CC BY
282
Финансовый контроль
финансовая безопасность в системе государственного финансового контроля
В. В. КОРОБОВ, начальник отдела Управления по налоговым преступлениям УВД по Ивановской области E-mail: slavka999.999@mail.ru
Современные экономические условия требуют пересмотра некоторых теоретических и практических основ контрольной деятельности, в частности, касающихся государственного финансового контроля в плане структуризации его видов и направлений, институциональных особенностей реализации этой важнейшей государственной функции. Теоретическое обоснование решения комплекса вопросов, связанных с обеспечением финансовой безопасности страны и регионов в налоговой сфере методами финансового контроля направлено на выявление и пресечение уклонений от уплаты налогов органами МВД России.
Ключевые слова: финансовая безопасность, налоговая безопасность, государственный финансовый контроль, органы внешнего контроля, органы внутренних дел, агенты финансового контроля.
Значимость финансовой безопасности определяется ролью самих финансов и финансовой системы государства и тем влиянием, которое они оказывают на экономическое развитие страны. Проблемы в области противодействия и нейтрализации угроз финансовой безопасности могут быть решены только совместными усилиями всех государственных контрольных органов. Вследствие этого задачи по обеспечению финансовой безопасности разграничиваются на задачи, которые должны решаться системой специальных контролирующих органов исполнительной власти государства в сфере экономики, и задачи, решение которых возлагается на отдельные федеральные органы, в том числе и на правоохранительные органы.
Изменившиеся в настоящее время экономические условия требуют пересмотра некоторых теоретических и практических основ контрольной
деятельности, в частности, касающихся государственного финансового контроля, особенно в плане структуризации его видов и направлений, институциональных особенностей реализации этой важнейшей государственной функции.
В настоящее время необходимо в полной мере активизировать всю систему государственного финансового контроля, включающую как специальные органы контроля, так и органы, наделенные определенными функциями финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российской государственности до 2020 г., указанной в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
В качестве основополагающего постулата исследования предполагается, что органы внутренних дел в своей контрольной деятельности, наделенные полномочиями участвовать в налоговых проверках, должны быть полноправными агентами финансового контроля. Только в таком качестве они смогут эффективно противодействовать финансовым и налоговым преступлениям.
Общеизвестно, что в системе обеспечения экономической безопасности существенную, если не главную, роль в настоящее время играет финансовая безопасность. При этом от финансовой безопасности зависят все элементы экономической безопасности страны, так как отсутствие финансовых средств при -водит к недофинансированию самых неотложных нужд в различных сферах экономики, что вызывает в этих сферах угрозы не только для экономической, но и для национальной безопасности.
Следует различать финансовую безопасность финансово-кредитной системы и финансовую безопасность государства. Основы финансовой безопасности финансово-кредитной системы раскрыты в трудах многих российских экономистов, в том числе и широко известных.
Некоторые российские экономисты иначе выделяют элементы финансовой безопасности. «Можно выделить следующие основные сегменты финансовой безопасности страны и регионов: бюджетно-налоговый; валютно-денежный; кредитно-банковский; внебюджетный» [8, с. 313].
Согласиться с такой формулировкой элементов финансовой безопасности нельзя. Не совсем корректно и такое название сегмента, как «кре-дитно-банковский», ведь основной деятельностью банков является кредитование, а значит и угрозой может являться только неправильная кредитная политика банков. Более правильным было бы название сегмента как «кредитный». Более того, общепризнанной является такая формулировка, как «кредитно-денежный» сегмент, поэтому и сегменту «валютно-денежный» не следовало придавать двойного значения. Это мнение можно аргументировать еще и тем, что данные самостоятельные элементы финансовой безопасности (сегменты) имеют различные и порой не связанные между собой механизмы обеспечения безопасности. Так, например, бюджетная безопасность напрямую зависит от налоговой безопасности, но у них разные механизмы обеспечения финансовой безопасности.
Не совсем корректной является и следующая структуризация финансовой безопасности: «Основными структурными звеньями финансовой безопасности для России являются: федеральный бюджет, бюджеты регионов, консолидированный бюджет, финансовый рынок, государственный долг (внешний и внутренний), платежный баланс, финансы корпораций и финансы домашних хозяйств» [3]. Здесь ставятся в один ряд документы (бюджет) и категории (финансы корпораций). Более того, государственный долг — это не самостоятельный элемент, он связан с формированием бюджетов.
