CC BY
20
И. ВАСЛАВСКАЯ, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АКЦИОНЕРНЫЙ КАПИТАЛ В СИСТЕМЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ
Место и роль государственной акционерной собственности в системе отношений собственности определяются задачами переходного периода в России, сущность которого заключается в переходе от тотально-государственной социально-экономической системы к смешанной экономике. Этот процесс неизбежно сопровождается трансформацией государственной собственности. В настоящее время основной ее массив в виде государственной акционерной собственности сосредоточен в системообразующих базовых отраслях российской экономики.
В структуре современной российской экономики акционерная собственность является доминирующей формой собственности. Она оказывает определяющее воздействие на конкурентоспособность российских корпораций, составляющих ядро национальной экономики. Значительная часть государственной акционерной собственности, представленная принадлежащими государству пакетами акций, является частью акционерного капитала крупных промышленных корпораций, имеющих ключевое значение для обеспечения устойчивого развития национальной экономики. Финансовое состояние крупных корпораций в форме АО с государственным капиталом во многом определяет базовые экономические показатели. Однако в таких АО нередко отсутствует эффективная система управления государственной собственностью, и, как показывает практика, государство не всегда стоит на защите своих интересов. В то же время, данная организационно-правовая форма позволяет разрешать противоречия между административными и экономическими методами управления и обеспечивать эффективную взаимосвязь между управлением государственной собственностью и управлением государственным предпринимательством в интересах развития российской экономики и общества.
В целом эффективность управления государственной акционерной собственностью (ГАС) определяется тем, чтобы затраты на ее содержание и управление не превышали доходов, полученных от процесса управления. Однако реализация государственной собственности не сводится только к максимизации экономического эффекта, а применительно к государственной акционерной собственности - к максимизации экономического эффекта в рамках отдельных акционерных обществ. Основной функцией государственной акционерной собственности является создание материальных и социально-экономических условий для устойчивого эффективного воспроизводства всего консолидированного капитала нации (частного и общественного). Именно это обеспечивает самостоятельность государства в экономических и правовых отношениях с другими субъектами собственности. Это важно и для решения задач функционирования капиталоемких отраслей и производств, которые не под силу частному капиталу. Суть реализации государственной собственности на активы акционерных обществ состоит в использовании государственного акционерного капитала для выполнения государством целого ряда его функций, ориентированных на обеспечение необходимых условий эффективной деятельности и экономического роста организаций всех форм собственности в масштабах экономики, а также для решения некоторых социальных проблем.
Участие государства в управлении определенными АО в качестве сособственника их
активов, в качестве их крупного акционера, является организационной и экономической основой выполнения государством вышеуказанных функций. При этом приоритетное значение для их реализации имеют АО, занимающие монопольное положение в структуре общественного производства, поскольку они оказывают существенное воздействие на эффективность всей экономики и имеют особую стратегическую ценность для обеспечения экономической безопасности страны, для восстановления ее технологического потенциала и индустриального характера структуры общественного производства Россиих.
В современных условиях достижение сбалансированного экономического роста во многом определяется эффективностью управления государственными активами, воздействием на качество управления ими. В этом плане функциональная роль государственного акционерного капитала как неотъемлемого элемента государственной собственности в структуре общественного воспроизводства определяется местом и функциями государственной собственности в процессе обеспечения динамичного развития российской экономики. Однако в настоящее время можно констатировать весьма неудовлетворительный уровень реализации прав государства как собственника акционерного капитала даже в тех случаях, когда государство обладает контрольным пакетом акций. В большинстве случаев деятельность смешанных АО по причине низкого качества законодательства и практического отсутствия эффективного государственного контроля в основном ориентирована на реализацию интересов крупных частных акционеров, менеджмента корпораций и коррумпированных элементов бюрократического аппарата. Государство, как правило, не реализует свои права собственника, крупного акционера, блокируя тем самым возможность эффективного выполнения государственных функций, предполагающих его участие в АО, дискредитируя государственную собственность.
