CC BY
115
Страницы истории
УДК 336.025
государственный бюджет РОССИИ
(ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX в. - 1917 г.)
С. Н. БЕЛОВА,
адъюнкт кафедры финансово-экономического
и тылового обеспечения E-mail: [email protected] Академия управления МВД России
В статье рассматриваются особенности государственного бюджета России (вторая половина XIXв. - 1917 г.). Особое внимание уделено источникам государственного бюджета, управлению государственными доходами, изменениям в налоговой системе, государственным органам, осуществляющим функции налогового администрирования, механизму взаимодействия министерств.
Ключевые слова: государственный бюджет, государственные доходы, налоги, администрирование доходов.
Актуальность и целесообразность исследования исторического аспекта развития и становления налоговых и неналоговых поступлений в государственный бюджет России заключается в том, что именно в настоящее время интересен и ценен опыт управления доходами и функционирования специальных органов - «посредников», с помощью которых осуществлялись сбор и проверка правильности исчисления налогов в России. Необходимость модернизации российской экономики и обеспечения необходимого уровня доходов бюджета бюджетной системы РФ была особо подчеркнута в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 29.06.2011. В послании было отмечено, что «российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справед-
ливое налогообложение доходов экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как федеративного государства», «в качестве одного из основных источников для обеспечения решения поставленных задач следует рассматривать увеличение доходов от распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности». Полнота и своевременность наполняемости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации напрямую зависит от работы налоговых органов и администраторов доходов бюджетов.
Доходы бюджета в период с XVI по начало XIX в. формировались в основном фискальными мерами, а не поступлениями налогов и сборов от развития промышленности, торговли, сельского хозяйства, поэтому расходы бюджета часто, особенно в военные годы, превышали доходы. Налоговая политика России в этот период была направлена на поиски новых источников доходов для покрытия дефицита государственного бюджета. Доходная часть бюджета не менялась десятилетиями и складывалась за счет правительственных займов, заимствований кредитных учреждений, но главным образом за счет взимания подушной подати.
Относительно благополучное состояние финансов в конце 1850-х - начале 1850-х гг. сменилось снижением поступления как косвенных, так и прямых налогов. До середины XIX в. сбором акцизов занимались откупщики и полиция. Наиболее эффективными источниками пополнения доходной
части бюджета были винная монополия (21-25 % от общей суммы государственных доходов), акцизные и таможенные сборы (20 %), поступления от эксплуатации железных дорог (18-23 %).
Еще при Петре I обозначилось разграничение финансов на государственные и личные средства членов Императорской фамилии, но окончательно законодательно и организационно оно оформилось только в конце ХУШ в. Павел I заложил прочный и детально регламентированный юридический фундамент ежегодного финансирования всех поколений и ветвей Романовых. В результате решения Павла I личные доходы российских императоров, вплоть до Николая II, складывались из трех основных источников: ежегодных ассигнований из средств Государственного казначейства, доходов от удельных земель и процентов с капиталов, хранившихся как в России, так и за границей в английских, французских и германских банках. В 1883 г. доля Государственного казначейства в годовом бюджете Министерства императорского двора составлял 10 550 000 руб., или 65,2 %, а в 1900 г. - 16 357 595 руб., или 55,7 %, что составляло немалую сумму (около 10 % всех расходов Государственного казначейства за год).
Согласно статистическим данным Министерства внутренних дел Российской империи (далее -МВД), расходы крестьян в данный период были разделены на три части:
1) расходы по управлению, выполнению всякого рода волостных и сельских повинностей;
2) сельскохозяйственные расходы;
3) случайные расходы по уплате казенных и земских повинностей, выкупных и страховых платежей.
В это же время все имущество и личная собственность императорской фамилии не подлежали налогообложению.
Важную роль в глобальной конкуренции, обострившейся перед Первой мировой войной, сыграли темпы роста промышленного потенциала ведущих держав мира. В этот период Россия вошла в число стран с быстро развивающейся промышленностью. В 1911 г. по показателю объема производства Россия почти сравнялась с Англией, значительно превзошла Францию, в 2 раза обогнала Австро-Венгрию, а по отношению к Германии этот показатель составлял 80 %. Статистический портрет российской экономики в начале XX в., как отмечает американский исследователь П. Грегори, «это портрет рыночной
экономики, делающей первые шаги в направлении современного экономического роста».
