CC BY
103
УДК 336.1
Карандин Дмитрий Юрьевич
аспирант кафедры финансы и кредит. Государственный университет управления karandin-dima@mail .ru Ревзон Оксана Анатольевна кандидат экономических наук, доцент. Государственный университет управления revzonoks@yandex.ru Dmitry Yu. Karandin Graduate student, Finance and Credit State University of Management karandin-dima@mail .ru Oksana Revzon
PhD of economic sciences, associate. State University of Management revzonoks@yandex.ru
Формирование единой системы финансового контроля и мониторинга государственных внешних заимствований
Formation of a unified system of financial control and monitoring
of state external borrowings
Аннотация. В данной статье рассматриваются цели и задачи мониторинга государственных внешних заимствований. Авторами предложена классификация показателей аудита эффективности и рекомендации по осуществлению финансового контроля за государственным долгом. С учетом практики стран членов ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ предлагаются рекомендации в сфере реализации финансового контроля за государственным долгом в Российской Федерации.
Ключевые слова: аудит, аудит эффективности, государственные внешние заимствования, финансовый контроль, ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ.
Annotation. This article examines the goals and objectives of monitoring state external borrowings. The authors proposed a classification of performance audit indicators and recommendations for the implementation of financial control over public debt. Taking into account the practice of the member countries of ISSAI and EUROSAI, recommendations are offered in the field of financial control over public debt in the Russian Federation.
Key words: audit, efficiency audit, state external borrowings, financial control, ISSAI, EUROSAI.
В условиях, когда имеет место относительно высокая задолженность управление государственными заимствованиями диктует разработку и
применение особых инструментов управления, которые нацелены на сглаживание пиков выплат по государственным внешним долгам, уменьшение расходов по его обслуживанию, приведение к нормативному значению величины займов с учетом возможностей страны по их погашению. При этом, инструментом урегулирования государственных займов может быть контроль за их величиной, определение максимальной величины задолженности, оптимизация их структуры, форм и методов обеспечения и прочее. Это, в свою очередь, требует формирование единой комплексной системы контроля и управления государственными займами в рамках единых подходов по оптимизации контроля и управления бюджетными активными и пассивными счетами, в том числе создание комплексных программ погашения долга в отчетном периоде и в долгосрочной перспективе. [3]
Предполагается, что данная программа должна включать систему нормативов, нарушение которых ограничивает выпуск новых долговых займов, либо приостанавливает, а также учитывает разноплановость государственных займов. Она предполагает как согласование с инструментами управления государственным бюджетом в целом, так и регулирование общего экономического состояния страны. При этом предусматривается первоочередное формирование собственных финансовых ресурсов погашения долга. И только после этих процедур могут быть определены возможности по реструктуризации займов и их рефинансированию за счет новых заимствований.
Обеспечение эффективности финансового контроля в области управления государственным долгом возможно при одновременном формировании единой системы государственного финансового контроля. Данный аспект является принципиальным с точки зрения общей системы государственного управления, поскольку основой сильной власти является эффективный и действенный государственный контроль, как важнейший фактор результативности всего государственного механизма, который формирует ориентиры законодательной деятельности и условия для ее совершенствования.
Однако на сегодняшний день для реализации эффективного государственного финансового контроля требует доработки официальная концепция его функционирования и совершенствования, а также правовая база, необходимая для эффективной долговой деятельности.
Данные аспекты являются факторами, сдерживающими возможное улучшение фактического состояния бюджетной и финансовой дисциплины в РФ, в том числе причиной роста числа преступлений, которые совершаются в кредитно-финансовой сфере и представляют реальную угрозу экономической стабильности страны. [4]
В настоящее время присутствует проблема разобщения учета долговых обязательств, и отсутствие единой базы данных государственного долга. Учет государственных займов проводят банки-агенты и Минфин России.
В государственной книге внешних займов РФ ведется только документальная регистрация соглашений по предоставленным займам и не отражаются данные об исполнении обязательств по соглашениям обеими
сторонами (изменении объемов долга и его погашении), а также о приостановлении или аннулировании соглашений. Имеет место несопоставимость классификации источников средств внешнего финансирования бюджетного дефицита и бюджетов субъектов РФ с классификацией отдельных видов государственного внешнего долга РФ и субъектов РФ. Данный факт осложняет процесс оценки соответствия операций с внешними долгами изменению объемов и структуры государственных внешних заимствований. Действующая бюджетная классификация не в полной мере отражает требования Бюджетного кодекса РФ о выделении государственных гарантий в качестве отдельного вида долга, который относится к государственному внешнему долгу РФ. [1]
Информация об основных характеристиках федерального бюджета в отношении операций с государственными займами отражается в приложениях к проекту ФЗ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. В процессе исполнения федерального бюджета в части источников финансирования бюджетного дефицита вполне вероятны существенные несоответствия установленным в приложениях показателям по причине замены внешних займов внутренними. В результате этого наблюдается деформация структуры источников финансирования бюджетного дефицита.
