CC BY
563
Е.Н. Майорова
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ КАК ОСНОВНЫЕ СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Важнейшими функциями современного российского государства являются защита и сохранение целостности, жизнеспособности страны, защита интересов граждан, оказание противодействия возможным негативным последствиям. Государство, защитные функции которого ослаблены, недостаточны, не соответствуют конкретно складывающимся условиям, динамике развития отрицательных, деструктивных для него факторов и тенденций, не способно нормально функционировать, успешно развиваться, совершенствоваться. Только при наличии дееспособных и соответствующих современному состоянию общества структур, выполняющих задачи по его защите, могут быть гарантированны стабильность этого общества, его успешное развитие, реализация целей.
Основным законом, отражающим важнейшие общественные ценности и придающим им правовую форму, а так же определяющим органы государства, которые обеспечивают их защиту, гарантируя законность и правопорядок в обществе, является Конституция России. Основной закон государства определил органы, призванные обеспечивать безопасность, законность, права и свободы граждан, охрану собственности и общественный порядок, борьбу с преступностью в различных ее формах.
Государственная стратегия экономической безопасности РФ развивает и конкретизирует соответствующие положения Концепции национальной безопасности РФ с учетом национальных интересов в области экономики, при которых создались бы приемлемые условия для социально-экономической стабильности общества, успешного противостояния влиянию внешних и внутренних угроз. Реализация стратегии экономической безопасности должна создать необходимые условия для достижения общих целей национальной безопасности.
Ст. 2 Государственной стратегии экономической безопасности среди вероятных угроз экономической безопасности, на локализацию которых должна быть направлена деятельность федеральных органов государственной власти, выделяет криминализацию общества и хозяйственной деятельности, вызванную ростом безработицы, сращиванием части чиновников с организованной преступностью, возможностью доступа криминальных структур к управлению частью производства, ослаблением системы государственного контроля, что привело к расширению деятельности криминальных структур на внутреннем финансовом рынке, в сфере приватизации, экспортно-импортных операций и торговле. Фактически перечисляемые упущения обусловили значительный рост экономических преступлений. Государственная стратегия предусматривает необходимость создания экономических и правовых условий, исключающих криминализацию общества и всех сфер финансовой хозяйственной деятельности, захват криминальными структурами производственных и финансовых институтов, их проникновение в различные структуры власти.
В Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Президентом РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300, среди угроз национальной безопасности России выделены и такие, как угроза криминализации общественных отношений, коррупция, вызов преступного мира государству. При этом Концепция признает необходимость более активно использовать методы оперативно-розыскной деятельности для борьбы с организованной преступностью, коррупцией, экономическими преступлениями, терроризмом, контрабандой и другими преступными проявлениями1.
Из вышеизложенного следует, что борьба с преступностью является одним из важнейших условий обеспечения и экономической безопасности России.
Поэтому весьма актуальным, по нашему мнению, является вопрос о субъектах обеспечения экономической безопасности. При этом рассматриваемая деятельность не является прерогативой какого-либо одного государственного ведомства. С изданием Указа Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» координация работы в целях реализации комплексных мер по преодолению или недопущению угроз национальной и экономической безопасности стала предметом деятельности: Администрации Президента РФ, Правительства РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, министерств и ведомств - субъектов экономической безопасности.
В ст. 12 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 № 116-ФЗ) приводится перечень сил и средств обеспечения безопасности. Ими являются: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; пограничные войска, внутренние войска; таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. В законодательных актах (законах, положениях), регламентирующих деятельность названных служб, как правило, указано, что они являются частью системы государственных органов, обеспечивающих безопасность (в том числе, экономическую).
По нашему мнению, более подробно следует остановиться на рассмотрении деятельности правоохранительных органов как субъектов обеспечения экономической безопасности. Это обусловлено тем, что в аспекте рассматриваемой проблемы весьма опасной угрозой экономической безопасности страны является криминализация экономики, что является одним из основных факторов ее подрыва. Так как объектом преступных посягательств выступают не отдельные группы экономических отношений, а система этих отношений в целом, деятельность правоохранительных структур является одним из важнейших субъектов обеспечения экономической безопасности.
