CC BY
21
УПРАВЛЕНЕЦ / 7-8/23-24/2011
Истомина Наталия Александровна
Доцент кафедры государственных и муниципальных финансов, кандидат экономических наук
Уральский государственный экономический университет 620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный тел.: (343) 252-17-44 E-mail: n istomina usue@mail.ru
вії
^ Плещёв Владимир Васильевич
Профессор кафедры информационных систем в экономике, доктор педагогических наук
Уральский государственный экономический университет 620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный тел.: (908) 910-22-44 Е-mail: v1357@yandex.ru
Ключевые слова
государственная (муниципальная) услуга
планирование
государственное (муниципальное) задание
качество
стандарты
финансовое обеспечение
Аннотация
В статье исследовано современное состояние планирования государственных (муниципальных) услуг как важнейшего элемента деятельности учреждений, органов власти и управления. Описаны направления развития этого процесса в условиях реализации Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.2010 г.
Государственные (муниципальные) услуги: сущность, планирование и актуальная практика использования
Деятельность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в значительной степени связана с оказанием разнообразных услуг физическим и юридическим лицам. Еще в большей степени с услугами связана ежедневная практическая деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта. Поэтому теоретикопрактическое осмысление сущности понятия «услуга», исследование тенденций в планировании деятельности указанных структур на основе объемов услуг является, по мнению авторов, весьма актуальным в современных социально-экономических условиях.
Прежде всего, услуга - это то, что имеет определенную ценность для внешних потребителей и по этой причине должно быть оплачено. Именно эта идея была заложена в основу реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса, которое связано с ориентацией использования финансовых ресурсов на достижение определенных результатов. Бюджетным кодексом РФ [1. Ст. 69.2] с 2007 г. установлено, что (плановый) объем и состав оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных и муниципальных услуг определяет объем средств, выделяемых из соответствующего бюджета конкретному учреждению, организации1.
Очевидно, что для успешной реализации рассмотренной новации необходимо было определить сущность понятия «услуга», установить виды услуг, требования к минимальному финансовому обеспечению оказания единицы услуги. Однако непосредственно в момент появления правовой нормы Бюджетного кодекса, связанной с государственными и муниципальными услугами, эта работа не была про-
1 Объем и состав услуг, требования к качеству и условиям их оказания в совокупности с рядом других элементов составляют содержание государственных (муниципальных) заданий.
ведена достаточно качественно. В частности, в самом Бюджетном кодексе не зафиксировано понятие «услуга», не дано определение термина «норматив затрат на оказание услуги», не регламентирован ряд иных сопутствующих моментов. Это, безусловно, не могло сказаться положительно на внедрении планирования государственных и муниципальных услуг в практику деятельности органов власти, управления, учреждений, организаций.
Тем не менее во всех регионах РФ, в муниципальных образованиях, на федеральном уровне были сформированы реестры государственных (муниципальных) услуг, появились положительные примеры планирования потребностей в разнообразных услугах, была начата работа по нормированию финансового обеспечения услуг на основе стандартизированных подходов [2]. Наиболее известным опытом периода 2007-2010 гг. является подушевое финансирование учреждений образования на основе численности обучающихся в учреждениях среднего образования. Установленный норматив на одного ученика означает, что учреждение получает объем финансирования, соответствующий оказанным (предоставленным) услугам.
Новый этап в развитии практики планирования государственных (муниципальных) услуг и их финансового обеспечения, по мнению авторов, определяется принятым в 2010 г. Федеральным законом № 83-Ф3 [3]. Данный закон поставил во главу угла тезис о сокращении доли учреждений, финансируемых по смете, т.е. без четкой связи с объемом оказанных услуг и их качеством, и об увеличении доли учреждений, финансируемых в зависимости от этих показателей. В такой ситуации решение вопросов терминологической и содержательной неопределенности термина «услуга» являлось базовым условием успешной реализации нововведений.
