CC BY
615
Финансовый контроль
государственный финансовый контроль и его специализированное направление -
налоговый контроль
д.в. французов,
кафедра национальной экономики рЭА им. Г. В. Плеханова
Особое место в системе макроэкономического и финансового контроля занимает государственный финансовый контроль, сущность которого пока законодательно до конца не оформлена. Первым нормативным правовым актом Российской Федерации, регламентирующим само понятие государственного финансового контроля и вопросы его организации, стал Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
Этим Указом, государственный финансовый контроль был восстановлен как организационная категория и в нем определено, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ.
При определении сущности государственного финансового контроля, необходимо учитывать, что целью государственного финансового контроля является неукоснительное исполнение подконтрольными объектами единых правил организации и финансовых связей в обществе для реализации экономической и финансовой политики государства, и что объектами контроля должны стать все экономические субъекты, если они получают, перечисляют средства бюджетов любого уровня, управляют государственной или муниципальной собственностью, а также имеют льготы, предоставленные соответствующими государственными органами власти.
Осуществление государством финансовой деятельности охватывает, в том числе деятельность
негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. д. Следовательно, и финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и опосредованно других организаций, физических лиц, граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.
Для рыночной экономики государственный финансовый контроль является особой сферой деятельности, в которой происходит взаимодействие материальных и финансовых отношений в рамках единого товарно-денежного комплекса государства, и его совершенствование является важной гарантией сохранения социальной направленности экономической, а также финансовой политики государства в процессе осуществления финансовой деятельности.
При этом государство осуществляет контрольные полномочия лишь в рамках материальных и финансовых ресурсов находящихся в его распоряжении, т. е. в рамках государственного сектора.
Государство контролирует эффективное использование государственных финансовых средств и материальных ресурсов, осуществляя управление и принимая на себя поставку общественных благ, которые производятся как в государственном так и в частном секторах, но за государственные средства. Поэтому в децентрализованной экономической системе России объективно возникла необходимость восстановить государственную составляющую, в том числе и в системе финансового контроля.
При этом, несмотря на то, что задачей государственного финансового контроля является, содействие эффективному использованию финансовых
ресурсов государственного сектора, в содержащихся в научных трудах ряда российских ученых нет единства во взглядах на его определения, и он пока не рассматривается как институт государственного сектора. Кроме того, существующие взгляды не в полной мере отражают современные реалии, а это угрожает различными аномальными явлениями.
В отечественной литературе по финансовому контролю, государственный финансовый контроль рассматривается как с правовой, так и с экономической точек зрения весьма расширительно.
Определение государственного финансового контроля как системы институтов финансового права и одной из форм контроля, способствующей обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающей вскрыть нарушения финансовой дисциплины, изложенное в юридической литературе, по нашему мнению, нуждается в уточнении с учетом экономической составляющей.
Так, например, по мнению Е. Ю. Грачевой, это контроль «со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»1.
Как видно, в этом определении финансовый контроль просто отождествляется с деятельностью контролирующих органов, что по мнению автора, не отражает сущность не только государственного финансового контроля, но и финансового контроля как такового.
Содержательная сторона социально-экономической сущности финансового контроля, сформулированная в социалистический период развития страны, когда финансовый контроль рассматривался как одна из разновидностей деятельности органов государственной власти и органов государственного управления, а его осуществление выражалось в государственном регулировании определенных производственных отношений, нуждается в приведении его к современному состоянию развития экономики нашей страны и ее государственного сектора.
В определении Ю. М. Иткина, который считает, что «деятельность органов государственного
1 Грачева Е. Ю. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы законодательного обеспечения. Материалы научно-практической конференции. М., 2002.
контроля должна быть направлена на проверку исполнения, прежде всего, законов государства и указов Президента РФ, законности, правильности и целесообразности направления выделенных бюджетных средств, эффективности деятельности правительственных органов, эффективного и экономного расходования государственных средств на всех уровнях управления финансовыми и материальными ресурсами»2, показаны, в основном, направления деятельности органов государственного контроля, а не дано его определение.
