CC BY
12
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2012
С. КОЗЛОВА кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ И ЛЬГОТЫ В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ: АНАЛИЗ НОВЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ1
Статья посвящена анализу последних изменений в части предоставления земельных льгот со стороны государства резидентам особых экономических зон. Дана сравнительная оценка изменений системы льгот и рассмотрена проблема упорядочивания отношений между частными инвесторами и государством после принятия новых законодательных актов. Представлены пути дальнейшего совершенствования системы льгот в области землепользования, в том числе на основании использования института казны.
Ключевые слова: землепользование, особые экономические зоны, инвестиции, государственные услуги и льготы, государственно-частное партнерство, арендная плата, институт казны.
Рассматривая особые экономические зоны (ОЭЗ) как возможные центры инновационного развития российской экономки, мы неоднократно отмечали недостаточность предложенной государством системы льгот для привлечения инвесторов к деятельности на этих территориях2. Проведенные исследования особых экономических зон показали неразвитость механизмов передачи земельных участков их резидентам, недоо-цененность аренды как формы землепользования в ОЭЗ3. По большому счету, лишь выкуп земли на льготных условиях, а лучше - безвозмездная передача земельного участка по окончании строительства, привлекают потенциальных инвесторов в части использования земли4. В этой связи хотелось бы остановиться на следующих важнейших аспектах.
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 12- 02-00427).
2 Особые технико-внедренческие зоны в реализации модели инновационного развития/ Научный доклад. Под ред. А.Г. Зельднера. М.: ИЭ РАН, 2011.
3 Козлова С.В. Земельные отношения внутри особых экономических зон: анализ инвестиционной привлекательности // Государственно-частное партнерство: теория, методология, практика / Науч. ред. А.Г. Зельднер. ИЭ РАН, 2011. С. 88-94
4 В соответствии с законодательством Российской Федерации и с федеральным законом «Об особых экономических зонах» арендаторы земельных участков в пределах территории особой технико-внедренческой зоны являются собственниками созданных ими
По нашему мнению, выкуп земельных участков не должен отвлекать денежные потоки резидентов - они должны быть направлены на развитие инновационной деятельности. Поэтому представляется целесообразным использовать льготу по выкупу земли резидентами для создания полноценного рыночного актива. То есть для резидентов всех ОЭЗ разрешить бесплатную передачу земли (под имеющейся недвижимостью), но при этом земля должна попадать в актив предприятий-резидентов по рыночной стоимости. Только в этом случае она может служить полноценным активом, в первую очередь залоговым. В то же время хотелось бы обратить внимание на оборотную сторону данной льготы. Выкупленный земельный участок становится частной собственностью, и останется ли этот участок территорией свободной экономической зоны - большой вопрос. Что делать с земельным участком, если предприятие-резидент уже выкупило данный участок, но потом перестало быть резидентом? В настоящее время в каждой ОЭЗ уже есть резиденты, которые не выполняют свои обязательства.
Что делать с такими резидентами особых экономических зон: избавляться от них или, наоборот, помогать им, привлекая дополнительное государственное финансирование? А в рамках данной проблемы - что делать с их земельными участками, если на тот момент они будут в частной собственности? Целесообразно уже сейчас законодательно отрегулировать данные вопросы с целью исключения впоследствии рисков спекулятивных операций с землей.
Исследование арендной формы землепользования показало, что она может служить механизмом привлечения инвестиций, но для этого в законодательство необходимо внести изменения, которые бы обеспечили свободу выбора форм землевладения или землепользования при разнообразии форм организации производства и создали условия для свободного перераспределения земель между категориями, землепользователями и угодьями. Данные новации будет стимулировать рациональное использование земли и обеспечивать расширенное воспроизводство земельных ресурсов.
Принятые в первой половине 2012 г. Правительством РФ и Министерством экономического развития Российской Федерации нормативно-правые акты упорядочивают отношения государства и частных инвесторов в особых экономических зонах, и на этой базе - совершенствуют систему земельных льгот для резидентов ОЭЗ. Таким образом, заложена база для создания более благоприятных условий для привлечения инвесторов и в конечном итоге - для получения желаемого экономико-социального эффекта от функционирования ОЭЗ.
объектов недвижимости и имеют право выкупа расположенных под указанными объектами земельных участков.
В рамках нового пакета нормативных документов развитие ОЭЗ государство стало увязывать с комплексным развитием территорий в широком смысле этого понятия. Так, были обозначены критерии создания ОЭЗ, среди которых необходимо выделить следующие5:
- наличие естественных экономико-географических конкурентных преимуществ субъекта (субъектов) Российской Федерации и муниципального образования (муниципальных образований) для реализации инвестиционных проектов, соответствующих специализации предполагаемой к созданию ОЭЗ;
- наличие на территории, где предполагается создание ОЭЗ, а также на прилегающей территории объектов внутренней и внешней инженерной, транспортной, инновационной, социальной и иной инфраструктуры, которые возможно использовать для целей функционирования и развития ОЭЗ;
- наличие утвержденных документов территориального планирования субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, в которых на основе комплексной оценки использования территории предусмотрено создание ОЭЗ.