С одной стороны, это объясняется спецификой самой акционерной собственности, существенно углубляющей разделение функций собственности на активы АО и функций управления ими, что значительно усиливает позиции менеджмента в структуре управления за счет определенного снижения роли собственников. Менеджмент обладает ценной эксклюзивной информацией и возможностью непосредственного контроля за функционированием собственности, что практически эквивалентно собственности на материальные активы. Менеджмент нередко злоупотребляет такого рода неучтенными в контрактах правами собственности.
С другой стороны, в АО с государственным акционерным капиталом его подлинный собственник - общество - уже не просто отделен в той или иной степени от управления, а однозначно отчужден от распоряжения активами и от контроля за их использованием. Это объясняется тем, что функции управления и распоряжения государственной собственностью выполняют уполномоченные на это органы государственной власти. Поэтому возможностей для экономических преступлений, особенно по отношению к государственной собственности, в таких АО намного больше. К числу их потенциальных субъектов относится уже не только менеджмент АО, но и бюрократический аппарат, представляющий органы власти.
1 К такого рода АО, относятся, прежде всего, компании, имеющие системообразующий характер, проявляющийся в существенной непосредственной зависимости эффективности всех других отраслей экономики от их деятельности, и занимающие монопольное положение на российском и региональных рынках. Наиболее ярко выраженными представителями такого рода АО являются РАО ЕЭС России, ОАО ГАЗПРОМ, ОАО «Российские железные дороги», «Транснефть», «Связьинвест» и некоторые другие.
Невозможность полной экономической реализации потенциала акционерной собственности связана с упущениями российского экономического законодательства, сохраняющего многочисленные «пробелы», позволяющие хозяйствующим субъектам, в том числе и акционерным обществам, максимизировать прибыль более дешевыми для них способами (в том числе и нелегитимными), нежели экономический рост. Речь идет о сокрытии доходов и уходе от налогов, незаконном переделе корпоративной собственности в пользу крупных акционеров посредством использования различных методов увода активов в ущерб рядовым акционерам и государству, злоупотреблениях трансфертными ценами, дополнительными эмиссиями акций и т.п.
Перечисленные негативные характеристики российской акционерной собственности неизбежно снижают эффективность государственного акционерного капитала, основной массив которого сосредоточен в акционерных обществах со смешанной формой собственности (естественные монополии, предприятия ВПК и т.д.). В силу этого государственный капитал нередко является одним из основных объектов нелегитимного передела государственной собственности в рамках корпораций. Кроме того, в связи с невозможностью основного субъекта государственной собственности непосредственно участвовать в управлении ею, а также в связи с крайне недостаточной правовой защищенностью российской государственной собственности (в том числе и от злоупотреблений такого ее субъекта, как бюрократический аппарат, предпочитающий распределять государственные средства, а не управлять государственной собственностью), государственный акционерный капитал безнаказанно используется не столько в общенациональных интересах, сколько в интересах крупных частных акционеров и бюрократического аппарата.
Учитывая дефицит эффективности сложившейся системы управления государственной акционерной собственностью и то обстоятельство, что процесс экономического становления эффективного частного собственника еще продолжается, в сложившихся условиях именно государство путем обеспечения своего участия в капитале акционерных обществ может обеспечить реальные инструменты воздействия на качество корпоративной и инвестиционной стратегии субъектов экономики.
Участие государства в капитале АО означает, что оно выступает прежде всего в роли собственника, права которого заключаются в управлении принадлежащими ему долями. В этом плане право собственности, используемое государством для прямого и косвенного воздействия на экономику в целом, не в полной мере реализуется органами исполнительной власти для воздействия на экономические процессы через эффективное управление государственными пакетами акций (ГПА), составляющими значительную часть национального богатства.
