты должны составить 26,0 млн долл.
Аналогичные примеры можно привести по реализации проектов, финансируемых за счет средств ЕБРР. Так, значительная часть средств, привлеченных у МБРР и ЕБРР (свыше 30 % от общего объема внешних заимствований у этих международных институтов), была направлена в энергетический сектор экономики Российской Федерации. Однако не все инвестиционные проекты, реализуемые за счет этих средств, были в достаточной степени удачными. Примером может служить ситуация, сложившаяся в Камчатской области.
В структуре государственного долга Камчатской области присутствует задолженность по гарантийному обязательству администрации Камчатской области по договору поручительства по обязательствам ЗАО «Геотерм» по кредиту, полученному от ЕБРР. Данный кредит предоставлялся на основании постановления Правительства Российской Федерации от 06.07.1998 № 570 «Об утверждении Соглашения между Правительством Российской Федерацией и ЕБРР о займе для финансирования проекта строительства Мутновской ГеоЭС в Камчатской области». Между Российской
Федерацией и ЕБРР было подписано Соглашение о займе для финансирования проекта строительства Мутновской ГеоЭС в Камчатской области от 08.01.1998 № 598 на сумму 99,9 млн долл. В связи с произошедшим в период строительства Мутновской ГеоЭС дефолтом в 1998 г., обязательства ОАО «Геотерм» перед Минфином России не были выполнены. Минфин России предложил администрации Камчатской области провести реструктуризацию просроченной задолженности по обязательствам ОАО «Геотерм».
Согласно условиям проведения реструктуризации между администрацией Камчатской области и ОАО «Геотерм» был подписан договор о переводе долга от 18.07.2005, согласно которому весь объем просроченной задолженности ОАО «Геотерм», по договору займа от 10.07.1998 № 01-20/27-165, принят администрацией Камчатской области на себя. Кроме того, в целях обеспечения регрессных прав по гарантийному обязательству Камчатской области было заключено соглашение от 12.09.2005 «О регулировании прав и обязанностей сторон вследствие принятия субъектом Российской Федерации обязанностей заемщика по валютному обязательству ОАО «Геотерм», согласно которому ОАО «Геотерм» ежегодно путем перечисления денежных средств на расчетный счет, указанный администрацией Камчатской области производит, оплату суммы реструктурированной задолженности по договору от 10.07.1998 № 01-20/27-165. Таким образом, бюджет Камчатской области выполняет «транзитные» функции в процессе погашения задолженности ОАО «Геотерм» перед федеральным бюджетом. В соответствии с приказом Минфина России от 20.06.2005 № 151 «О реструктуризации обязательств Камчатской области перед федеральным бюджетом» в 2005 г. была проведена реструктуризация обязательств администрации Камчатской области перед федеральным бюджетом по состоянию на 01.03.2005, возникших в связи с неисполнением ОАО «Геотерм» по договору от 10.07.1998 № 01-20/27-165, и заключено соглашение от 26.09.2005 № 01-01-06/04-134 «О реструктуризации задолженности» между Министерством финансов Российской Федерации и администрацией Камчатской области. Согласно данному соглашению обязательства администрации Камчатской области реструктуризируются до 2035 г. Погашение консолидированной суммы задолженности (свыше 3 млрд руб.) осуществляется путем рассрочки по уплате (погашению) консолидированной задолженности до 01.01.2035 в соответствии с утвержденным графиком.
После проведенной реструктуризации данный вид задолженности был переведен из категории «обязательства по государственным гарантиям» в категорию «бюджетные ссуды». Договор о переводе долга и соглашение о реструктуризации были утверждены законом Камчатской области от 17.11.2005 № 409 «Об утверждении договора о переводе долга от 18 июля 2005 года» и законом Камчатской области от 17.11.2005 № 408 «Об утверждении соглашения № 01-01-06/04-134 о реструктуризации задолженности от 26 сентября 2005 года».