В Концепции национальной безопасности2 указаны правоохранительные органы и спецслужбы как субъекты обеспечения экономической безопасности страны. Наибольший объем в работе по борьбе с экономическими преступлениями, в том числе по их предупреждению, выпадают на долю органов внутренних дел и их подразделений по борьбе с экономическими преступлениями
Органы внутренних дел - сложная система, объединяющая целый ряд организационных звеньев, разрешающих задачи по выявлению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений в сфере экономической деятельности адекватно полномочиям, которые предоставлены им законодателем.
В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 2, 6, 13) и нормативными актами МВД РФ подразделения МВД РФ по борьбе с преступлениями в сфере экономики, возглавляемые Главным управлением по борьбе экономическими преступлениями МВД РФ, являются головной службой в системе органов внутренних дел по борьбе преступлениями экономического характера.
Этими же нормативными актами установлено, что одним из основных показателей результативности деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями является экономический эффект от предотвращения преступлений.
В практику подразделений по борьбе с экономической преступностью (БЭП) прочно вошли такие мероприятия предупредительного характера, как крупномасштабные, совместно с подразделениями по борьбе с организованной преступностью, целевые оперативнорозыскные мероприятия на предприятиях и в отраслях, наиболее подверженных воздействию преступных групп и сообществ3.
Свою головную роль аппараты БЭП выполняют в следующих сферах и отраслях экономики: на потребительском рынке; объектах производства и реализации сельскохозяйственной продукции; объектах промышленности, строительства и топливно-энергетического комплекса; в сфере приватизации; банковской, биржевой и внешнеэкономической деятельности; на транспорте; в иных звеньях предпринимательства. Осуществляется активная работа по пресечению посягательств на валютные ценности; ведется борьба с взяточничеством, фальшивомонетничеством.
Подразделения БЭП, осуществляя предупредительную деятельность, выявляют и устраняют (в рамках своей компетенции) обстоятельства, способствующие совершению экономических преступлений (общая превенция), а также понуждают конкретных лиц, вынашивающих преступные замыслы, отказаться от их осуществления (частная превенция)4.
Для получения информации о негативных обстоятельствах, подлежащих устранению или нейтрализации, аппараты БЭП используют как гласные, так и негласные (конфиденциальные) источники. Оперативно-розыскные силы и средства, а также методы используются, в первую очередь, для выявления негативных обстоятельств, носящих скрытый характер и отличающихся высокой общественной опасностью.
Полученная информация тщательно проверяется, и по результатам ее анализа и проверки аппараты БЭП, информируя соответствующие инстанции либо должностных лиц, а также своими силами устраняют выявленные недостатки, предупреждая тем самым совершение экономических преступлений.
Значительное место в предупредительной деятельности подразделений БЭП занимает работа по обнаружению лиц, склонных к совершению экономических преступлений, и оказанию на них профилактического воздействия. Как правило, это лица, в прошлом судимые за совершение экономических, а также корыстных преступлений, фальшивомонетничество, подделку документов, «валютчики», лидеры преступного мира, активисты «теневой» экономики, нарушители налогового и таможенного законодательства и т. п.
Важное значение в предупредительной работе подразделений БЭП придается и таким направлениям, как предотвращение замышляемых и подготавливаемых экономических преступлений. Рассматривая способы деятельности аппаратов БЭП, необходимо отметить, что они обеспечивают реализацию оперативно-розыскной и, отчасти, уголовно-процессуальной, административно-правовой функций с целью разрешения криминальных проблем, возникающих в сфере экономики.
Оперативно-розыскная функция реализуется аппаратами БЭП за счет проведения в полном объеме соответствующих мероприятий, предусмотренных федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности.
В системе органов внутренних дел определенную роль в предупреждении экономических преступлений играют и подразделения вневедомственной охраны, выполняя охранную функцию в отношении имущества и иных материальных ценностей юридических и физических лиц.
В целях обеспечения квалифицированного и полного расследования уголовных дел, выявления всех обстоятельств их совершения, устранения причин и условий общеуголовных и экономических преступлений, совершаемых преступными сообществами, в составе МВД созданы специализированные отделы, занимающиеся расследованием экономических преступлений. Оперативно-розыскное сопровождение подобных уголовных дел осуществляют сотрудники подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Однако фактически оказывается, что оперативные сотрудники не всегда готовы участвовать в процессе расследования, рассматривая оперативно-розыскную деятельность как вспомогательную. Они не в полной мере знают основы экономической теории и не готовы участвовать в финансовых расследованиях.