Дискуссионность понятия «финансовая безопасность» очевидна. «В связи с недостаточной разработкой теории финансов многие термины и понятия трактуются по-разному, в них вкладывается разное содержание, что не позволяет выработать действенные меры по защите финансовой системы страны от дестабилизирующих факторов. И если в трактовке общего понятия «экономическая безопасность» имеется определенность (при наличии
различных подходов), то категория «финансовая безопасность» еще нуждается в более тщательной проработке и выработке корректных исходных категорий, понятий и активно действующих финансовых инструментов» [8, с. 310].
Безусловно, финансовая безопасность является важным звеном в способности государства осуществлять самостоятельную финансовую политику в соответствии с национальными интересами. Можно предположить, что сущность финансовой безопасности России заключается в способности формирования достаточных финансовых ресурсов, которых бы хватило для выполнения многочисленных государственных задач и функций.
Исходя из сказанного, целесообразно дать следующее определение финансовой безопасности: финансовая безопасность — это основная часть экономической безопасности страны, основанная на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово-кредитной системы, отвечающая определенной системе критериев и показателей ее состояния, характеризующих сбалансированность финансов государства и экономических субъектов, наличие необходимых финансовых ресурсов для противостояния внутренним и внешним угрозам.
Таким образом, обеспечение финансовой безопасности страны связано с безопасностью бюджетной и банковской системы, фондовым рынком, рынком государственных заимствований, собираемостью налогов и «утечкой» капитала за рубеж.
Важнейшей составляющей финансовой безопасности является налоговая безопасность, представляющая собой вид финансовой безопасности, связанной с бюджетной безопасностью. Государство может выполнять свои функции только при наличии надлежащего финансирования доходной части бюджета. Особую специфику приобретают налоговые аспекты финансовой безопасности в связи с реформированием бюджетной системы страны, поскольку значительные финансовые потоки государства, которые имеют целевое назначение, передаются на уровни субъектов и муниципальных образований.
В экономической литературе среди исследований, посвященных экономической безопасности, проблеме налоговой безопасности уделено недостаточно внимания. Нередко налоговая преступность не воспринимается обществом как вид тяжкой преступности, посягающей на экономическую безопасность страны. Налоговую безопасность следует рассматривать в двух аспектах: безопас-
ность государства как экономического субъекта (при формировании доходов бюджетов бюджетной системы) и безопасность хозяйствующего субъекта, связанную с налоговыми рисками
Важность и актуальность теоретических исследований и практических мероприятий в области обеспечения налоговой безопасности были определены еще в послании Президента России В. В. Путина Федеральному собранию от 26.05.2004. Он отметил необходимость того, чтобы налоговая система «не позволяла бы уклоняться от уплаты налогов», и призвал «разграничить правомерную практику налоговой оптимизации от случаев криминального уклонения от налогов» [1].
По мнению российских экономистов, российская налоговая система пока не является эффективным инструментом обеспечения экономической безопасности, более того, в ее развитии сохраняются и усиливаются тенденции, создающие угрозу финансово-экономической безопасности [8, с. 451].
Однако в литературе существует и иное мнение в отношении роли налогового бремени как фактора финансовой безопасности. «Современные исследования российских и зарубежных ученых свидетельствуют о том, что в постсоветских государствах, в условиях неразвитости демократических институтов и высокой коррупции, сам по себе уровень налогообложения незначительно влияет на масштабы уклонения от уплаты налогов. По мнению западных ученых, несравнимо большую роль играют степень развитости демократических институтов и прозрачности налогового законодательства, социальные нормы, уровень оплаты труда контролеров и т. п. Более того, мировая практика налогообложения в целом свидетельствует о парадоксальной ситуации: чем выше уровень налоговой нагрузки, тем меньше масштабы уклонения от уплаты налогов и относительно меньше размеры теневого сектора экономики» [5, с. 77].