Немалую роль в стабилизации государственных финансов России в этот период сыграла последовательная политика Министерства финансов во главе с В. Н. Коковцевым. Одновременно правительство стремилось расширить доходную базу местных бюджетов, что позволило бы изыскивать в последних дополнительные средства на нужды народного образования, а также местного благоустройства, здравоохранении и т. д.
Особенностью данного исторического периода является налоговая реформа С. Ю. Витте, основными постулатами которой явились:
- усиление состава податной инспекции и введение ее на окраинах;
- реформирование системы акцизного надзора в связи с установлением винной монополии;
- преобразование таможенной стражи в пограничную.
Институт податных инспекторов был создан в 1885 г., а в 1897 г. были введены их помощники. В 1874 г. в связи с упразднением института мировых посредников были созданы уездные по крестьянским делам присутствия, а податный надзор был передан в ведение уездной полиции.
В этот период продолжают развиваться и теоретические основы государственных доходов. В 1872 г. В. Безобразов выделяет пять видов государственных доходов:
1) подати - налоги, уплачиваемые пропорционально имуществу подданных;
2) пошлины - налоги, уплачиваемые в виде вознаграждения за услуги государственных учреждений;
3) регалии - переходная форма от налогов к чисто промышленным доходам (доходы от государственного имущества и казенных промышленных предприятий);
4) чисто промышленные доходы (доходы казенных промышленных предприятий);
5) вспомогательные финансовые источники (пособия Государственному казначейству из посторонних источников, добровольные пожертвования, случайные поступления).
Далее В. Безобразов при формулировании значения изучения исторического аспекта теории государственных доходов отметил, что «классифицируя государственные доходы какой-либо страны, мы тем самым изучаем все их свойства: то однород-
ные, соединяющие финансовые источники в одну группу, то разнородные, заставляющие разделять их по разным группам; и это изучение относится не только к данной стране, к местным и историческим условиям ее финансовой системы, но также и к самой теории государственных доходов, которая возникает только из исследования их исторических форм в разных странах».
С 1863 г. и до 1920-х гг. проводилась публикация государственной росписи доходов и расходов для всеобщего сведения. По данным Центрального статистического комитета МВД, областные доходы за 1891 г. в 50 губерниях европейской части России состояли из двух групп:
1) волостные доходы (сборы по раскладке, от оборотных статей, от продажи общественного имущества, сбор хлебом, сбор с паспортов и билетов, сбор за засвидетельствование сделок, штрафные сборы и взыскания всякого рода;
2) сельские доходы.
В 1889 г. для надзора за деятельностью податных инспекторов были учреждены должности ревизоров по податной части при департаменте окладных сборов Министерства финансов. В этом же году появляются земские начальники. Надзор за взиманием окладных сборов осуществляли сразу три представителя власти: полиция, земский начальник и податный инспектор.
Полиция осуществляла и некоторые контрольные и надзорные функции налоговых органов: податный надзор и надзор за осуществлением взимания окладных сборов.
В ежегодных сметах доходов и специальных средств МВД прогнозировались предполагаемые увеличения (в сравнении с предыдущим годом) государственных доходов для Государственного казначейства в разрезе видов их источников:
а) из губернских земных взносов;
б) из городских доходов на содержание местных управлений;
в) из сумм губернских типографий;
г) из процентного сбора с гуртового рогатого скота, перегоняемого по трактам и перевозимого по железным дорогам.
В сфере пополнения государственного бюджета Министерство финансов осуществляло тесное взаимодействие с МВД. Например, Министерство финансов по уважительным причинам могло разрешить рассрочку уплаты недоимки налога на срок до 5 лет, но только по согласованию с МВД.
Жалобы на неправильное распределение Раскладочных комиссий по налогам рассматривались мещанскими управлениями с участием депутатов -владельцев недвижимого имущества, подлежащих налогообложению. Число этих депутатов и порядок их избрания определялись МВД по согласованию с Министерством финансов. Обязанности МВД по контролю за питейными сборами были установлены инструкцией Министерства финансов, которая утверждалась также по согласованию с МВД. Кроме того, МВД предписывалось содействовать акцизному надзору.