Аналогичные примеры можно привести и по реализации проектов МБРР. Реализация этих проектов осуществляется посредством участия групп реализации проектов (ГРП) и посредством привлечения иностранных консультантов. Однако ни в одном случае нематериальные активы в виде интеллектуальной собственности оприходованы ГРП или кем-нибудь еще не были, ни один проект на предмет его эффективности реализации не оценен, хотя конечными заемщиками, как правило, являлись предпринимательские структуры.
В связи с этим автором для определения финансовой эффективности инновационного (инвестиционного) проекта, расходования средств и погашения кредитов МБРР и ЕБРР предлагается:
1) при подготовке реализации инновационных (инвестиционных) проектов, финансируемых за счет средств займов МБРР и ЕБРР, определить потребность в инвестициях и/или гарантиях по привлекаемым финансовым ресурсам:
— общий объем инвестиций, необходимых для реализации инновационного проекта;
— объем финансирования, запрашиваемый у кредитора и других международных финансовых организаций;
— объем собственных привлекаемых средств и их доля в общей потребности финансирования;
— объем бюджетного финансирования (из федерального и регионального бюджетов) и/или средств внебюджетных фондов;
— объем заимствований на фондовом рынке (дополнительная эмиссия акций, выпуск облигаций и т. д.);
— объем необходимых гарантий и виды покрываемых ими рисков (технические, коммерческие, экологические и т. д.);
— дополнительное обеспечение возврата кредита (залог имущества заемщика, переуступка прав по контрактам на поставки производимой продукции и т. д.);
— сумма аванса для подготовки основных положений (показателей) инновационного проекта;
— предварительный краткий план денежных расходов, поступлений и выплат средств кредита МБРР или ЕБРР на период реализации инновационного проекта (источники возврата привлекаемых заемных средств и предварительный график их возврата с учетом процента за кредит по ставке процента ЛИБОР + 2,5 %);
2) процедура обработки данных базируется на анализе сравнительных характеристик (сравнение показателей), полученных в ходе оценки объекта и предусматривает получение расчетных данных по эффективности проекта по следующим показателям:
а) экономическая эффективность проекта:
— показатели эффективности проекта (сокращение государственных субсидий, экономия издержек производства, выпуск дополнительной продукции, рост экспортного потенциала и др.);
— увеличение поступлений в федеральный и региональный бюджеты;
б) экологическая эффективность проекта:
— категория проекта с точки зрения возможности неблагоприятного воздействия и масштаб
воздействия на окружающую среду (национальный, региональный, местный);
— соблюдение требований природоохранного законодательства;
— прогнозируемое снижение (повышение) выбросов, сбросов и отходов;
— проведение специального экологического аудита;
в) социальная эффективность проекта:
— изменение количества рабочих мест в отрасли (регионе) и условий труда работников;
— изменение условий снабжения регионов или населенных пунктов отдельными видами товаров (услуг);
— мероприятия по сохранению и развитию социальной инфраструктуры;
— сохранение и развитие научно-технического потенциала;
— внедрение социальных инноваций;
3) процедура ведения учета, составления отчетности и проведения контроля (аудита) инновационного (инвестиционного) проекта базируется на требованиях, изложенных в нормативно-правовых актах и внутрифирменных стандартах, изложенных
Субъект контроля (аудита)
Организации государственного контроля (аудита)
Объект контроля (аудита)
Предприятие - пользователь бюджетных и бюджетозамещающих средств
Источник: авторская разработка
Объемы составляемой отчетности
Для выработки стратегического анализа развития
предприятия (пользователи - руководитель,
менеджеры, другие специалисты)
Для проведения аудиторских и контрольных
мероприятий (пользователи - аудиторы,
государственные контролеры, налоговые
инспекторы)
Для составления финансового
отчета (пользователи -
финансовые департаменты,
казначейство)
Для отчета в
МБРР и ЕБРР
Цикл направления отчетности по использованию средств займов МБРР и ЕБРР на инновационные (инвестиционные) проекты
в соглашении (контракте, договоре) между партнерами.