В настоящее время широкое распространение приобрела проблема «легального» злоупотребления налоговым законодательством. Под «легальным» уходом от налогов понимаются специфические формы планирования хозяйственной деятельности с целью максимального снижения возникающих при этом налоговых обязательств за счет применения различных льгот. Для многих налогоплательщиков экономия на налоговых платежах стала источником дополнительного финансирования и фактором, повышающим конкурентоспособность их продукции. В целях уклонения от уплаты
налогов их плательщики могут использовать как законные, так и незаконные способы. В ряде случаев налогоплательщики применяют целый ряд последовательных взаимозависимых методов, направленных на оптимизацию налоговых обязательств законным путем. Такая последовательность обычно именуется налоговой схемой.
Применяемые методы налогового контроля налоговыми органами по выявлению нарушения налогового законодательства имеют некоторую ограниченность. Существующая в настоящее время в налоговых органах технология организации и проведения налоговых проверок в значительной степени ориентирована на конкретного проверяемого налогоплательщика и при прочих равных условиях не позволяет пресекать факты незаконного уклонения от уплаты налогов с помощью организации сложной налоговой схемы. В практической деятельности налоговых органов выявление данных схем затруднено из-за большого количества контрагентов, участвующих в схеме и зарегистрированных в различных регионах, а также из-за применения сложных юридических конструкций (посреднические договоры, проведение расчетов векселями и т.д.). Поэтому для оперативного выявление налогового правонарушения в виде налоговых схем необходимо формирование единой базы данных с возможностью оперативного доступа к ней всех органов, осуществляющих контроль в налоговой сфере. Формирование такой базы на основе мониторинга налоговых схем целесообразно осуществлять в органах МВД России, обеспечивающих налоговую безопасность. В связи с этим организация мониторинга налоговых схем со стороны правоохранительных органов может стать основой для совершенствования как самой системы налогового контроля, так и всей налоговой системы государства.
Поскольку в данных оперативной информации имеются различные характеристики типовых схем и способов совершения экономических преступлений, то они могут являться основой для обобщения финансово-хозяйственных операций по признакам: где и как они фиксируются; какими нормативными документами регулируются; кто является участником данного хозяйственного процесса. Все это дает возможность оперативным работникам организовать взаимодействие с регулирующими и контролирующими органами для выявления правонарушений при проведении хозяйственных операций и осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению налоговых преступлений.
При формировании единой базы выявленных схем подразделениям по налоговым преступлениям МВД России необходимо учитывать, что целью налоговой схемы является не реализация деловой цели, а «оптимизация» налоговых обязательств налогоплательщика — уход от налогов. В то же время налогоплательщик вправе получить обоснованную налоговую выгоду. Важно различать налоговое планирование и налоговое преступление. Первое является оптимизацией налогообложения на основе налогового и гражданского законодательства, второе — нарушением налогового законодательства. Свидетельствовать о необоснованности налоговой выгоды могут: участие в сделке недавно созданной фирмы; взаимозависимость сторон; разовый характер операции; наличие большого числа посредников; факт регистрации контрагента по несуществующему адресу. Однако ни один из этих признаков сам по себе не доказывает, что сделка привела к получению необоснованной выгоды. Для этого нужна совокупность признаков, розыск которых может осуществляться органами МВД России, которые имеют особые оперативно-розыскные полномочия.
В Российской Федерации работа по выявлению и пресечению налоговых схем осуществляется в основном налоговыми органами на базе той информации, которой они обладают. Однако значительный объем информации по данному вопросу имеется у аудиторских и консалтинговых компаний, но возможность ее получения налоговыми и правоохранительными органами ограничена. Практика использования такой информации существует в зарубежных странах, в частности в США [9].
По опыту зарубежных стран необходимо в гл. 14 Налогового кодекса РФ ввести статью об обязательности предоставления сведений аудиторскими и консалтинговыми компаниями о рекомендованных ими своим клиентам налоговых схемах, которые не нарушают налогового законодательства, но приводят к снижению налогового бремени для налогоплательщика более чем на 50 %. Эта информация позволит исключить из базы по мониторингу налоговых схем законные схемы по оптимизации налогообложения. Представление информации в соответствующие контрольные органы о налоговых схемах, на взгляд автора, не только не нарушает законных прав и интересов налогоплательщиков, а наоборот — способствует снижению налоговых рисков.