Таким образом, создание ОЭЗ должно быть увязано со стратегическим планированием как экономики России в целом, так и территорий, что придаст им большие потенциальные возможности для эффективной деятельности.
Государством сделан шаг и к упорядочиванию механизма передачи земли в пользование резидентам через аренду земельных участков в качестве государственной услуги. Земельные участки в пределах ОЭЗ предоставлялись в долгосрочную аренду на основании соглашения между администрацией ОЭЗ и резидентом. При этом законом об особых экономических зонах был предусмотрен фиксированный размер арендной платы за земельные участки, предоставляемые резиденту ОЭЗ, установленный в размере 2% от их кадастровой стоимости.
Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 мая 2012 г.6 заключение договора аренды земельного участка, расположен-
5 Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 398 «Об утверждении критериев создания особой экономической зоны» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2423). В развитие Постановления был принят Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 19 июля 2012 г. № 439 «Об утверждении Порядка оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны, в том числе перечня документов, прилагающихся к заявке».
6 Приказ Министерства экономического развития РФ от 16 мая 2012 № 281 «Об утверждении административного регламента предоставления Министерством экономического развития РФ государственной услуги по заключению договора аренды земельного участка, расположенного в границах особой экономической зоны для осуществления
ного в границах особой экономической зоны, для осуществления промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне переведено в разряд «государственной услуги». Предоставление государственной услуги осуществляется Министерством экономического развития Российской Федерации. При предоставлении государственной услуги осуществляется взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти.
Внесены уточнения и в предоставление льгот по арендной плате по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий ОЭЗ7. Еще в 2006 г. Минэкономразвития России утвердило методику расчета арендной платы земельных участков и недвижимости, расположенных в пределах особых экономических зон. Документ ввел понижающие коэффициенты, которые должны использоваться при расчете арендных платежей для резидентов ОЭЗ. Для арендаторов земельных участков в технико-внедренческих зонах в течение первого года работы понижающий коэффициент равен 0,4 (то есть «скидка» составит 60% от величины годовой арендной платы), на второй год - 0,5 (50%), третий - 0,6 (40%). Начиная с четвертого года - 0,7 (30%).
Для промышленно-производственных зон размер «скидки» зависит от объема инвестиций компании. Минимальная сумма вложений, которая дает право на льготу в 10%, - от 10 млн евро. Максимальная льгота в 50% предусмотрена для компаний, инвестирующих в проекты более 30 млн евро. Эти преференции будут действовать в течение 5 лет.
Расчет арендной платы по договорам аренды, заключаемым с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными в качестве резидентов промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной особой экономической зоны, осуществляется по формуле:
АП1=Ртах х К1,
где АП1 - величина арендной платы по договору аренды, заключаемому с юридическимилицамиииндивидуальнымипредпринимателями,зареги-стрированными в качестве резидентов промышленно-производственной,
промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой экономической зоне»
7 Приказ Минэкономразвития от 14 июля 2006 г. № 190 «Об утверждении Методики расчета арендной платы по договорам аренды государственного и (или) муниципального недвижимого имущества, находящегося на земельных участках в пределах территорий особых экономических зон технико-внедренческого и туристско-рекреационного типов и Методики расчета арендной платы по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий ОЭЗ».
технико-внедренческой или туристско-рекреационной особой экономической зоны;
Ртах - максимальный размер арендной платы за земельный участок, утвержденный соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации о создании особой экономической зоны промышленно-производственного, технико-внедренческого и туристско-рекреационного типов;
Ш - коэффициент (как правило, понижающий), влияющий на величину арендной платы для резидента особой экономической зоны.
Новшеством пакета нормативных документов 2012 г. стало то, что ограничения по максимальному размеру арендной платы внесены теперь уже непосредственно в методику, утвержденную Минэкономразвития России: «...Ртах - максимальный размер арендной платы за земельные участки, составляющий 2 процента их кадастровой стоимости в год»8.
Следующим важным шагом стало распространение льгот по аренде земли на строителей инфраструктуры. До 2012 г. понижающий коэффициент в размере 0,001 действовал только при расчете арендной платы по договору аренды, заключаемому с акционерным обществом, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, и его дочерними обществами в целях строительства объектов недвижимого имущества (зданий, сооружений, а также объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны). Данный коэффициент применяется при расчете арендной платы за земельный участок в течение всего срока строительства объектов недвижимого имущества до даты ввода указанных объектов в эксплуатацию.
