CC BY
82
ъ
s
і
§
і
о
2
ъ
0
1 гэ-сз со S § ІЗ-
I
ф
5Г
ф
і
з
ъ
со
5 §
6 I Ф 3
Q.
0)
Q.
Ф
■©■
О
ъ
CQ
CS
&
0)
со
0
1 О
0
<3
1
0)
5 I ф § <3
і
0)
0
1 I ф е
о
6 5
О
со
ос
8
>s
Q.
S3
ІР
cs
CQ
0
1
cs
Q.
cs
LO
М.В. Баранова, Н.В. Макарейко
Баранова Марина Владимировна — доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
Макарейко Николай Владимирович — начальник кафедры общеправовых дисциплин Нижегородской академии
МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
Государственное управление на основе права в сфере рекламы: централизация, децентрализация, самоуправление (заметки на полях автореферата диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук И.В. Чубуковой «Административно-правовое регулирование рекламной деятельности» (М., 2009. — 26 с.))
Вопросы государственного управления в настоящее время относятся к числу наиболее значимых, требующих самого пристального доктринального внимания. В современном мире с его противоречивыми отношениями, ростом количества правонарушений, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера такое положение вполне объяснимо и требует незамедлительного государственно-властного вмешательства. Упование на потенциал общественного саморегулирования показало свою несостоятельность, неспособность в отрыве от государства и его институтов решать весь спектр возникающих проблем. Особенно остро проблемы государственного управления встают в кризисные периоды, когда необходимо оперативно принимать значимые государственно-властные решения.
В этой связи возрастает роль теории административно-государственного управления, которая является одной из важных и перспективных направлений современной политологической мысли1. Данное направление научного знания должно быть всемерно задействовано в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы2 и реформы государственной службы3.
Государственное управление представляет собой «целенаправленное организующе-регулиру-ющее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей»4. Объектом государственного управления выступают наиболее важные общественные отношения, которые представляют собой весьма динамичное явление. Это обусловлено рядом факторов объективного и субъективного свойства. В первую очередь границы объекта государственного управления предопределяются
реализованной концепцией государственного управления. Следует отметить, что отсутствует единство в теоретических воззрениях на организацию и отправление государственного управления.Концепция неолиберализма предполагает всемерное расширение сферы общественного саморегулирования и сокращения пространства прямого государственного администрирования. Другой сценарий развития объекта государственного управления реализуется в рамках концепции этатизма, то есть огосударствления всех сфер общественной жизни. Очевидно, что эти крайние, диаметрально противоположные подходы несут существенные лишения для индивидуальных и коллективных субъектов общественных отношений, а следовательно, необходимо использовать позитивный потенциал названных подходов. Пределы осуществления государственного вмешательства должны быть скорректированы с учетом реально существующих общественных отношений, логики их развития, а также сферы общественной жизни. Социальные, экономические отношения, как правило, в меньшей степени нуждаются в государственной опеке, а административно-политическая сфера в большей мере требует осуществления прямого государственного управления.
Одной из наиболее динамично развивающихся отраслей общественной жизни, которая является объектом государственного управления, выступает реклама. Она все более существенно, порой кардинально влияет на современную жизнь, социальные ценности и жизненные траектории людей. Все более значимым становится взаимодействие рекламы, права, культуры, хотя теоретическое осмысление этого в гуманитарной(особенно юридической) науке еще только начинается. Это во многом предопределено тем, что рекламная
деятельность находится на стыке информационных и предпринимательскихобластей общественной деятельности и в этой связи требует более пристального государственного внимания.
Реклама и ее правовое опосредование относится к числу тех видов деятельности, без которых невозможно движение социума по пути общественного прогресса, создание условий для подлинной, а не мнимой модернизации всехсфер бытия как отдельного человека, так и всего человечества. Вместе с тем, сегодня происходит переориентирование вектора научного поиска, и вопросы рекламы, отдельных сторон рекламной деятельности все больше привлекают внимание уче-ных-правоведов5.
