CC BY
47
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 366.148
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
В. В. Виницына
Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова
В статье рассматриваются теоретические и методические аспекты формирования бюджета в программном формате, а также проблемы оценки эффективности реализации государственных программ в рамках бюджетного процесса.
Ключевые слова: бюджет; бюджетирование, ориентированное на результат; государственные программы.
В рамках проекта бюджетной стратегии на период до 2023 года, разработанной в 2008 году Министерством финансов РФ, одной из приоритетных задач реформирования бюджетного процесса в стране является повышение эффективности государственных расходов. Для решения поставленной задачи необходимо осуществить переход от системы управления ресурсами к системе управления результатами. Данная предпосылка находит своё отражение и в действующих направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, где в качестве одной из основных целей бюджетной политики является обеспечение условий для формирования и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на 2014-2016 годы в программном формате.
Несмотря на то, что, по словам министра финансов РФ А. Г. Силуанова (заседание Правительства РФ 19.07.2012), закон о бюджете 2014 года уже разрабатывается в программном формате, а с 1 января 2013 года начнут действовать поправки в Бюджетном кодексе РФ по переходу к программному бюджету, до сих пор не выработан механизм оценки эффективности реализации государственных программ с точки зрения влияния на социально-экономическое развитие государства, субъектов РФ и муниципальных образований. В свете всего вышесказанного представляется актуальным и своевременным рассмотрение механизма реализации государственных программ.
Современное направление развития системы государственного финансирования связано с переходом к системе управления результатами, в основе которой лежит финансирование конкретных программ, связанных с достижением конкретных результатов. Указанный факт отражает тенденции, сложившиеся в мировой практике и определяется сокращением объёмов государственных расходов, осуществляемых под смету. Финансирование под смету связано зачастую с завышением показателей, обосновывающих необходимую сумму затрат для выполнения тех или иных функций государства. Кроме того, возникают затраты на контроль над использованием бюджетных средств. Всё это делает систему финансирования под смету малоэффективной.
Правительство РФ одобрило поправки, которые необходимо внести в Бюджетный кодекс, начинающий действовать с 1 января 2013 года, для того чтобы, начиная с 2014 года, формирование, утверждение и исполнение федерального бюджета осуществлялись в программном формате. Всё это позволит перейти на использование в РФ программного бюджетирования.
Программное бюджетирование представляет собой процесс составления государственного бюджета, ориентированного на достижение результатов от финансирования целевых программ посредством государственных расходов. При данной системе финансирования в основе принятия решения о финансировании лежит анализ затраты-выгоды, при которой оценивается соответствие достигнутых результатов поставленным целям.
В классической модели программного бюджетирования процедуры планирования выглядят следующим образом:
1) установление фискальных параметров, то есть определение суммы бюджетных доходов, исходя из параметров среднесрочного прогнозирования социально-экономической ситуации в стране и регионах;
2) выработка политики бюджетных расходов, исходя из приоритетов развития установленных стратегией развития государства и Бюджетного послания президента РФ;
3) определение лимитов расходования средств для министерств и ведомств. Причём рациональным является расчёт объёмов и направления финансирования средств, исходя из вклада программ, разрабатываемых министерствами и ведомствами для достижения целей правительства и предполагаемых результатов от реализации программ;
4) установление индикаторов эффективности, которые явились бы основой для составления бюджета в целом и государственных программ в частности;
5) распределение финансовых ресурсов между государственными программами.
Ключевым объектом программного бюджетирования или бюджетирования, ориентированного на результат, являются государственные программы. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации утверждён Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года
№ 588. В соответствии с ним под государственной программой подразумевается комплекс мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации основных государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. При этом разрабатываемая система мероприятий должна быть взаимоувязана по задачам, срокам осуществления и ресурсам.
Для того, чтобы формат программного бюджета оправдал ожидания, связанные с повышением эффективности государственных расходов, государственные программы должны отвечать следующим принципам:
1. Чёткость цели. При формулировании цели необходимо, чтобы она была специфичной (соответствовала сфере реализации государственной программы), конкретной, измеримой, достижимой, релевантной (соответствовала конечным результатам).
2. Единство цели. Все выполняемые в рамках программы виды работ, направленные на достижение одной и той же цели, должны быть сгруппированы в рамках одной программы независимо от источника финансирования.
3. Исключение параллельности. Программы по возможности не должны затрагивать несколько министерств и должны находиться в пределах одной организационной структуры.
4. Соответствие и унификация. Бюджетная классификации должна быть едина на всех уровнях бюджетной системы и учитывать направления реализации госпрограмм.