Сейчас же такой же коэффициент действует при расчете арендной платы по договору аренды с любой организацией, осуществляющей проектирование, строительство и эксплуатацию объектов недвижимого имущества (зданий, сооружений, а также объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны) за счет средств субъекта Российской Федерации.
Безусловно, принятые нормативные акты являются прогрессивной мерой для развития особых экономических зон, при этом уточняются функции субъектов данного процесса (так, возрастающая роль Минэкономразвития России налицо).
8 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 2 декабря 2011 г. № 705 «О внесении изменений в Методику расчета арендной платы по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий особых экономических зон», утвержденную приказом Минэкономразвития России от 14 июля 2006 г. № 190.
Однако проведенные в рамках Сектора государственно-частного партнерства Института экономики РАН исследования позволяют сделать вывод о недостаточности введенных в 2012 г. новых льгот.
Исследование показало, что арендная форма земельных отношений в России с ее многовековым общинным менталитетом - один из важнейших способов эффективного использования земли. Однако для того чтобы этот экономический рычаг максимально заработал, необходимо придать ему дополнительные права: возможность получения льготного кредита, ипотечного залога, различных льгот, обеспечивающихся за счет бюджетных средств. С целью формирования рыночного оборота земли целесообразно создание земельных ипотечных банков, что позволит легализовать залоговые функции земли, повысить капитализацию предприятий (в том числе сельскохозяйственных), их инвестиционную привлекательность.
Установление фиксированного размера арендной платы за землю, с учетом понижающих коэффициентов, также, безусловно, является льготой для резидентов и сдерживает желание администрации ОЭЗ повышать данный платеж. В то же время нельзя отрицать, что существует тенденция к повышению стоимости земли, росту ее кадастровой стоимости. Как следствие - эффект данной льготы для резидентов ОЭЗ уменьшается с каждой обновленной кадастровой переоценкой земли.
По нашему мнению, сделать действенной данную льготу можно лишь путем значительного сокращения размера арендной платы за землю. Например сделать арендную плату меньше земельного налога9. Более того, можно вообще отказаться от арендной платы на протяжении ряда лет (от 5 - до 15) после запуска зоны. Сделать льготный период более продолжительным в зависимости от увеличения размера инвестиций и связать размер арендной платы с коэффициентами эффективности работы предприятий-резидентов: чем лучше работа, тем меньше земельные платежи.
Кроме того, целесообразно, чтобы инвестиционные затраты учитывались при определении размера арендной платы за землю через понижающие коэффициенты не только в промышленно-производственных, но и в технико-внедренческих ОЭЗ.
Что же касается льгот по аренде земли для строителей инфраструктуры ОЭЗ, то снижение арендной платы, вплоть до нуля, необходимо
9 В некоторых регионах местные власти и эксперты уже выходят с аналогичными предложениями. Так, предлагается арендные платежи частных инвесторов особых экономических зон туристского типа на Байкале сделать в 75 раз ниже земельного налога, который ежегодно платят собственники земельных участков в регионе. Пользоваться этой льготой смогут инвесторы на протяжении пяти лет после запуска зон; инвесторы, вложившие в создание ОЭЗ свыше 50 млн долл., смогут пользоваться налоговыми льготами в течение 15 лет.
при строительстве инфраструктуры особых экономических зон в рамках государственно-частных проектов в ситуации, когда строительство осуществляется за счет денег частных инвесторов.
И наконец, хотелось бы обратить внимание на необходимость развития института казны в контексте использования земли в особых экономических зонах. Ведь казна - это не только денежные средства. В соответствии с Гражданским кодексом средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего образования.
На наш взгляд, основаниями для включения имущества в казну являются10:
- отсутствие закрепления имущества за государственными предприятиями и учреждениями;
- отсутствие у собственника имущества, отказ собственника от имущества или утрата им права на имущество;
- не включение имущества в уставный капитал акционерных обществ при приватизации государственных предприятий;
- возврат, правомерное изъятие или отказ от использования имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или управления за государственными предприятиями и учреждениями;
- признание сделок с имуществом недействительными в соответствии с законодательством.
Казна не заменит собой отраслевые и функциональные подразделения исполнительной власти в части управления имуществом, но ее развитие повысит эффективность управления региональной собственностью.
Институт казны (казна как совокупность финансовой и материальной составляющих) создаст возможности для регулирования отношений по поводу формирования и использования значительной части государственной собственности, в том числе и государственной земли.
Именно в особых экономических зонах целесообразно вовлекать неиспользуемые земельные участки в экономическую деятельность посредством льгот, а чтобы вовлечение носило упорядоченный характер, использовать институт казны со всеми сопутствующими регламентами и системами учета.
10 Козлова С.В., Кудинова Е.В., Юшина Т.В. Управление государственным имуществом посредством казны //Финансы. 2007. № 6.