Наличие государственных пакетов акций в компаниях требует решения проблемы более эффективного участия государства в корпоративном управлении. Это обстоятельство, в свою очередь, оказывает негативное влияние на возможности выполнения инвестиционной цели управления государственной акционерной собственностью, в экономическом потенциале которой заложена функция стимулирования развития производства. Государственные пакеты акций могут быть использованы в качестве обеспечения инвестиций или кредитования для реализации целевых проектов. Исследования показывают, что за рубежом получение дивидендов давно не является самоцелью для акционеров. Большая часть прибыли тратится на погашение кредитов, расширение компаний, вложения в предприятия. Дивиденды по акциям тоже выплачиваются регулярно, но лишь для того, чтобы повысить привлекательность компании на бирже.
В России же государство, являясь одним из самых крупных акционеров, активным и
равноправным субъектом рыночных отношений, не имеет сегодня четкой научнообоснованной концепции управления своей акционерной собственностью и процессом ее воспроизводства. Отсутствует и система организационной инфраструктуры управления государственной собственностью, включающая соответствующие взаимосвязанные подсистемы управления госсобственностью на федеральном, региональном и местном уровнях. Это привело к тому, что сейчас практически нет ни одной организационной государственной структуры федерального уровня, которая имела бы действенные рычаги управления государственной собственностью. Неоправданно низкий уровень эффективности использования государственной акционерной собственности оказывает существенное влияние на развитие базовых отраслей промышленности, фондового рынка России и пополнение доходной части бюджета.
Основными интересами государства как акционера являются:
1. Макроэкономические интересы, отражающие потребности в решении задач стабилизации и развития экономики как целостной системы. Это макроэкономические задачи, направленные на реализацию национальных интересов.
2. Предпринимательский (микроэкономический) интерес государства-акционера, связанный прежде всего с получением стабильного дохода в виде дивидендов от использования государственных пакетов акций, покупкой определенной доли акций новой эмиссии и др.
В соответствии с указанными интересами государства-акционера можно выделить ряд основных целей управления государственными пакетами акций. Во-первых, государственная акционерная собственность выполняет общегосударственные функции: создание благоприятных условий для развития всего предпринимательства, в том числе частного, функционирования некоммерческой социальной сферы и производства общественных благ, «сглаживания» последствий экономических кризисов и т.д. Во-вторых, эффективное управление государственной акционерной собственностью способствует росту неналоговых доходов бюджета. В этом плане потенциал российских корпораций используется не полностью, и связано это прежде всего с неэффективной деятельностью института государственных представителей в АО с государственной долей капитала. Исследования показали, что представителями государства не обеспечивается должный контроль за начислением дивидендов на государственную долю участия в акционерных обществах, а это существенно снижает эффективность проводимой дивидендной политики и в результате доходы бюджета.
Участие государства в капитале акционерных обществ реализуется через экономические и правовые отношения, возникающие в процессе их функционирования. На практике функция управления ГПА осуществляется через представителей государства в менеджменте предприятия, которым, с одной стороны, требуется определенная самостоятельность в практическом управлении предприятием, а с другой - государство должно иметь достаточную возможность влиять на то, чтобы предприятие добивалось достижения государственных целей и чтобы исполнение этих обязательств контролировалось. Одна из основных проблем в сфере управления ГПА связана с организационным аспектом этого процесса. Аппарат, создаваемый в министерстве и (или) в его региональных административных звеньях, по своему кадровому составу и квалификации сотрудников берет на себя задачи по управлению и контролю предприятиями, что означает прежде всего инвестиционное управление государственным капиталом. Однако в настоящее время государство не располагает достаточным потенциалом квалифицированных кадров с опытом работы в управлении предприятиями, которые бы работали по поручению государства в наблюдательных органах предприятий и обеспечивали следование государственной стратегии.
Повышение эффективности работы федеральных служащих в качестве представителей государства требует совершенствования системы их материального поощрения в направлении увязки его размера с результатами работы компании. Отсутствуют четкие критерии оценки работы представителей государства, связанные с выполнением АО обязательств перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, ростом курсовой стоимости акций общества, выплатой дивидендов, сохранением доли государства в уставном капитале, достижением специфических отраслевых технико-экономических показателей.