На основе учетных данных происходит стоимостная оценка объекта интеллектуальной собственности, который приходуется в виде нематериальных активов на балансе органа, ответственного за реализацию проекта (с обязательным условием его публичного размещения для ознакомления российской общественности с результатами научных изысканий и консультаций, проведенных в процессе реализации инновационного проекта).
В связи с этим целесообразно определить цикл направления отчетности ее потребителям, включая контролирующие органы.
Цикл направления отчетности ее потребителям при реализации инновационного (инвестиционного) проекта, финансируемого за счет средств займов МББР и ЕБРР (под государственную гарантию субфедеральных органов исполнительной власти или муниципальную гарантию муниципального образования), представлен на рисунке.
В процессе соблюдения условий данной процедуры в условиях реализации инновационного (инвестиционного) проекта (реализация осуществляется предпринимательскими структурами при участии государства как гаранта), финансируемого за счет займов МБРР или ЕБРР, естественной потребностью станет необходимость оценки и оприходования созданных объектов интеллектуальной собственности в виде нематериальных активов (случаи необеспечения по исполнению требований в рамках данных условий будут выявляться в процессе государственного контроля (финансового аудита или аудита эффективности использования государственных средств, в том числе посредством проведения аудита государственных долговых обязательств).
Это может стать тем основным результатом, который будет достигнут в процессе взаимодействия государства и предпринимательских структур, участвующих в реализации инновационных (инвестиционных) проектов, финансируемых за счет средств международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР).
Главной задачей аудита эффективности по использованию государственных средств на инновационное или инвестиционное развитие конечных заемщиков — участников рассматриваемых проектов должна стать оценка эффективности результатов реализации инновационного (инвестиционного) проекта:
— оценка финансовой эффективности, учитывающая финансовые результаты (последствия) реализации проекта для его непосредственных участников;
—оценка бюджетной эффективности, отражающая последствия реализации проекта для бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного);
— оценка экономической эффективности, учитывающая затраты и результаты, связанные с реализацией проекта, в том числе социальные и экологические последствия.
Вполне логично разработать и определить другие варианты подобных оценок эффективности (с учетом требований, например, аудита эффективности использования государственных заемных средств).
В целом результаты оценки эффективности можно отразить в виде таблицы.
В результате проведенной работы можно получить финансовую, бюджетную и экономическую оценку инновационных (инвестиционных) проектов. Базовым показателем является достигнутый бюджетный эффект от реализации указанных проектов.
Дополнительно можно отразить направления собственных средств участника инновационного проекта, оценку изменения инвестиционной привлекательности, прогноз финансового состояния предприятия.
В связи с этим следует учесть уже имеющийся опыт работы с такими проектами. Наиболее значительное снижение эффективности из-за задержек в освоении средств займов было обусловлено финансовым кризисом 1998 г., когда конечные заемщики средств были вынуждены многократно
результаты оценки эффективности инновационного (инвестиционного) проекта
Показатели Финансовая оценка Бюджетная оценка Экономическая оценка
Участник 1 Участник 2 Всего Участник 1 Участник 2 Всего Участник 1 Участник 2 Всего
Затраты, млн руб.
Результаты, млн руб.
Чистая приведенная стоимость или бюджетный эффект
Срок окупаемости - - -
увеличить выплаты (в рублевом эквиваленте) по обслуживанию и погашению перекредитованных им средств МБРР и ЕБРР. Это привело к резкому сокращению или срыву работ по инвестиционным проектам, причем там, где она имела наиболее конкретный характер и была нацелена на получение практических результатов. В связи с тем, что финансирование работ осуществляется, например, согласно правилам Всемирного банка через аккредитованные коммерческие банки, кризис привел к практическому прекращению использования средств по этим кредитным линиям. В меньшей степени кризис сказался на положении центральных органов управления этими проектами, а также на выполнении проектов, связанных с получением консультационной помощи, с поддержкой реформ в образовании, со здравоохранением, с сельским хозяйством и др.