Анализ практики использования отечественными налогоплательщиками налоговых схем показывает, что во многих случаях они связаны с деятельностью фирм-однодневок. В целях пресече-
ния фактов незаконного снижения размера налоговых обязательств необходимо совершенствовать не только последующий проводимый налоговыми органами, но и предварительный контроль за регистрацией фирм-однодневок. Данный контроль должны осуществлять Управления по налоговым преступлениям МВД России.
Таким образом, исследование сущности и роли налоговой безопасности государства в составе финансовой безопасности государства позволяет определить налоговую безопасность как способность уполномоченных органов в сфере налогового контроля устойчиво пополнять налоговыми платежами все уровни бюджета в интересах роста благосостояния граждан.
Эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важным фактором государственной стабильности. Экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, в том числе бюджетной, и налоговой дисциплины.
Практическое осуществление форм финансового контроля, исходя из особенностей их содержания, контролирующего субъекта, а также характера объекта и предмета контроля, проводится с использованием нескольких основных методов. При этом под методами контроля понимаются «конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций» [2, с. 69].
Необходимо акцентировать внимание на некоторых методах, общепризнанных и в теории, и на практике и используемых в оперативно-розыскной деятельности органами МВД России и обеспечивающих финансовую безопасность страны.
Приведенные в различных источниках методы финансового контроля можно прокомментировать с точки зрения их соответствия ст. 6 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», они называются оперативно-розыскными мероприятиями: опрос, исследование предметов и документов, наблюдение, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.
«По методам проведения финансовый контроль подразделяется на: проверки, обследования, надзор, экономический анализ, ревизии. Обследование охватывает отдельные стороны деятельности предприятий, учреждений. В ходе обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполненных работ, расхода материалов, топлива, энергии. Обследование может проводиться также через опрос, наблюдение, инспекцию и т. д.» [6, с. 107].
«Еще одним методом контроля является обследование. Оно заключается в личном ознакомлении специалистами непосредственно на месте с отдельными сторонами финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверяются первичные бухгалтерские документы, но проводятся контрольные замеры производственных показателей, расхода топлива, электроэнергии, устанавливаются скрытые объекты финансирования и налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте и т. д.» [7, с. 78].
Интересным является предложение Э. С. Карпова по разделению методов осуществления государственного финансового контроля на две основные группы. «В первую группу входят методы выявления нарушений, такие как: ревизия, проверка, обследование и экспертиза, а во вторую группу — методы реагирования. К ним относятся: а) предупреждение о возможности или неизбежности нарушений правовых норм; б) указание на обязательность устранения нарушенных правил, оказание практической помощи по устранению обнаруженных нарушений, недостатков; в) государственное принуждение в отношении субъектов, нарушивших правовые требования, либо в отношении субъектов, не выполнивших требования об устранении ранее обнаруженных нарушений; г) передача материалов в компетентный орган для привлечения виновных к предусмотренной законом ответственности» [4]. Именно вторая группа методов финансового контроля используется в практической деятельности специальных подразделений МВД России.
Кроме того, следует дополнить общепризнанные методы финансового контроля еще одним методом — финансовым расследованием, которое можно охарактеризовать как метод предварительного финансового контроля, поскольку в настоящее время оно широко применяется в банковской сфере и в корпорациях (экономическая безопасность, внутренний контроль и т. п.) для сбора и изучения финансовой информации в целях защиты собственности компаний от интеллектуальных преступных посягательств.
Значение государственного финансового контроля для обеспечения финансовой безопасности выражается, во-первых, в обоснованности соответствия осуществляемых действий как специальных контрольных, так и отдельных контролирующих органов финансовым интересам страны. Во-вторых, в обеспечении координации деятельности всех субъектов, осуществляющих
государственный финансовый контроль с целью предупреждения возникновения угроз для финансовой безопасности страны.
Поэтому в действующую систему государствен -ного финансового контроля необходимо включать все органы, наделенные какими-либо контрольными полномочиями финансового контроля которые с научной точки зрения, можно свести к понятию элемента.