По причине неполного раскрытия содержания контрольной деятельности в определении финансового контроля, предложенном А. З. Дадашевым и Д. Г. Черником, где «финансовый контроль сводится к проверке финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и субъектов отраслевого (ведомственного) и территориального управления. Объектом финансового контроля являются распределительные отношения на стадии образования и в процессе использования финансовых ресурсов, централизованных и децентрализованных денежных фондов. Финансовой проверке подвергаются стоимостные показатели. Финансовый контроль охватывает правильность формирования стоимостных показателей и финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов, составления и использования бюджетов и внебюджетных фондов, расходования смет некоммерческими организациями, целевое использование бюджетных средств, полноту и своевременность налоговых платежей и налоговых отчислений»3, предложенное определение нуждается в развитии.
Определение государственного финансового контроля, которое формулирует А. Н. Козырин, полагая, что «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельности государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собствен-
2 Иткин Ю. М. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. М. Финансы и статистика, 1991.
3 Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 1997.
ности»4, по мнению автора статьи, также нуждается в развитии, так как в этом определении совмещены функции и методы государственных и негосударственных органов финансового контроля, а также результаты их деятельности.
Определение, что «финансовый контроль — это контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций) с применением особых методов, и что он включает контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе формирования и использования фондов денежных средств, оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразности произведенных расходов» 5, не учитывает того, что государство осуществляет контрольные полномочия лишь в рамках материальных и финансовых ресурсов находящихся в его распоряжении.
Определение контроля, приведенное С. О. Шохиным и Л. И. Ворониной, что «под финансовым контролем следует понимать многоаспектную, межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, определения законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета»6, превращает систему органов государственного контроля в систему надзорных органов, что не соответствует действительности.
Как часть определения государственного финансового контроля может составить определение, сделанное Л. Н. Овсянниковым, который считает «государственный финансовый контроль — это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан»7.
Наиболее полное, на взгляд автора, определение сущности государственного финансового контроля принадлежит В. В. Бурцеву, который счи-
4 Козырин А. Н. Финансовый контроль // Финансовое право/ Под ред. проф. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996.
5 Дробозина Л. А. Финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.
6 Шохин С. О, Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. Научно-методическое пособие. М.: Финансы и статистика, 1997.
7 Овсянников Л. Н. Государственный финансовый контроль:
кому он нужен // Президентский контроль. — 1996. № 5.
тает, что «государственный финансовый контроль в широком смысле — это установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению следующих нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов:
1) несоблюдения законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности организаций (выполнении финансово-хозяйственных операций), в ходе бюджетного процесса, а также при выполнении любых иных процедур управления государственными финансовыми потоками (в том числе при ведении бухгалтерского учета и составлении бухгалтерской отчетности);
2) недостатков в различных областях финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства (в этом плане осуществляется контроль на предмет эффективности и целесообразности финансово-хозяйственной деятельности, вызывающей изменения имущества и обязательств, т. е. государственные финансовые потоки);
3) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности (государственными имущественными правами и др.), влекущими прямой или косвенный финансовый (материальный) ущерб государству;
4) действий, обусловивших возникновение угроз финансовой безопасности государства» 8.
По мнению автора статьи, указанное определение устанавливает обязательное наличие нарушений и злоупотреблений в области финансово-хозяйственной деятельности объекта проверки; оно в большей степени, сосредоточено на выявлении, предупреждении и пресечении их, что сужает экономическую сущность государственного финансового контроля, потому что в ней отсутствует содействие развитию государственного финансового контроля.
8 Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002.
Приведенный анализ, определения финансового контроля, показал, что, к сожалению, они не раскрывают всей его сущности, а свидетельствуют о наличии различных точек зрения, что не вполне отражает современные реалии.
По мнению автора, государственный финансовый контроль — это институт общественного (государственного) сектора, обеспечивающий контроль за процессом формирования и использования государственных (включая муниципальные) финансовых и материальных средств, осуществляющий анализ эффективности использования государственных ресурсов всех видов, способный законными путями защищать финансовые интересы своего государства и его граждан, стимулирования более эффективного использования государственных и муниципальных средств.