Реклама ориентирует современного человека в хитросплетении общественных отношений. При этом рекламное воздействие не ограничивается предпринимательской деятельностью. Сегодня реклама выступает в качестве действенного ориентира во многих отношениях. Такой универсальный характер рекламного воздействия требует реализации комплексного государственно-управленческого влияния. Это предполагает консолидацию воздействия всех органов государственной власти в рамках названных отношений. Так, органы представительной(законодательной)власти в качестве основной функции осуществляют законодательное регулирование рекламной деятельности, то есть создают законодательную базу для деятельности субъектов рекламных отношений, формируют правовой масштаб рекламной деятельности.
Органы исполнительной власти в соответствии с теорией разделения властей осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность. Они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в законах и других нормативных правовых актах, регулирующих рекламные отношения и, прежде всего, осуществляют контроль за рекламной деятельностью. В то же время органы исполнительной власти принимают организационные меры, подзаконные акты, распоряжения, адресованные подчиненным им органам, с целью решения общих управленческих задач, выполнения предписаний законодательных актов в рамках рекламных отношений.
Органы судебной власти призваны разрешать конфликты в области рекламы. Рекламная деятельность относится к числу высококонфликтных областей общественных отношений. В этой связи органы судебной власти играют значимую роль в этой сфере и принимают действенные меры по предупреждению нарушений в области рекламы, привлечению виновных к ответственности и восстановлению нарушенных прав участников рекламных отношений.
Вместе с тем, не все органы государственной власти в одинаковой мере проявляют активность в области рекламных отношений. Наибольшим потенциалом здесь обладают органы исполнитель-
ной власти, то есть все большую роль играет административно-правовое регулирование.
Так, И.В. Чубукова считает, что под целью административно-правового регулирования рекламной деятельности в России выступает «обеспечение в сфере рекламного бизнеса баланса публичных и частных интересов, защита от недобросовестной рекламы, способной ввести в заблуждение, нанести вред здоровью и имуществу граждан, либо вред чести, достоинству и деловой репутации юридических или физических лиц»6. Очевидно, что, наряду с названным, одним из элементов цели выступает защита прав и законных интересов субъектов рекламных отношений и, прежде всего, потребителей рекламной продукции.
Качество рекламных отношений во многом предопределено качеством правового регулирования. Рекламное право относится к числу формирующихся отраслей права. Одной из тенденций развития современного российского права является возникновение новых его отраслей. Данный процесс носитобъективный характер, он обусловлен, прежде всего, развитием общества, его социально-экономическими и культурными потребностями.
Процессы и результаты отраслевого размежевания в механизме правообразования и реализации юридических норм имеют богатую и весьма противоречивую историю. Эта проблема относится к разряду вечных и не может быть решена в какой-то период времени раз и навсегда.
Система современного российского права, как и всякая иная система, стремится к равновесию, стабильности, но быстро меняющиеся реалии окружающего мира в той или иной мере трансформируют ее. Правотворчество, реформационная деятельность, возникновение, изменение и прекращение правоотношений, постоянно развивающаяся правовая доктрина позволяют системе права динамично развиваться и видоизменяться. Становление новых отраслей права является следствием динамизма системы права, оптимального динамизма, под которым «можно понимать такое развитие системы права в рамках абсолютных естественно-правовых ценностей, при котором она способна осуществлять свои регулятивные функции»7.
Рекламное право является не только проявлением оптимального динамизма правовой системы, не только возможным, но и необходимым, полноценным элементом системы современного российского права. В любом случае не приходится сомневаться в том, что рекламное право имеет гораздо больше юридических и фактических оснований на относительно автономное функционирование, нежели многие другие активно пропагандируемые отрасли права (сервисное, трубопроводное, регистрационное и др.).