В ряде зарубежных стран следователи наряду с юридической имеют и экономическую
подготовку для решения задач по борьбе с преступностью. По нашему мнению, данный опыт подготовки сотрудников внутренних дел следует перенять и нам.
Весьма актуален этот вопрос в настоящее время, так как Постановлением Правительства РФ в целях реализации Указа Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ»5 в состав криминальной милиции включено новое подразделение - по налоговым преступлениям6, на которое возложены функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонаруше-
-7
ний .
В связи с такой структурной перестройкой правоохранительных органов возникает много трудностей. В органах внутренних дел нет достаточного числа квалифицированных кадров, готовых немедленно приступить к работе. При передаче дел оказались утерянными или невостребованными имеющиеся в налоговой полиции наработки. Кроме того, на протяжении почти четырех месяцев деятельность налоговой полиции практически не осуществля-лась8. За 2002 г. органами налоговой полиции было возмещено в бюджет 107 млрд рублей; путем несложных арифметических действий можно выяснить, что со времени ликвидации данного органа до появления аналогичной структуры в составе МВД доже по самым оптимистическим прогнозам государство недополучило в бюджет около 30 млрд рублей.
Среди государственных органов - субъектов специального предупреждения и раскрытия экономических преступлений - определенное место занимают органы Федеральной службы безопасности РФ.
Участие органов ФСБ в сфере обеспечения экономической безопасности обусловливается, в первую очередь, требованием законов. Речь идет о Законе РФ «О безопасности»; федеральных законах «Об органах Федеральной службы безопасности РФ», «Об оперативнорозыскной деятельности»; УК РФ, УПК РСФСР и ряде других, а также об Указах Президента РФ от 10 января 2000 г. «Об утверждении Концепции национальной безопасности РФ», от 18 сентября 1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Указах Президента РФ, утвердивших положения об органах безопасности и их структуру, и некоторых иных актах.
В последние годы органы ФСБ и особенно их подразделения, занимающиеся вопросами обеспечения экономической безопасности, особое внимание уделяют деятельности по предупреждению экономических преступлений
В области экономической сферы органы ФСБ отслеживают обстановку и принимают предупредительные меры, в первую очередь, по нейтрализации угроз, тем самым обеспечивая экономическую безопасность как государственных, особо важных крупных объектов, так и негосударственных, но имеющих общественную значимость.
Меры по обеспечению экономической безопасности органы ФСБ активно проводят в таких наиболее важных сферах, как реализация основных экономических программ, в том числе приватизации, антимонопольного регулирования, иностранного инвестирования и других, а также в таких областях, как внешнеэкономическая деятельность, финансовобанковская система, сфера обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. Предупредительный характер действий органов ФСБ при этом выражается в выявлении фактов нарушения законодательства и иных нормативных актов, принятии через соответствующие управленческие инстанции и органы власти мер по нейтрализации правонарушителей и устранению их неправомерных действий, а также в непосредственном индивидуальном воздействии на конкретных лиц, от которых можно ожидать совершения экономических преступлений или правонарушений.
В условиях перехода к рыночным отношениям, когда экономика стала в ряде случаев чрезмерно открытой, немаловажное значение в предупреждении экономических преступлений имеет предотвращение и пресечение утечки секретной экономической информации, в
первую очередь на участках, связанных с военно-промышленным комплексом, оборонной и коммерческой тайнами. В настоящее время промышленный шпионаж усиливается, что заставляет внутренние органы больше внимания уделять проведению профилактических и предупредительных мероприятий.
Департамент экономической безопасности и соответствующие аппараты органов ФСБ в субъектах РФ активно включились в борьбу с коррупцией, с опасными преступлениями в сфере управления, что в немалой степени способствует предупреждению и раскрытию экономических преступлений. Много усилий требуется для предупреждения и раскрытия фактов экономической контрабанды. Ряд иностранных государств проводит политику поощрения незаконного вывоза из России различных товаров, в том числе и стратегического значения, а также сырьевых ресурсов. Положение усугубляется высокими темпами инфляции, несоответствием мировых экспортных цен на сырье, энергоносители и внутренних цен на антиквариат, произведения искусства. Пока не создано эффективных регуляторов взамен ликвидированных институтов, обеспечивающих государственную монополию на внешнюю торговлю, значительно возросло число участников внешнеэкономической деятельности. Контрабанда все более приобретает характер незаконных экспортных операций, в нее широко вовлекаются как государственные, коммерческие структуры, совместные предприятия, так и преступные группировки.