Из такого понимания сущности государственного финансового контроля вытекает, что его назначением является содействие успешной реализации финансовой и денежной политики, эффективному использованию финансовых ресурсов государства, обеспечению национальной безопасности страны, и возникает необходимость упорядочения всех аспектов этой сложной деятельности, приведения ее в определенную, четко выверенную систему, закрепления этой системы в законодательных, нормативных и правовых документах.
Необходимость стабилизации экономики и финансовой системы, обеспечения устойчивого поступления доходов в бюджет и государственные внебюджетные фонды, соблюдения налоговой дисциплины как условия качественного выполнения обязательств перед государством физическими и юридическими лицами обусловили обособление особого направления государственного финансового контроля — государственный налоговый контроль.
Данный вид контроля также является государственным по причине того, что его осуществляют органы, действующие от имени государства.
Сфера налоговых отношений, обуславливающая наличие государственного налогового контроля, в свою очередь несет на себе черты, присущие финансовому контролю, но и обладает специфическими особенностями.
Специфика заключается в том, что он осуществляется в более узкой сфере действия, и его объектом являются налоговые отношения, их правовая база.
Налоговые отношения возникают у государства с субъектами налогообложения (юридическими и физическими лицами), на которых лежит юридическая обязанность уплаты налогов и сборов.
Как составной элемент организации и действенности налоговой системы налоговый контроль реализует главную функцию налогов — фискальную. Он является ее носителем, а экономическая функция проявляется через механизм главной, фискальной, функции. Степень проявления экономической функции зависит от того, как осуществляется сбор налогов.
Экономическая (стимулирующая) функция налогов может быть выполнена довольно полно независимо от фискальной функции. В случае отсутствия контроля за поступлением налогов, уклонения от их уплаты достигнут высокого уровня, а доходы, оставшиеся в распоряжении налогоплательщиков сверх предусмотренных льготами будут расцениваться как незаконные. Тогда об экономической функции налогов не может быть и речи.
Таким образом, налоговый контроль, как составляющая финансового контроля, представляет собой совокупность действий и операций по проверке финансовых, налоговых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и проведения, и обусловленная, главным образом, мобилизацией в государственный бюджет налогов и других обязательных платежей9.
На субъектов налогового контроля также возлагается проведение проверочных действий за соблюдением юридическими и физическими лицами, а также и должностными лицами, действующих законов и нормативных актов, не всегда прямо связанных с формированием денежных фондов государства (регистрация и постановка на учет хозяйствующих субъектов, контроль за применением контрольно-кассовых машин, лицензирование производства и реализации алкогольной продукции и т. д.).
Налоговый контроль можно рассматривать в разных аспектах:
• организационном (выбор форм контроля, состав его субъектов и объектов);
• методическом (методы осуществления контрольных действий);
• техническом (совокупность приемов проверки). Эти аспекты достаточно полно исследованы
применительно к финансовому контролю. Между тем, практика убедительно доказывает необходимость их детального изучения в сфере налогового контроля не только по отношению к налогоплательщикам, но и непосредственно к самим налоговым органам.
9 Сомоев Р. Г. Бюджетный контроль в Российской Федерации Уч. пособие, СПб., Изд-во СПбГУЭФ, 1998.
Основой осуществления налогового контроля является:
• правовая база, т. е. законы и другие нормативные акты, определяющие правовой статус субъектов налогового контроля, порядок исчисления и уплаты налогов, взаимоотношения с налогоплательщиками, правоохранительными и контролирующими органами и др.;
• организационное и материально-техническое обеспечение, предполагающие оптимизацию и модернизацию структуры аппарата субъектов контроля, создание мощной информационной базы для учета налогоплательщиков и объектов налогообложения, подготовку кадрового персонала, взаимодействие с органами власти, управления, правоохранительными и контролирующими органами, банковской системой. Задачами налогового контроля являются:
1. Обеспечение полноты и своевременности формирования доходной базы бюджетов различных уровней.
2. Соблюдение законодательства о налогах и сборах.
3. Контроль за правильностью ведения бухгалтерского и налогового учета и составлением отчетности.
4. Улучшение налоговой дисциплины.