Государственная программа должна содержать:
1) паспорт государственной программы, в котором представлены следующие сведения: исполнители и соисполнители программы, подпрограммы, программно-целевые инструменты программы, цели и задачи программы, целевые индикаторы и показатели программы, этапы и сроки её реализации, объёмы бюджетных ассигнований, необходимых для реализации программы, а также ожидаемые результаты реализации программы;
2) характеристику текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации и анализ рисков реализации государственной программы;
3) приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;
4) прогноз конечных результатов программы, характеризующих изменение уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
5) сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
6) перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов;
7) основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов;
8) перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм;
9) перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам её реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщёнными целевыми индикаторами государственной программы;
10) обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам её реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение;
11) информацию по ресурсному обеспечению за счёт средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы);
12) описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы;
13) методику оценки эффективности государственной программы.
Как видно из структуры программ, весьма значительное внимание уделяется установлению целевых индикаторов и оценке эффективности программы. В то же время, на наш взгляд, данные показатели носят достаточно формальный характер и не позволяют оценить влияние программы и её эффективность на уровень социально-экономического развития государства в целом и субъектов, в него входящих.
Так, обязательным условием оценки планируемой эффективности госпрограммы является успешное и полное выполнение запланированных целевых индикаторов, а также мероприятий в установленные сроки, для чего определяются основные критерии, главными из которых являются критерии экономической и социальной эффективности.
В основе оценки экономической эффективности выступают критерии, учитывающие оценку вклада государственной программы в различные сферы экономики. Данные оценки могут включать как прямые и непосредственные эффекты от реализации программ, так и косвенные, возникающие в сопряжённых секторах экономики.
Критерии социальной эффективности учитывают ожидаемый вклад госпрограммы в социальное развитие и не имеют стоимостного отражения.
Контроль за эффективностью реализации программ и принятием решения о целесообразности их дальнейшей реализации осуществляется посредством мониторинга, который производится Министерством экономического развития РФ не менее двух раз в год. Результаты мониторинга рассматриваются на заседании Правительства РФ.
Проведение мониторинга осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утверждённых приказом Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010 года № 670.
Мониторинг реализации государственных программ направлен, прежде всего, на раннее предупреждение возникновения проблем и отклонений в ходе реализации программы от запланированных показателей. В качестве объекта мониторинга выступают индикаторы целевых программ, а также ход их реализации (по срокам, объёму, суммам).
Результаты мониторинга используются для оценки эффективности государственной программы. Оценка эффективности, в свою очередь, проводится на основании соответствующей методики, утверждённой этим же приказом.
Методика оценки эффективности государственной программы представляет собой алгоритм, позволяющий оценить фактическую эффективность в процессе, либо по итогам реализации государственных программ соответствующих направлений.
Методические указания, разработанные Министерством экономического развития РФ, предусматривают при проведении оценки эффективности реализации государственных программ сопоставление:
1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и госпрограмм в целом;
2) запланированного уровня затрат эффективности использования средств федерального бюджета;
3) степени реализации мероприятий.
Как правило, оценка эффективности реализации отдельно взятого показателя государственной программы определяется путем сопоставления фактического значения индикатора (Иф), достигнутого в ходе реализации программы к нормативному (плановому) индикатору (Ин), утвержденному соответствующей программой:
э, = Ю.. 100 % , (1)
1Ип
где Э1 - эффективность хода реализации соответствующего показателя.
При определении эффективности реализации программы по степени достижения индикаторов в целом чаще используется следующая формула:
э=Э1+Э2+... + Эп шо%
N
где Э - эффективность реализации программы в целом;
Эь Э2, Эп - эффективность реализации соответствующего показателя программы; N - количество индикаторов программы. Далее, в зависимости от полученного значения, готовится заключение об итогах реализации программы и целесообразности её продолжения.
Итак, в рамках представленной статьи были рассмотрены основы перехода осуществления государственных расходов в программном формате. Установлено, что в существующих нормативно-правовых актах значительное внимание уделяется структуре и содержанию государственных программ, а также необходимости оценки эффективности их реализации. Однако, как правило, механизм оценки состоит в сопоставлении фактически достигнутых результатов с запланированными, то есть оценивается уровень выполнения плановых заданий. Подобный подход не позволяет объективно оценить то влияние, которое оказывают государственные программы на уровень социально-экономического развития территории.
Библиографический список
1. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N° 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // Интернет-портал Правительства РФ. - URL: http://правительство.рф/gov/results/l 1649/ (дата обращения: 23 октября 2012 г.).
2. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 года № 670 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» // URL: http://www.rg.ru/2011/04/23/gosprogrammy-site-dok.html (12 ноября 2012 г.).
3. Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике на 2013-2015 годы» от 28 июня 2012 года // URL: http://www.kremlin.ru/acts/15786 (9 октября 2012 г.).
4. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов // URL: http://www.minfin.ru/common/img /uploaded/library/2012 /04 /ONNP_2013-2015.pdf (20 ноября 2012 г.).
5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // URL: http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus 006.pdf (17 октября 2012 г.).
6. Бюджетная стратегия на период до 2023 года. Проект // URL: www.eg-online.ru/information/84002 (3 октября 2012 г.). © Виницына В. В., 2012