По мнению автора, в контексте финансовой безопасности следует рассматривать государственный финансовый контроль как установленную законодательством деятельность органов государственной власти по выявлению, предупреждению и пресечению дериваций в управлении национальным богатством и направленную на своевременное и полное формирование, эффективное сохранение и рациональное использование этих ресурсов. Важное место в системе государственного финансового контроля принадлежит подразделениям по налоговым преступлениям МВД России.
Разграничение органов финансового контроля на два вида: внутренний и внешний показано на рисунке. Критерием отнесения к внутреннему или внешнему контролю принят не орган власти, при котором создана контролирующая организация (как это принято в экономической литературе), а зависимость проверяемой организации от проверяющего субъекта.
Общность задач, выполняемых органами внутренних дел и налоговыми органами в сфере налогов и сборов, обусловливает необходимость их взаимодействия. В данном случае, прежде всего имеется в виду обмен информацией, составляющей налоговую тайну, и материалами по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах, а также проведение совместных проверок налогоплательщиков. От того, насколько четко налажено взаимодействие данных органов, во многом зависят эффективность своевременной уплаты налогов и сборов, а также обеспечение обязанностей по их уплате.
Анализ действующего законодательства, регламентирующего компетенцию как налоговых, так и правоохранительных органов в сфере борьбы с налоговыми правонарушениями, позволяет сделать вывод, что в нормативных правовых актах недостаточно проработаны вопросы их взаимодействия. Отсутствует согласованность правовых норм, не решены вопросы о руководителях комплексных групп, а также их ответственности, что отрицательно сказывается на совместной контрольной деятельности правоохранительных и налоговых органов.
Важнейшими элементами механизма обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации являются мониторинг и прогнозирование факторов, определяющих угрозы финансовой безопасности. Для усиления финансового контроля в регионе необходимо создать координирующую структуру из сотрудников правоохранительных и всех контролирующих органов, чьими задачами является обеспечение бюджетной и налоговой безопасности.
По мнению автора, одним из направлений совершенствования взаимодействия подразделений по налоговым преступлениям МВД России с инспекциями ФНС России является мониторинг налоговых преступлений.
Поскольку в настоящее время отношения между подразделениями по налоговым преступлениям МВД России и инспекциями ФНС России строятся на периодических связях, и между ними нет четкой координации их деятельности, то в целях усиления их совместной деятельности и увеличения охвата контролирующих субъектов и для борьбы с налоговыми преступлениями необходимо создать региональный центр мониторинга налоговых схем при территориальных УВД, где будет накапливаться информация по видам и формам налоговых правонарушений и преступлений, позволяющая быстро и эффективно проводить налоговые проверки. Кроме того, необходимо законодательно закрепить положение о необходимости предоставления аудиторской фирмой сведений о разработанных ею для своих клиентов законных схемах минимизации налогообложения в инспекции ФНС России вместе
с аудиторским заключением, которые впоследствии будут переданы в региональный центр мониторинга при территориальных УВД для формирования базы по законным налоговым схемам.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2004г.». Доступ из спав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. 134 с.
3. Галочкина О. А. Проблемы обеспечения финансовой безопасности: сб. научных трудов «Социально-экономические проблемы развития России и процессы глобализации: потенциал возможного. СПб.: Институт бизнеса и права. 2007.
4. Карпов Э. С. Государственный финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе (финансово-правовой аспект): автореферат...канд. юр. наук. URL: http://www. prg.amvd.ru/refer/151. DOC.
5. Попонова Н. А. Опыт борьбы с уклонением от уплаты налогов // Финансы. 2007. № 1. С. 74—77.
6. Финансы / под ред. М. В. Романовского, А. В. Вруб-левской, В. М. Сабанти. М.: Юрайт. 2004. 504 с.
7. Финансы и кредит: учеб. / под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белоглазовой. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Высшее образование. 2007. 609 с.
8. Экономическая безопасность России. Общий курс: учеб. / под ред. В. К. Сенчагова. Изд. 2-е. М.: Дело. 2005. 896 с.
9. URL: http://www.mynalog.com. ua/... /67-control. html.