5. Проверка своевременности перечисления банками и другими кредитными организациями платежей в бюджет и в государственные внебюджетные фонды.
6. Пресечение неправомерных решений по предоставлению налоговых льгот отдельным категориям плательщиков.
7. Выявление нарушителей налогового законодательства и применение соответствующих штрафных санкций к нарушителям.
8. Проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы в соответствии с требованием законодательства в целях повышения налоговой дисциплины.
Налоговый контроль охватывает все сектора деловой активности общества путем проверки правильности исчисления законодательно установленных налогов и составления налоговых деклараций, при предоставлении субъектам хозяйствования и физическим лицам налоговых льгот. Следовательно, объектом налогового контроля выступает не только налоговая сфера, но вся финансово-хозяйственная деятельность хозяйствующих субъектов и граждан, связанная с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет.
Система налогового контроля состоит из следующих элементов механизма налогового контроля:
1. Субъект налогового контроля представлен системой налоговых органов.
2. Объект налогового контроля, в качестве которого выступают предприятия и организации, различных организационно-правовых форм и физические лица.
3. Предмет налогового контроля означает непосредственный налог, правильность исчисления которого подлежит проверке.
4. Сбор и обработка исходных данных для проведения налогового контроля, в качестве которых выступают: мотивация основания для проведения контроля; документальное ознакомление с деятельностью подлежащего контролю объекта; изучение инструктивных и законодательных актов по вопросам, подлежащим налоговому контролю.
5. Метод налогового контроля, подразумевающий деление контроля на сплошной и выборочный. При сплошном методе проверяются все первичные документы и записи в регистрах бухгалтерского учета, сделанные на их основании. Выборочный метод подразумевает проверку документов за определенный период в пределах ревизуемого периода или проверку части документов в пределах ревизуемого периода.
6. Процесс налогового контроля, охватывающий регламентацию действий: подготовка, непосредственное проведение, систематизация и подготовка материалов, а также реализация материалов контрольной работы.
7. Технология налогового контроля, подразумевающая четкую регламентацию контрольной работы поэтапно и во времени.
8. Результат налогового контроля, под которым понимается выявление нарушений налогового законодательства или констатация отсутствия таковых на объекте.
9. Принятие решения по результатам контроля означает определение меры ответственности за выявленные нарушения.
Налоговый контроль, следует рассматривать не только как функциональный элемент налогового механизма, или системы управления налоговыми отношениями. Осуществляя действия по проверке соблюдения налогового законодательства, налоговые органы вступают в определенные правоотношения не только с налогоплательщиками по вопросу уплаты налогов, привлечению к ответственности за нарушения налогового законодательства (как судебной, так и внесудебной), но также:
• с органами представительной и исполнительной власти по поводу организации сбора налоговых платежей, информирования о соблюдении налогового законодательства и т. д.;
• с органами исполнительной власти, контролирующими государственными органами и банковской системой по вопросам обмена информацией и осуществления контрольных функций, анализа ситуации с поступлением налогов и т. д.;
• правоохранительными и судебными органами для разрешения споров с налогоплательщиками и привлечению к ответственности (освобождению от ответственности). Рассматривая налоговый контроль, существующий в системе государственного налогового регулирования независимо от общественно-политического строя, нельзя отрицать, что содержание принципов налогового контроля с ним взаимосвязано.
При этом особое внимание следует уделить принципам налогового контроля. В большинстве своем данные принципы характерны и для системы ведомственного контроля в системе налоговых органов Российской Федерации. Рассмотрим эти принципы.
Принцип массовости налогового контроля состоит в том, что все субъекты хозяйствования и физические лица должны контролировать себя в вопросах правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты законно установленных налогов и сборов.
Регулярность и всеобъемлемость налогового контроля заключается в проведении контрольных мероприятий с четко установленным законодательством интервалом времени и охвате всех вопросов финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля в части соблюдения налогового законодательства.