Таким образом, отсутствие единой методологии учета государственных заимствований и общей интегрированной информационной базы данных, которая призвана обеспечить достоверный учет в разрезе всех видов долга, а также отсутствие должного контроля над состоянием государственных займов в целом, препятствуют реализации эффективной долговой и бюджетной политики.
Проблемы управления государственным долгом требуют внимания органов управления государством и безотлагательного реагирования на сложившуюся ситуацию. В данных условиях необходимо повышать эффективность управления государственным займом, осуществлять регулярный контроль реализации государственных программ, под которые были привлечены заемные средства.
При выборе денежно-кредитных инструментов и операционных процедур должно учитываться их влияние на рынок финансовых долговых инструментов государства и на финансовое состояние уполномоченных дилеров на данных рынках. В то же время, эффективная реализация денежно-кредитной политики зависит от глубокого понимания краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков государства. В данных целях на оперативном уровне должен быть налажен процесс обмена информацией о текущих и будущих потребностях органов власти в ликвидных источниках между управляющими займом и органами денежно-кредитного и бюджетно-налогового регулирования.
Возникает потребность в координации рыночных операций, осуществляемых различными ведомствами для того, чтобы не допускать параллельного участия двух подобных ведомств при проведении операций в одном и том же сегменте долгового рынка. Вместе с тем, операции по управлению займом оказывают определенное влияние на уровни процентных
ставок и работу отечественного рынка капитала, поэтому достижение необходимой степени разграничений между долговой и денежно-кредитной политикой может стать невыполнимой задачей. Разработка законодательных механизмов, необходимых для обеспечения таких разграничений не должна упускать из виду вопросы последовательного их проведения.
Под внешним государственным финансовым контролем необходимо понимать механизмы обратной связи, реализуемые в целях роста эффективности принятия управленческих решений и роста результатов. Данные принципы находят свое отражение в ряде положений Лимской декларации [5].
Международной неправительственной организацией высших контрольных органов - ИНТОСАИ [6] были разработаны стандарты контрольно-ревизионной деятельности и рекомендованы к использованию государственными финансовыми органами отдельных стран с учетом особенностей стандартов национального законодательства. При этом следует не забывать о рекомендательном характере международных стандартов, на основании чего отдельная страна может самостоятельно принимать решение об их использовании.
Международными стандартами высших органов аудита ИНТОСАИ установлены базовые принципы, которые позволяют определять масштабы ревизии и выбирать соответствующий методический инструментарий ее проведения. С их помощью определяются критерии, по которым проводится оценка качества и результативность ревизии.
Важнейшим направлением государственного финансового контроля, которое получило широкое распространение в практической деятельности большинства Высших органов государственного финансового контроля (ВОГФК), входящих в ИНТОСАИ, является аудит эффективности.
В последнее время Счетная палата РФ постепенно внедряет в практику своей деятельности отдельные элементы аудита эффективности, широко используемые странами-участниками ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Аудит вошел в работу органов финансового контроля многих развитых стран после того, как на IX Конгрессе международной организации ВОГФК (ИНТОСАИ) была принята Лимская декларация. В соответствии со стандартами ВОГФК, входящих в ИНТОСАИ, Счетная палата РФ может осуществлять проверку эффективности и делать вывод об эффективности расходования источников бюджетных средств на основании законодательно установленных прав на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств [2].
Для реализации эффективного контроля за расходованием привлеченных средств, необходимо выполнение следующих взаимосвязей, представленных на рисунке 1:_
Проверка эффективности использования привлеченных средств
Оценка экономичности деятельности Проверка продуктивности использования трудовых, Проверка эффективности деятельности,
Проверка эффективности использования привлеченных средств
администрации в соответствии с основными принципами и практикой, а также политикой управления. финансовых и других ресурсов, включая исследования систем информации, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов и процесса устранения реализуемой единицы выявленных недостатков. выполнения поставленных перед реализуемой единицей задач; проверка действительных результатов в сравнении с планировавшимися
Рис.1 Содержание контроля эффективности расходования привлеченных
средств (составлено авторами) Такой порядок призван осуществлять не только специфические вопросы управления, но и все управленческие функции, в том числе организационные и административные.