В этих условиях предупредительная работа органов ФСБ строится на базе усиления оперативных позиций в сфере внешнеэкономической деятельности, улучшения обмена информацией с правоохранительными органами зарубежных государств, повышения уровня оперативно-розыскного обслуживания юридических лиц на территории России.
Сложности возникают с оперативно-розыскным документированием по ряду составов преступлений, связанных с так называемым «отмыванием» «грязных» капиталов, что требует соответствующих норм для финансового контроля и получения от банков необходимой информации о подозрительных операциях, как это введено в ряде стран. В решении данной проблемы может помочь опыт зарубежных стран. В конце 1984 г. по распоряжению министра юстиции США была создана рабочая группа по банковским экономическим преступлениям, которая разработала единую систему представления сведений и специальный бланк для заявления банками о возможных нарушениях. Министерство юстиции и управление атторнеев США получают такие сообщения и осуществляют судебное преследование. Если по делу необходимо предварительное расследование, то для проверки соответствующих материалов приглашается ФБР. В последнее время в США и западных странах получили распространение информационные кредитные бюро, занимающиеся сбором и анализом данных, характеризующих финансовое положение юридических и физических лиц. Это поставщики важных сведений, необходимых налоговой службе, другим правоохранительным
9
органам .
Во исполнение положений Концепции национальной безопасности России в составе ФСБ функционирует Департамент экономической безопасности. В настоящее время подразделения безопасности совместно с другими службами ФСБ и взаимодействующими ведомствами сосредоточили внимание на борьбе с организованной преступностью, коррупцией и сопутствующими им преступлениями экономического характера, особенно связанными с контрабандой, иностранными инвестициями и зарубежными инвесторами, утечкой капитала за границу, экономической контрабандой - незаконным вывозом за рубеж сырья, энергоносителей, металлов, других стратегически важных ресурсов10.
В целом органы ФСБ совместно с взаимодействующими а ними подразделениями других правоохранительных органов (в МВД это ГУБЭП, ГУБОП, УНОН и др.), особенно после принятия новой редакции Концепции национальной безопасности, объявленной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24, все усилия направляют на борьбу с организован-
ной преступностью и коррупцией, экономическими и иными правонарушениями, затрагивающими интересы государственной, национальной, экономической безопасности; имеющими транснациональный, пограничный характер; причиняющими большой ущерб экономике страны; связанными с внешнеэкономической деятельностью, финансово-банковской системой, сферами приватизации антимонопольного регулирования, а также международным наркобизнесом и «отмыванием» денег через банковские структуры иных государств.
Входя в состав сил обеспечения безопасности РФ, Служба внешней разведки обеспечивает соблюдение национальных интересов и в сфере экономической безопасности, то есть способствует в рамках своей компетенции и своих возможностей выявлению и предупреждению экономической преступности.
Служба внешней разведки способствует поддержанию приемлемого уровня безопасности РФ в экономической сфере, особенно во внешнеэкономической сфере. Разведки иностранных государств продолжают наращивать усилия по сбору информации, в том числе и экономического характера, расширяя рамки коммерческого и промышленного шпионажа, и деятельность Службы внешней разведки должна быть адекватна этой тенденции.
Органы Службы внешней разведки имеют возможности устанавливать зарубежные каналы взаимоотношений и связей криминального и околокриминального мира, поставлять соответствующую информацию правоохранительным органам и тем самым активно способствовать выявлению и пресечению ряда экономических преступлений.
В годы реформ внутри нее было создано Управление экономической разведки.
Органы государственного таможенного комитета РФ как составная часть правоохранительных органов страны в рамках своей компетенции являются субъектами предупреждения и раскрытия экономических преступлений. Таможенным органам как одному из институтов экономики отводится важная роль в обеспечении экономической безопасности государства: участвуя в регулировании внешнеторгового оборота и осуществляя фискальную функцию, таможенная служба постоянно пополняет государственный бюджет и тем самым способствует решению экономических проблем, а также предупреждению экономических преступлений и правонарушений (особенно при нарушении таможенных правил). Это особенно важно в период, когда российская экономика стала «открытой», граница государства - «прозрачной» или во многих местах «размытой», а проблема экономической безопасности России стала более сложной и масштабной11.