Принцип превентивности налогового контроля на современном этапе развития экономики в несколько большей степени присущ органам независимого (аудиторского) контроля. Государственные же органы налогового контроля в настоящее время больше внимания уделяют фискальным мерам (изъять сокрытое или недоплаченное и наложить санкции, а не исправлять допущенные ошибки и неточности). Кроме того, сложности, возникающие во взаимоотношениях налоговых инспекций и налогоплательщиков в части консультирования последних и оказания им помощи в построении правильных отношений с государством по поводу уплаты ими налогов, показали необходимость урегулирования этих отношений на нормативной основе. В дальнейшем, когда в нашем обществе привыкнут платить налоги
и контролирующие органы перестанут создавать обстановку нервозности при проведении контрольных мероприятий, принцип превентивности может и должен стать одним из основополагающих принципов налогового контроля.
Принцип действенности и реальности заключается в создании и постоянном совершенствовании механизмов и методик проведения налогового контроля, выработки предложений по устранению выявленных нарушений и их предотвращению, организации проведения последующего контроля у субъекта хозяйствования.
Прозрачность в проведении налогового контроля означает, что результаты контрольной работы, равно как и суммы мобилизации налоговых поступлений в государственный бюджет и бюджеты различных уровней, а также в государственные внебюджетные фонды, должны быть доступны не только для узкого круга специалистов и чиновников, но и в большей степени для широкой общественности. Одновременно с этим возникает проблема заинтересованности общественности в ознакомлении с результатами контроля, чтобы инициатива шла «снизу», а не навязывалась.
Принцип независимости налогового контроля является основополагающим и заключается в том, что деятельность органов налогового контроля должна регламентироваться только действующим законодательством, и не зависеть от необдуманных решений органов исполнительной власти.
Независимость от местных властных органов — важная черта налогового контроля, в условиях рыночной экономики, затрагивающей интересы всех хозяйствующих субъектов и большинства граждан, реализацию на практике всех положений проводимой в стране налоговой политики, руководствуясь при этом нормами налогового права, а не субъективными решениями и мнением.
Следует отметить, что то обстоятельство, что налоговые органы не подчиняются представительной и исполнительной власти на среднем и нижнем уровне вызвано необходимостью следующего:
• защитой интересов бюджетов разных уровней;
• необходимостью реализации единых подходов и принципов в создании материально-технической базы органов налогового контроля, информатизации, работе с налогоплательщиками и др.;
• особыми отношениями, возникающими между налогоплательщиками и налоговыми органами в процессе реализации последними норм налогового права об обязательности уплаты налоговых платежей и ответственности за их невыполнение.
Существующий государственный, властный характер налогового контроля обусловлен спецификой налоговых правонарушений, основанных на фискальной функции налогов, нежеланием отдельных налогоплательщиков уплачивать налоги. В условиях развивающейся организации налогового контроля, несовершенства налогового законодательства с относительно высоким налоговым бременем властность порождает жалобы на решения налоговых органов.
В условиях России, где налоговые законы, зачастую, не прямого действия и допускается их толкование исполнительными органами власти и от лица Министерства финансов России и Федеральной налоговой службы, в отношениях с налогоплательщиками возникают отдельные проблемы. В связи с этим, важное значение приобретает работа по глубокому изучению нормативных актов субъектами налогового контроля, разъяснению их среди налогоплательщиков.
Контроль за сбором налогов в трехуровневую бюджетную систему осуществляется в условиях жесткой централизации руководства и строгого подчинения по вертикали от центра до местных органов. При этом регламентированные Законом «О государственной налоговой службе» и рекомендациями Госналогслужбы (МНС, ФНС) России взаимоотношения с местными властными и контролирующими органами не связывали налоговые инспекции в выполнении их главной задачи. Это оказалось крайне важным (особенно на первоначальном этапе), так как нередко налоговым инспекциям приходилось принимать на основании действующих нормативных актов решения, которые не всегда соответствовали мнению властных структур.
Контроль за сбором налогов предполагает всеобъемлющий учет налогоплательщиков, объектов налогообложения, отслеживание результатов финансово-хозяйственной деятельности, хозяйственных операций. Без соответствующей разносторонней информации о хозяйствующих субъектах и гражданах государство не получит ожидаемые поступления в бюджет. Условием осуществления налогового контроля является информационность, причем, активную роль в создании и постоянном совершенствовании информационной системы призваны играть субъекты налогового контроля. Существующая практика работы налоговых органов подтверждает необходимость приоритетного развития всеобъемлющей системы информации в налоговом контроле.