В прилегающих к Санкт-Петербургу местностях для возмещения государственных расходов на содержание Санкт-Петербургской пригородной полиции взимался особый государственный сбор с имущества в размере 0,5 % от его стоимости.
Механизм поступления государственных доходов был достаточно сложен, начислением налогов и сборов занимались одни ведомства, контролем и надзором за их уплатой - другие. Так, о размере исчисленного Присутствием налога каждому плательщику посылалось извещение в срок до 1 сентября через полицию. Если в месячный срок после назначенного для платежа налога недоимка была не внесена, то городское управление немедленно сообщало о недоимочном имуществе для принятия мер в полицию. Взыскивать недоимки налогов и сборов предписывалось МВД. Недоимкой считался налог, не уплаченный в срок на 1 октября. На неуплаченную недоимку начислялись пени в размере 1 % в месяц. Если по истечении установленного срока недоимка не была погашена, то МВД осуществляло процедуру оценки и описи движимого и недвижимого имущества должника и отправляло уведомление в губернское правление для продажи имущества через публичные торги.
Необходимо отметить, что при отсутствии вины плательщика излишне поступившие доходы возвращались.
Государственные доходы России в 1906 г. составляли 2 271,2 млн руб. Одной из главных доходных статей бюджета являлся доход от винных операций (697,5 млн руб.), а также гербовые, судебно-канцелярские пошлины (около 54 млн руб.) и др.
В 1906 г. за счет сборов с населения государство ежегодно получало для своих нужд до 1 млн руб., и от 1/4 до 1/3 этой суммы собиралось с населения на местные нужды. Главным источником государствен-
ных финансов являлось так называемое косвенное обложение трудящихся классов (акцизы на вино, сахар, керосин, табак, таможенные пошлины и т. д.). Было также предложено ввести дополнительно:
1) земельный налог;
2) налог на услуги почтовые и телеграфные;
3) налог на услуги железной дороги;
4) налог на регалии и монополии (вино и табак, нефтяное дело), который предусматривал право государства на весь доход от добычи нефти или торговли продуктами, составляющими предметы общего потребления.
Вплоть до 2005 г. функции налогового администрирования государственных доходов осуществляли подразделения налоговой системы Российской Федерации. С 2005 г. функции по аккумулированию государственных и местных доходов бюджетов были переданы в министерства и ведомства Российской Федерации по направлениям деятельности государственных органов, в том числе на подразделения системы МВД России были возложены функции администратора доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В настоящее время полномочия администратора доходов бюджета предусматривают контроль за правильностью исчисления налогов, полнотой и своевременностью их уплаты, а также начисление, учет налоговых и неналоговых доходов по следующим видам доходов:
- услуги по договорам на охрану имущества юридических и физических лиц;
- государственная пошлина и сборы лицензи-онно-разрешительной системы;
- административные штрафы с физических и юридических лиц за правонарушения;
- предоставление информации, содержащейся в реестре дисквалифицированных лиц;
- государственная пошлина за проставление апостиля;
- государственная пошлина за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, с выдачей регистрационных знаков, с приемом квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами и др. доходы.
Немного позднее (с 2008 г.) ФМС России стала осуществлять администрирование государственной пошлины за совершение действий, связанных с приобретением гражданства Российской Федерации, за
выдачу и обмен паспорта гражданина Российской Федерации и т. д.
По мнению автора (в результате анализа научной литературы, статистических данных МВД за период со второй половины XX в. по 1917 г.), прообразом существующих в настоящее время полномочий МВД России и ФМС России в сфере администрирования государственных и местных доходов Российской Федерации явились надзорные и контрольные функции царской полиции.
С развитием налоговой системы России изменялось и законодательство о налогах и сборах.
Так, в 1910 г. был изменен порядок налогообложения недвижимого имущества в городах, посадах и местечках, а далее в 1913 г. была осуществлена передача 1 % (из 6 %) налога на городскую недвижимость в кассы городов. Необходимо отметить, что в 1912 г. часть расходов земств и городов (предназначенных на содержание полицейских и судебных учреждений) была принята на счет Государственного казначейства. В результате, в земскую казну ежегодно дополнительно поступало около 10 млн руб., а в городскую - около 15 млн руб. Однако эти суммы составляли лишь около 3-5 % земских и городских бюджетов в целом и не могли обеспечить на местах решения даже неотложных социальных проблем.