Все это привело помимо срывов проектной деятельности к нарушениям выполнения финансовых обязательств перед федеральным бюджетом конечных заемщиков кредитов МБРР и ЕБРР, в первую очередь администраций субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и их предприятий. В качестве мер по выходу из создавшегося положения органы исполнительной власти провели сокращение первоначально установленных размеров займов с учетом возможностей конечных заемщиков в полной мере выполнять взятые на себя финансовые обязательства перед федеральным бюджетом.
Процедура сокращения неэффективно используемых займов (субзаймов) методологически отработана слабо и имеет длительный (до одного года) период исполнения. По существу, сокращение объемов финансирования уже действующих проектов и другие недостатки в управлении кредитными средствами МБРР и ЕБРР являются проявлением недостаточного внимания к вопросам планирования проектной деятельности и отсутствия гибкой системы ее корректировки как в нашей стране, так и, например, со стороны Всемирного банка.
По мнению автора, для повышения эффективности государственного финансового контроля за использованием займов МБРР или ЕБРР необходимо разработать и принять методику и соответствующий порядок оценки эффективности реализации займов.
Очевидно, что невозможность оценки эффективности проекта на основе утвержденных принципов и критериев существенно тормозит и снижает эффективность системы финансового
контроля. Отсутствие утвержденной методики лишает возможности достаточно оперативно и точно определить эффективность исполнения проекта, что в свою очередь могло бы дать возможность оперативно принимать решения о целесообразности вложений, эффективности использования займов, рациональности дальнейшего использования средств по какому-либо направлению. В итоге утверждение подобной методики помогло бы значительно усовершенствовать действующую систему контроля.
В настоящее время, например, Всемирный банк самостоятельно проводит оценку эффективности реализации завершающихся проектов и готовит отчеты о завершении реализации проектов (в некоторых случаях без должного согласования с российской стороной). К сожалению, во многих из них слабо представлен экономический и финансовый анализ последствий реализации проектов для различных участников, а основное содержание отчетов составляет описание ситуации, сложившейся в той или иной отрасли, причем сопровождаемое множеством утверждений, носящих политический характер1.
По мнению автора, одним из путей повышения эффективности и оптимизации государственного финансового контроля за использованием займов МБРР или ЕБРР является формирование более действенной законодательной базы, направленной на повышение ответственности органов и должностных лиц за нарушения, выявленные в ходе проверок. Важным вопросом является также и формирование законодательной базы для внедрения международных стандартов в ревизионную практику, а также методик проведения и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий на базе изучения и анализа международного опыта2.
Действенным шагом к повышению эффективности государственного финансового контроля за использованием займов МБРР должно быть усиление координации действий по управлению госдолгом органов государственного финансового
1 Порядок оценки эффективности инвестиционных проектов и проектов технической помощи, финансируемых за счет займов МБРР: проект, приложение к поручению Правительства Российской Федерации от 05.10.200 № ХВ-ШЗ-27567.
2 О программе взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации со Счетной палатой Российской Федерации по повышению эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации на 2003 год: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 29.01.2003 № 18-СФ.
контроля и других государственных структур, на которые в соответствии с законодательством наряду с основными задачами возложены отдельные функции финансового контроля. При этом необходимо четко разграничить полномочия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению финансовых нарушений.
Координация усилий обеспечит прозрачность и гласность результатов контрольных мероприятий на базе плановых мероприятий по обсуждению отчетов о проверках и выявленных значительных нарушениях финансового и бюджетного законодательства.
Общие усилия позволят создать единую информационную систему для доступа к данным, единую базу данных по госдолгу, которые необходимы для контроля за формированием и исполнением бюджетов. Только усиление координации совместных
действий позволит разработать единую методологию учета внешних долговых обязательств.
Список литературы
1. Кабашкин В. А. Отдельные вопросы совершенствования управления государственным долгом субъектов Российской Федерации // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Экономика. 2009. № 542.
2. Кабашкин В. А. Система контроля за государственным долгом в Российской Федерации и опыт контрольных органов стран - участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. М.: РАГС. 2005.
3. Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов - современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11.