Формой проведения налогового контроля выступают налоговые проверки, которые подразделяются на камеральные и документальные.
По времени проведения налоговый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный налоговый контроль осуществляется на стадии планирования налоговых поступлений, которое базируется на определении круга налогоплательщиков, обоснованности предоставления им налоговых льгот и от их потенциальной возможности платить установленные налоги и сборы. По отношению к налогоплательщикам непосредственно наибольшую значимость имеет такая форма предварительного налогового контроля как «предпроверочный анализ», включающий в себя:
• изучение налоговых деклараций и лицевых счетов налогоплательщика за отчетный период;
• сравнение данных лицевых счетов текущего периода с данными предыдущих лет; — сопоставление внутренней и внешней информации (копии оплаченных счетов, полученные по результатам проверок других налогоплательщиков, информация от местных органов власти и иных источников и т. д.);
• анализ финансового состояния налогоплательщика (значительные изменения в капитальных вложениях, начисление износа, результаты реализации, показатель доходности, динамика запасов и оборотных средств и т. д.).
Также на стадии предварительного налогового контроля определяются формы и методы проверки налогоплательщиков.
Текущий налоговый контроль является основным видом деятельности налоговых органов и включает в себя следующие стадии:
• регистрация и учет налогоплательщиков;
• прием отчетности по налогам;
• осуществление камеральных проверок;
• начисление и взыскание недоимок по налогам;
• контроль за своевременной уплатой начисленных сумм налогов и сборов;
• проведение выездных налоговых проверок;
• контроль за реализацией материалов проверок и уплатой начисленных финансовых санкций и административных штрафов. Кроме того, в ходе текущего налогового контроля проводится анализ текущего уровня мобилизации налогов и сборов в бюджет, количество и характер выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и других аспектов налогообложения. Последующий налоговый контроль проводится
по окончании отчетного периода, в ходе которого дается анализ мобилизации налоговых поступлений, правильности и полноты исчисления налогов, свое-
временность представления налоговых расчетов, деклараций и балансов хозяйствующих субъектов и физических лиц в налоговые органы по совокупности налогоплательщиков. Последующий контроль и анализ служат основой для определения приоритетов налогового контроля, планирования налоговых поступлений на предшествующий период.
В целях укрепления налоговой дисциплины, выявления, предупреждения и пресечения налоговых правонарушений налоговые органы принимают все предусмотренные законодательством меры, направленные на усиление контроля за выполнением налогоплательщиками своих обязательств перед бюджетом и повышение на этой основе собираемости налогов.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации требует от каждого гражданина неукоснительного соблюдения законов. Государственный налоговый контроль призван обеспечить интересы государства и общества, проверку выполнения обязательств юридических и физических лиц перед государством при образовании фондов денежных средств. Отсюда следует, что для осуществления контроля за мобилизацией денежных средств в государственную казну необходимо иметь систему надзора за источниками доходов в целях установить законность и достоверность финансовых и бухгалтерских операций, деклараций.
Таким образом можно сделать вывод, что государственный налоговый контроль является реализацией права государства защищать финансовые интересы государства в части формирования доходов государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также финансовые интересы субъектов хозяйствования посредством налогового регулирования через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер.
Становление налогового контроля на протяжении последних лет проходило в трудных условиях, которые были вызваны нестабильностью налогового законодательства, проблемами в организации работы налоговых органов, негативным отношением налогоплательщиков к налоговой системе в целом, что наложило определенный отпечаток на его организацию и действенность. Однако это позволило сделать некоторые серьезные выводы относительно роли налогового контроля, его влияния на экономику и общество, определить некоторые пути дальнейшего развития и совершенствования.