Таким образом, рассмотрев деятельность правоохранительных органов по обеспечению экономической безопасности, можно сказать, что существующие органы вполне могут справиться с возложенными на них задачами. Но для этого государству необходимо прекратить постоянные и непродуманные реорганизации спецслужб, принять реальную программу их укрепления развития.
В числе мер, существенно повышающих возможности правоохранительных органов в обеспечении экономической безопасности, - дальнейшее совершенствование законодательства.
По нашему мнению, необходимо:
- ускорить принятие федеральных законов: «О борьбе с организованной преступностью», «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», «О порядке проверки сведений в отношении лиц, поступающих на государственную службу, а также при решении вопроса о назначении госслужащих на высшие государственные должности федеральной государственной службы», «О защите потерпевших, свидетелей и иных лиц, содействующих уголовному судопроизводству», - а также внести изменения и дополнения в федеральные законы «О выборах депутатов Г осударственной Думы, Федерального Собрания РФ», «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», направленные на предотвращение проник-
новения во властные структуры лиц, в отношении которых за правонарушения выносились обвинительные приговоры с определенной мерой наказания;
- ввести институт судебного приостановления депутатского мандата у лиц, обоснованно подозреваемых в коррупции и других преступлениях, на период расследования;
- ограничить число лиц, в отношении которых действует иммунитет против проведения в отношении них оперативно-розыскных мероприятий;
- укрепить финансовое положение сотрудников внутренних дел;
- улучшить материально-техническую базу правоохранительных органов.
Кроме того, необходимо создать более четкий правовой механизм ответственности государственных органов за неадекватное реагирование на представления правоохранительных органов по устранению причин и условий возникновения угроз экономической безопасности РФ.
Примечания
1 См.: Рекомендации и иные материалы научно-практической конференции «Экономическая безопасность: вопросы реализации Государственной стратегии» // Сб. материалов МГФ «Знание». М., 1998.
2 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 дек. 1997 г. № 1300, в ред. Указа Президента Российской Федерации о 10 янв. 2000 г. № 24.
3 См.: Фальченко А. А. Теоретические основы и организационно-тактические проблемы государственно-правовой охраны экономической деятельности от преступных посягательств: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 4 - 5, 24 - 30.
4 См.: Организация борьбы с преступлениями в сфере экономики. М., 1994. С. 44 - 50.
5 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 312. Ст. 1099.
6 См.: О подразделениях криминальной милиции: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 дек. 2000 г. № 925 (в ред. от 24 июня 2003г. № 362. // Рос. газ. 2003. 3 июля.
7 О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 306: Приказ МВД от 5 июня 2003 г. № 385.
8 О взаимодействии с федеральными органами налоговой полиции в период ликвидации ФСНП России: Письмо МНС России от 20 марта 2003 г. № АС-6-06/326 // Официал. документы. 2003. 9 апр.
9 См.: Иванченко Р.Б., Кальченко А.В. К проблеме взаимодействия правоохранительных органов в организации борьбы с преступлениями в кредитно-финансовой сфере // Материалы межвуз. науч.-практ. конф. Челябинск: Челяб. юрид. ин-т МВД России, 1998. С. 117.
10 См.: Сидоров В.Е. О предупреждении криминальных угроз экономической безопасности банков. С. 247 - 248; Нестеренко А.Н. Об актуальности исследований по экономической безопасности» // Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии: Сб. материалов конф. М., 1998. С. 258 - 260.
11 См.: Белая книга российских спецслужб. М.: Обозреватель, 1996. С. 154 - 156.
О. С. Лустова
ПОНЯТИЕ, КРИТЕРИИ И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВЫХ НОРМ
Исследование эффективности правовых норм тесно связано с понятием «эффективность», ее критериями, показателями и условиями. В настоящее время вопрос эффективности правовых норм мало изучен в юридической литературе, хотя этот вопрос имеет огромное значение. И это не случайно, ибо целесообразность существования правового института, отрасли права и всей правовой системы можно объяснить только способностью определенным образом эффективно регулировать общественные отношения.