Внедрение аудита эффективности в деятельность ВОГФК обусловлено следующими обстоятельствами, представленными на рисунке 2._
Необходимость введения аудита
-необходимость повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;
-необходимость существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, пользующихся государственными ресурсами;
-потребность усиления прозрачности деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков;
_-расширение сферы казначейского обслуживания бюджета._
Рис. 2 Значение введения аудита эффективности в практику ВОГФК [6] В целом, при сравнении аудита эффективности расходования бюджетных средств с традиционным финансовым аудитом необходимо отметить новые задачи и значительное расширение целей и предмета государственного финансового контроля.
Кроме функции контроля, аудит эффективности призван осуществлять важнейшую информационную функцию, которая выражается в предоставлении общественности точной и всеобъемлющей информации о результатах деятельности органов управления, эффективности расходования бюджетных средств.
По нашему мнению, до того, как осуществлять аудит эффективности,
необходимо повысить достоверность финансовой отчетности бюджетных организаций. Эта проблема еще долго будет актуальной в реальной практике. Без ее решения аудит эффективности не имеет смысла, так как будет основан на фальсификации данных об объемах и направлениях бюджетных расходов.
По отношению к государственным заимствованиям анализ эффективности использования долга - относительно новая сфера деятельности. В настоящее время важно определить главные задачи в развитии аудита, эффективности управления государственными займами в целом, и государственными внешними долгами в частности.
По нашему мнению, основные проблемы при осуществлении контрольных мероприятий в вопросах повышения эффективности управления государственными заимствованиями заключаются в отсутствии утвержденных единых правил (стандартов), что отрицательно влияет на их эффективность. Такими критериями эффективности могут являться совокупность параметров, с помощью которых можно отразить различные стороны деятельности (таблица 1).
Таблица 1
Классификация показателей аудита эффективности*_
Абсолютные показатели Отражают уровень достижения поставленных целей или планируемых результатов в натуральных или стоимостных единицах измерения
Качественны е показатели Характеризуют качество работы объекта или системы управления с учетом использования различных ресурсов
Относительн ые показатели Отражают уровень «цены» эффективности с точки зрения финансовых расходов в расчете на единицу продукции или услуг
Динамическ ие показатели Показывают тенденции абсолютных и относительных показателей во времени
*Разработано авторами
Полный набор параметров рекомендуется определять в частном порядке для каждого конкретного случая на начальном этапе аудита эффективности, с применением градационной шкалы. Используются различные источники информации для определения критериев и показателей аудита эффективности: информация отчетов участников бюджетного процесса; данные результатов оперативного контроля; показатели результативности проверок исполнения Федерального бюджета за прошедшие периоды; статистическая отчетность и прочие аналитические материалы.
В системе ИНТОСАИ большое внимание уделено критериям, которые рекомендуются для контроля за уровнем государственных займов (рисунок 3) [6].
Показатели, рекомендуемые ИНТОСАИ для контроля
_государственным долгом_
Первая группа показателей, характеризует в статике долговую ситуацию в условиях текущего момента (по состоянию на определенную дату), в частности отношение:
- долга к объему ВВП;
-объема дефицита бюджета к объему ВВП; -расходов на обслуживание долга к объему ВВП;
_- налоговых доходов к объему ВВП и объему государственного долга.
Вторая группа показателей, характеризует в динамике изменение долговой ситуации, а именно отношение:
-внешнего долга к ВВП - индикатор способности погасить долг;
-расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта - характеризует ресурсную способность погашать долг;
- объема внешнего долга к объему всего долга - характеризует потребность в иностранной валюте для обслуживания долга;
-объема валютных резервов в объемах краткосрочного долга -характеризует способность экономики осуществлять платежи по долгу в течение долга.
К этой группе относятся также показатели:
-средневзвешенная процентная ставка, свидетельствующая о «цене» долга;
-состав и структура долга, отражающая объемы рыночной и нерыночной долей;
-структура долга по времени возникновения обязательств, по
инструментам и срокам их погашения._
Рис. 3 Показатели для контроля за государственным долгом, рекомендуемые ИНТОСАИ.