Правительство России, используя аппарат Министерства финансов Российской Федерации,
Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел Российской Федерации, а до первой половины 2003 г. и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, по результатам проведенной контрольной работы, получает обширную информацию об эффективности проводимой в государстве налоговой политики и необходимости принятия решений о важнейших корректировках в области налогового регулирования. Современная Россия находится в условиях еще очень слабого оживления экономики и в этих условиях особенно необходима координация действий государственных контролирующих структур, соответственно, нельзя недооценивать роль налогового контроля в совершенствовании правовых и экономических отношений.
В настоящее время наличие широких прав органов налогового контроля в части применения административных, финансовых и уголовно-процессуальных мер воздействия, информирование общественности и властных структур о нарушениях налогового законодательства способствовали приобретению налогоплательщиками определенной правовой культуры, повышению их ответственности за выполнение налоговых обязательств перед государством.
В мировой практике возможны следующие варианты взаимоотношения органов налогового контроля и государства:
• органы налогового контроля являются отдельным правительственным институтом, подчиняющимся непосредственно политической власти;
• органы налогового контроля входят в состав министерства финансов или казначейства;
• органы налогового контроля являются самостоятельными органами со своим административным аппаратом и подотчетными политической власти;
• органы налогового контроля номинально возглавляются выборным политическим лицом. Однако решения в повседневной деятельности
принимаются самостоятельно служащими органов налогового контроля независимо от отношения подчиненности. Следовательно, принятая в стране структура подчиненности должна приниматься во внимание при формировании организационной структуры органов налогового контроля.
Следует отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство Российской Федерации по
налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» определены основные функции и полномочия Федеральной налоговой службы, находящейся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
При этом за ФНС России по-прежнему остались вопросы осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации по налогам и сборам и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и сборов. Также отнесены к непосредственной сфере деятельности ФНС России такие вопросы как обеспечение внутриведомственного контроля, обеспечение методического руководства работы налоговых органов.
Существенным отличием является в основном то, что участие ФНС России в разработке законодательных и иных нормативных актов о налогообложении осуществляется в настоящее время по поручениям Минфина России.
Структура Федеральной налоговой службы, как и ранее, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, делится на три уровня в соответствии с системой федеративного устройства государства (см. схему):
• I уровень — федеральный орган государственного управления — Федеральная налоговая служба, возглавляемая руководителем, который назначается Президентом Российской Федерации. Руководитель представляет (по согласованию с Министром финансов РФ) в Правительство Российской Федерации кандидатуры своих, отвечающих, в дальнейшем за конкретное направление деятельности Службы.
• II уровень — региональный — подразделения ФНС России по субъектам Российской Федерации, городам Москве и Санкт-Петербургу. Их руководители назначаются Министром финансов Российской Федерации по представ-
лению руководителя ФНС России.
Структура налоговых органов Российской Федерации
• III уровень — местный — инспекции МНС России по районам, городам без районного деления и районам в городах. Руководители налоговых органов местного уровня назначаются руководителем ФНС России. Как правило, на организационную структуру органов налогового контроля оказывает влияние характер осуществляемых ими функций. В мировой практике функции органов налогового контроля носят налоговый и неналоговый характер. Так, в сферу деятельности органов налогового контроля могут входить либо все прямые и косвенные налоги и сборы, либо только прямые налоги. В некоторых странах таможенные и налоговые органы существуют независимо друг от друга (Австралия, Великобритания, США), а в других они объединены в одно ведомство (Канада, Дания, Ирландия).
Организационная структура органов налогового контроля Российской Федерации строится на компромиссном сочетании существующих методов. При этом структура органов налогового контроля постоянно видоизменяется и совершенствуется, исходя из задач и конкретных целей налогового контроля. Кроме того, в последние годы появилась тенденция формирования структурных подразделений органов налогового контроля по территориальному признаку, что способствует проведению более качественного учета налогоплательщиков, своевременному выявлению фактов уклонения от регистрации в налоговых органах и уплаты налогов. На практике это встречается в организации контроля за налогообложением физических лиц.
Следует отметить, что организационная структура органов налогового контроля зависит и от децентрализации полномочий. Например, широко распространена практика принятия решений стратегического характера по налогоплательщикам на самый низкий уровень. Тем самым головная организация налогового контроля может сосредоточиться на решении глобальных проблем.