Public (municipal) services: essence, planning and current implementation practice
Key words
Summary
PUBLIC (MUNICIPAL) SERVICE PLANNING
PUBLIC (MUNICIPAL) TASK QUALITY STANDARDS FINANCIAL SUPPORT
The article analyzes current state of the public (municipal) services planning as an important element of the institutions, authorities and administration activities. The main lines of this process development in conditions of Federal law № 83-FZ from May, 8 2010 implementation are described.
Итак, для реализации на практике норм закона № 83-Ф3 органами государственной власти специально было определено, что «услуга - это виды и результаты деятельности учреждений, не принимающие материальновещественной формы, удовлетворяющие личные потребности физических и юридических лиц» [4]. Другими словами, «услуга - это результат деятельности учреждения в интересах определенного получателя» [4].
В таблице представлены примеры государственных услуг в сфере здравоохранения, закрепленные Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
Государственные услуги также введены в сфере образования. В частности, в этом качестве выступает «реализация дополнительных образовательных программ» [6], а потребителями услуги считаются государственные служащие, работники учреждений и иные категории граждан.
Классификация государственных (муниципальных) услуг во всех сферах является логичным продолжением формирования единых основ плани-
рования деятельности, исходя из объемов и качества услуг. В этом вопросе также имеется много нерешенных моментов, которые являются предметом постоянных обсуждений и дискуссий. Например, в здравоохранении предлагается рассматривать такие виды услуг, как простые, сложные и комплексные.
По мнению М.Д. Дуганова, под простой услугой следует понимать «совокупность единых, технологически законченных процедур, которые невозможно или нецелесообразно делить на более мелкие составляющие услуги» [7]. Это может быть осмотр врача, укол, флюорографическое обследование. Сложная услуга - это несколько простых услуг одной направленности (например, операция). Комплексная услуга - это совокупность простых или сложных услуг, характеризующихся общим целевым или функциональным назначением (например, пролеченный больной).
Субъектам РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать при формировании перечня услуг один из двух подходов [4].
Государственные услуги в сфере здравоохранения [5]
Наименование услуги Категории потребителей
1. специализированная медицинская помощь (кроме высокотехнологичной помощи) физические лица
2. первичная медико-санитарная помощь, специализированная и скорая медицинская помощь отдельным категориям граждан Отдельные категории граждан, установленные законодательством рф
3. Медицинская реабилитация и санаторно-курортное лечение физические лица
Nataliya A. Istomina
Assistant-Prof. of State and Municipal Finances, Cand. Sc. (Ec.)
The Urals State University
of Economics
620144, RF, Ekaterinburg,
ul. 8 Marta/Narodnoy voli, 62/45
Phone: (343) 252-17-44
E-mail: n_istomina_usue@mail.ru
Vladimir V. Pleshchyov
Professor of Information systems in Economics Dprt.,
Dr. Sc. (Pedagogy)
The Urals State University
of Economics
620144, RF, Ekaterinburg,
ul. 8 Marta/Narodnoy voli, 62/45
Phone: (908) 910-22-44
Е-mail: v1357@yandex.ru
References
1. The Budgetary Code of the Russian Federation.
2. Peshina E. V., Istomina N. A. Approaches standardization in public and municipal services financial support planning // Fin-ansovaya analitika. 2011. №17.
3. On introducing changes into a number of legislative acts of the Russian Federation due to the improvement of the public (municipal) establishments legal status: Federal Law № 83-FZ from May, 8 2011.
4. Complex recommendations to the executive bodies of the subjects of the Russian Federation and to local authorities on Federal Law Federal Law № 83-FZ from May, 8 2011 implementation. URL: www.adm. hmao.ru/Бюджет и финансы/ Бюджетная реформа/Материалы семинаров1.
5. On approving the basic (by industry) list of public services (works) provided (rendered) by federal public institutions in the areas of healthcare, medicine exchange for medical treatment, social development, labour and consumers rights defence: the Decree of the Ministry of Health and Social Development of the Russian Federation from November, 13 2010 № 1000.