С учетом практики стран членов ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ предлагаются рекомендации в сфере реализации финансового контроля за государственным
долгом в РФ, которые представлены на рисунке 4._
Рекомендации по осуществлению финансового контроля за _государственным долгом_
1. Осуществление мониторинга должно позволить определить критерии выбора конкретных видов задолженности, которые должны быть подвергнуты аудиту на микроуровне контрольного процесса за государственным долгом.
2. На основе базовой информации должны выявляться значимые инвестиционные кредиты, факты несвоевременного освоения средств, проблемы при обслуживании платежей.
3. На основании этих критериев осуществляется выбор в качестве объектов аудита (текущего, предварительного и последующего) государственных и гарантированных государством кредитов.
4. Мониторинг подразумевает осуществление проверки состояния государственного долга, для чего рекомендуется использовать две большие группы индикаторов, измеряющие:
а) уязвимость или риск, которые могут нарушить долговое состояние;
б) потенциал Правительства в случае возникновения отрицательных непредвиденных обстоятельств.
_5. В ходе осуществляемого высшим органом государственного
финансового контроля (ВОГФК - Счетной палатой Российской Федерации), необходимо уделять большее внимание выявлению и анализу скрытых потенциальных долговых обязательств государства.
6. Комплексный подход к регулированию долга должен предусматривать надзор за обеспечением своевременного предвидения возможных обязательств и эффективного управления рисками.
7. В целях совершенствования контроля над государственным долгом и повышения эффективности управления им, необходимо сформировать словарь терминов, применяемых в процессе осуществления контрольной деятельности за государственным долгом. При этом определение государственного долга должно быть всеобъемлющим и давать четкое представление обо всех его составляющих._
Рис.4 Рекомендации по осуществлению финансового контроля за государственным долгом (разработано авторами)
Таким образом, данные рекомендации могут иметь большое значение для Счетной палаты РФ и могут быть учтены при реализации дальнейшей деятельности законодательных и исполнительных органов власти в вопросах совершенствования системы государственного финансового контроля РФ в долговой сфере.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N145-ФЗ (ред. от 29.07.2017) » [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/055a71948dbf2a4fc2478 43 7cd89cd864ee8e6e5/ (дата доступа 01.08.2017).
2. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 7, июль 2017 [Электронный ресурс] http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/bulletin-of-the-accounting-chamber-7-july-2017.php?clear_cache=Y (дата доступа 09.08.2017).
3. Катасонов В.Ю. Деньги. Кредит. Банки: учебник для бакалавров/ под ред. В.П. Биткова. - М.: Юрайт, 2015. - с.115.
4. Косов М.Е. Государственный долг: теоретические и методологические аспекты: монография/ М. Е.Косов, В.Ф. Шаров, Р.Г. Ахмадеев.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.- С.123.
5. Лимская декларация [Электронный ресурс]
http://rsn. su/taxpayerlibrary/forz/limd/index.php?page=417 (дата доступа 05.07.2017).
6. Международные стандарты высших органов аудита (ISSAI) [Электронный ресурс] http://www.roskazna.ru/upload/iblock/bfe/issai-100. -osnovnye-printsipy-audita-v-gos-sektore_rus.pdf (дата доступа 05.07.2017).
Literature
1. The budgetary code of the Russian Federation from 7/31/1998 N145-FZ (an edition from 7/29/2017)" [An electronic resource] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/055a71948dbf2a4fc2478 43 7cd89cd864ee8e6e5/ (date of access 8/1/2017).
2. Bulletin of Audit Chamber of the Russian Federation No. 7, July, 2017 [An electronic resource] of http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/bulletin-of-the-
accounting-chamber-7-july-2017.php?clear_cache=Y (date of access 8/9/2017).
3. Katasonov V. Yu. Money. Credit. Banks: the textbook for bachelors / under the editorship of V.P. Bitkov. - M.: №paum, 2015. - page 115.
4. Kosov M.E. Public debt: theoretical and methodological aspects: monograph /M.E. Kosov, V.F. Sharov, R.G. Akhmadeev. - M.: UNITY-DANA, 2017. - Page 123.
5. Lima Declaration [An electronic resource]
http://rsn. su/taxpayerlibrary/forz/limd/index.php? page=417 (date of access 7/5/2017).
6. International standards of the supreme bodies of audit (ISSAI) [An electronic resource] http://www.roskazna.ru/upload/iblock/bfe/issai-100.-osnovnye-printsipy-audita-v-gos-sektore_rus.pdf (date of access 7/5/2017).