Принятое в 1916 г. Положение о подоходном налоге содержало ведомость доходов и окладов налога от 850 руб. до 400 тыс. руб. Была введена прогрессивная шкала обложения. Оклады дифференцировались по 91 разряду (от 6 руб. до 48 тыс. руб.). При доходе, превышающем 400 тыс. руб., к 48 тыс. руб. налога добавлялись 1 200 руб. за каждые 100 тыс. руб. дохода. Налог должен был взиматься «с полученного плательщиком дохода, в какой бы форме таковой доход не был получен от всякого рода источников». Это положение должно было вступить в силу с 1917 г. В проекте бюджета на 1917 г. предполагалось, что поступления подоходного налога составят 130 млн руб. Однако это положение реализовано не было и осталось последним памятником законодательной деятельности Российской империи в области государственных финансов.
Временное правительство в период Первой мировой войны не смогло справиться с экономическими и финансовыми трудностями, а уровень поступлений государственных доходов начал снижаться вследствие увеличения налогового бремени, которое в свою очередь негативно отражалось на экономической активности населения.
Таким образом, в исследуемый период развития налоговой системы России в управлении государственными доходами наблюдалось некое двоевластие в лице податного инспектора и земского начальника (надзор и принятие мер по вопросам крестьянских надельных земель в течение окладного года осуществлялось земским начальником, а по окончании года (с прибавкой льготного срока и с образованием недоимки) главную роль играл податный инспектор. Источником государственных доходов являлось косвенное обложение трудящихся. Передача с 1874 г. податного надзора, а позднее и надзора за осуществлением взимания окладных сборов в ведение уездной полиции явилось прообразом существующих с 2005 г. полномочий МВД России в сфере администрирования государственных и местных доходов Российской Федерации. Вместе с тем по мере расширения государственных целей и приоритетов, а также в связи с развитием механизма налоговой системы страны происходит все большая централизация налоговых органов, целью которой является более эффективная деятельность специально уполномоченных государственных органов в сфере управления государственными доходами в последующие периоды.
Список литературы
1. Безобразов В. П. Государственные доходы: теоретические и практические исследования. Государственные доходы России, их классификация, нынешнее состояние и движение. С-Пб.: Тип. В. Безобразова и Ко. 1872. С. 15-16.
2. Веселовский Б. Б. Современное положение местных финансов и важнейшие меры к уре-
гулированию их. Опубл.: Вопросы финансовой реформы в России. Т. 1. Вып. 1. М., 1915. С.14-17.
3. Воронцов В. П. Социальное преобразование России. М.: Новое товарищество. 1906. С.82-88.
4. Грегори П. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.). Новые подсчеты и оценки. М., 2003. С. 20, 53.
5. Дмитрий Медведев представил Бюджетное послание на 2012-2014 гг. URL: http://news.kremlin. ru/acts/11779 (дата обращения: 01.07.2011).
6. Зимин И. В. Царские деньги. Доходы и расходы Дома Романовых. Повседневная жизнь Российского императорского двора. М.: Центрополи-граф. 2011. С. 14-15.
7. Мирские доходы и расходы крестьян за 1891 г. в 50 губерниях Европейской России // Временник Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел. 1895. № 38. С. 171.
8. Озеров И.Х. Русский бюджет. М., 1907. С.14-21.
9. Развитие налоговой системы Российской Федерации. Историческая хроника. URL: http:// www.nalog.ru/mnsrus/chronicle/3777775/ (дата обращения: 10.04.2011).
10. Смета доходов и специальных средств МВД на 1884 г. с приложениями. С-Пб., 1883. С. 86.
11. Тимошенко В. А. У налоговой службы России уже есть своя история. К 15-летию налоговых органов России // Налоговые известия Саратовской губернии. 2005. № 3. С. 12.
12. ТолокушинА. В. История налогов в России. М.: Юрист. 2001. С. 132.