Все отмеченные выше негативные аспекты функционирования акционерной собственности свидетельствуют об отсутствии институциональных, организационных и правовых условий, обеспечивающих ее реализацию. С целью восполнения этих пробелов, представляется целесообразным:
• осуществить полную тщательную инвентаризацию государственной акционерной собственности;
• с учетом того обстоятельства, что на Федеральное Агентство по управлению государственным имуществом в настоящее время возложены все ключевые функции управления государственной собственностью, а занимается оно в основном ее приватизацией, целесообразно оставить за ним только функции, связанные с трансформацией собственности. Объекты, не подлежащие приватизации, в том числе и государственный акционерный капитал, а также функции по управлению ими следует передать министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики;
• сформировать систему эффективного государственного контроля за использованием государственной акционерной собственности;
• совершенствовать действующий институт государственных представителей в смешанных АО. Определить четкий круг обязанностей при принятии решений в Советах директоров, а также меру ответственности за нарушения, злоупотребления и неквалифицированное выполнение функций. Ввести конкурсную систему отбора государственных представителей;
• расширить практику передачи акций государства в доверительное управление менеджменту, частному капиталу и т.д. Со стороны государства необходим механизм обеспечения условий контрактного договора в виде системы правового обеспечения. Основой этой системы может стать Федеральный закон «О доверительном управлении государственным имуществом», в соответствии с которым необходимо принять специальные Положение и Примерный типовой договор о доверительном управлении;
• разработать и принять Федеральный закон «Об управлении акционерными обществами с государственным участием в капитале».
Реализация экономических интересов государства (максимизация налоговых поступлений и обеспечение занятости населения) возможна лишь при достаточно эффективном управлении активами компании со стороны менеджмента. Рост стоимости компании и максимизация дивидендных выплат влекут за собой рост налоговых поступлений, поэтому эффективная система контроля за реализацией менеджментом компаний экономических интересов собственников объективно отвечает интересам государства. И несмотря на то, что при решении ряда задач (обеспечение занятости, вопросы экологической безопасности, ценового регулирования, ограничения монополистической деятельности и т. д.) интересы государства и компаний могут расходиться, само существование компании, ее эффективная работа, означают наличие определенного уровня занятости, а реинвестирование прибыли или привлечение капитала для реализации инвестиционных программ предполагают создание новых рабочих мест в будущем. Совпадение глобальных интересов собственников компании и
государства, а также необходимость получения государством адекватных рычагов воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия определяет заинтересованность государства в наличии и эффективном функционировании системы корпоративного контроля, рынка ценных бумаг корпоративных эмитентов, организации корпоративного финансирования. В этом случае рынок капитала как важнейший элемент системы корпоративного контроля выступает в качестве механизма привлечения инвестиций. На практике это выражается в появлении надежного заемщика на рынке капитала, способного привлекать ресурсы и обеспечивать их эффективное использование, а также рост стоимости компаний, налоговых поступлений и других компонентов общей стратегии экономического роста.
Реализация описанных выше предложений направлена на оптимизацию управления государственной акционерной собственностью и обосновывается необходимостью повышения эффективности управления и оптимизации ее структуры, что во многом определяет перспективы развития промышленности и фондового рынка России. Государство имеет свою долю участия в капитале многих корпораций, акции которых обращаются на российском фондовом рынке. В этом плане, с одной стороны, государственное регулирование фондового рынка, предполагающее создание необходимых условий для его развития, должно стать фактором повышения эффективности управления государственной акционерной собственностью. А с другой стороны, оптимизации участия государства в акционерных обществах определяется также его активностью в операциях купли-продажи акций на биржевом и внебиржевом рынках.
Процесс совершенствования управления государственным акционерным капиталом не исчерпывается только созданием условий для более полной реализации потенциала экономического развития, заложенного в акционерной форме организации предпринимательства, хотя это неотъемлемая составляющая данного процесса. Его основная цель - экономическое, организационное и правовое обеспечение полноценной реализации прав государства как собственника акционерного капитала, иначе говоря, обеспечение не формальной, а подлинной реализации государственного общенационального интереса и более полного использования потенциала государственной собственности в процессе функционирования акционерных обществ с участием государства.