6. Department list of the public services (works) provided (rendered) by federal public institutions, which are accountable to the Federal Service of Control in Science and Education, as major types of their activities: approved by Head of the Federal Science and Education Control Service on November, 12 2010.
7. Duganov M.D. Healthcare system reforms. URL: www.adm.hmao.ru/ Бюджет и финансы / Бюджетная реформа / Материалы семинаров.
1 Budget and Finance/ Budget reform/ Seminars' materials
UPRAVLENETS / 7-8/23-24/2011
УПРАВЛЕНЕЦ / 7-8/23-24/2011
►
Источники
1. Бюджетный кодекс РФ.
2. Пешина Э. В., Истомина Н. А. Стандартизация подходов в планировании финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг // Финансовая аналитика. 2011. № 17.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон № 83-ФЗ от 08.05.2011 г.
4. Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2011 г. № 83-ФЗ. Режим доступа: www.adm.hmao.ru/Бюджет и финансы/Бюджетная реформа/ Материалы семинаров.
5. Об утверждении базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств для медицинского применения, социального развития, труда и защиты прав потребителей: приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от
13.11.2010 г. № 1000.
6. Ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки федеральными государственных учреждениями в качестве основных видов деятельности: утв. руководителем Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки
12.11.2010 г.
7. Дуганов М.Д. Реформы в здравоохранении. Режим доступа: www. adm.hmao.ru/ Бюджет и финансы / Бюджетная реформа / Материалы семинаров.
1. Формирование двухуровневого перечня услуг, состоящего из отраслевого перечня и ведомственного перечня.
Отраслевой перечень услуг должен охватывать все установленные гарантии в соответствующих сферах (образование, здравоохранение и пр.). Ведомственный перечень формируется учредителем на основе отраслевого перечня в рамках основной деятельности подведомственных учреждений.
2. Формирование единого перечня услуг, который утверждается нормативно-правовым актом органа власти (управления), выполняющего функции и полномочия учредителя для определенных учреждений. Этот перечень используется для формирования государственных (муниципальных) заданий.
Государственные (муниципальные) услуги могут быть оказаны не только государственными и муниципальными учреждениями, но и частными структурами (например, это могут быть стоматологические услуги частных клиник, услуги дневных стационаров негосударственных больниц и пр.). В этом случае важно определить параметры качества услуги и обеспечить соответствующие финансовые гарантии.
Серьезной проблемой может стать ограниченность средств бюджетов (особенно субъектов РФ и муниципальных образований). Известно, что медицинская услуга на уровне высших стандартов качества (которое чаще всего обеспечивают негосударственные клиники) не может быть профинансирована из бюджетов в необходимом объеме в силу ее высокой цены. Кроме того, даже услуга в муниципальных и государственных структурах может стоить достаточно дорого, если обеспечивать ее абсолютное качество. Такая ситуация приводит либо к занижению объемов услуг по сравнению с действительной потребностью, либо (при необходимости обеспечения установленных объемов) к неизбежному снижению качества.
Стандарты качества услуги - это еще один краеугольный элемент внедряемой практики деятельности на основе результатов деятельности органов власти, управления, учреждений и организаций. Определение стандартов должно базироваться на четком понимании содержания и полезности услуги, возможности измерения степени удовлетворения потребностей
физических и юридических лиц и быть, по возможности, единым для однотипных услуг, оказываемых различными структурами.
Показатели качества услуги, по мнению федеральных органов власти, должны соответствовать ряду требований [4]:
• показатель должен быть достижимым в рамках деятельности учреждения;
• показатель должен быть направлен на оценку осуществления учреждением предусмотренных ему основных видов деятельности;
• показатель должен соответствовать либо быть направленным на достижение целей, реализацию задач, мероприятий, достижение целевых индикаторов и показателей государственных (муниципальных) программ в соответствующей сфере.
При условии соблюдения требований качества финансирование необходимого объема государственных (муниципальных) услуг позволит улучшить ситуацию в различных сферах государственного (муниципального) хозяйства, повысить качество жизни населения и степень свободы в осуществлении предпринимательской деятельности для предприятий и предпринимателей.