Неприятие многих новых формирующихся отраслей российского права в значительной мере связано с тем, что их сознательно либо подсоз-
е
и
н
е
л
в
а
праоу
о
§
ц
а
СО
и
али
тра
н
е
ц
е
д
оТ
и
ц
а
со
и
али
тра
н
е
ц
а
кла
е
р
е
р
ф
с
а
в
а
пра
е
в
о
н
с
о
е
и
н
е
л
в
а
упра
е
о
н
н
е
тве
с
арс
уда
с
со
:с
ко
й
е
р
кар
а
а
в
о
н
а
р
а
Б
£
I
§
і
о
<3
0
I'
3
со
§
&
1 ф 3 ф 1 3 <3 со § & I ф 3
о.
0)
о.
■©■
о
<3
со
<3
&
0)
со
0
1 О
0
<3
1
0)
I
§
<3
і
0)
0
1 I ф е
о
&
5
О
со
ос
8
»5
О.
і?
то
со
о
Ї
то
о.
то
нательно сразу сравнивают с традиционно функционирующими фундаментальными отраслями правовой системы (конституционным, гражданским, административным, уголовным). Сравнения по всем параметрам с этими системными образованиями молодые формирующиеся отрасли права не выдерживают и выдержать не могут. С другой стороны, далеко не всеми в настоящее время осознается глубина и масштабность рекламного права, часто просто не понимается сама сущность этого правообразования. Так, С.Г. Бо-гацкая пишет: «Рекламное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере производства и распространения рекламы, оно не является самостоятельной отраслью правовой системы России. Нормы, регулирующие отношения в сфере рекламы, входят в состав различных правовых отраслей. Однако большая часть этих норм относится к гражданскому, административному и конституционному праву»8. Очевидно, что такое определение не только свидетельствует о непонимании ее автором сущности рекламного права, места рекламного законодательства в системе законодательства России, но и значительно сужает, а точнее «разрывает», «дробит» предмет правового регулирования рекламного права.
Нельзя упускать из виду, что системе действующего российского права нужны разные по весу, мощности и упорядоченности элементы. Когда юридической науке удастся провести полномасштабную градацию, развернутую классификацию элементов правовой системы, то вполне может оказаться, что ее жизнеспособность обеспечивают не только основные, но и вспомогательные, частные и даже «плавающие» отрасли права.
Совершенно очевидно, что рекламное право России займет должное место в системе права. Этому всемерно способствует рост значения отношений, которые регулируются нормами рекламного права.
Должное состояние рекламного законодательства является необходимым, но далеко не единственным условием качественного состояния рекламных отношений, защиты прав и свобод его участников. Для этого следует организовать слаженную деятельность ряда органов государственной власти и, прежде всего, исполнительной власти, что осуществляется посредством административно-правового регулирования. По мнению И.В. Чу-буковой, система административно-правового регулирования рекламной деятельности включает в себя несколько элементов, «первый из которых — это нормативные правовые акты, определяющие основные правила рекламной деятельности; второй — организационные структуры, органы и организации, контролирующие исполнение законодательства о рекламе»9.
Соглашаясь в целом с предложенным подходом, следует отметить его неполноту, так как в качестве самостоятельного элемента администра-
тивно-правового регулирования выступают соответствующие административные процедуры, с помощью которых осуществляется рекламная деятельность. Так, М.В. Никифоров предлагает под административными процедурами понимать «разновидность юридических процедур, представляющую собой установленный нормативными правовыми актами иерархически построенный динамический порядок выполнения действий уполномоченными субъектами исполнительной власти, направленных на осуществление их компетенции, в том числе связанной с разрешением конкретных индивидуальных административных дел»10.
Роль и значение административных процедур в современных условиях будет всемерно возрастать. Г.В. Атаманчук обращает внимание на колоссальный потенциал административных процедур, так как именно при их помощи осуществляется целенаправленное, перспективное, систематическое, волевое государственное воздействие11.
Р.М. Психомахов считает, что при помощи административных процедур должны решаться две основные задачи:
1) «...воспрепятствовать самоуправству и корыстному использованию государственными служащими своих должностных полномочий;
2) минимизировать возможность непосредственного и неправомерного вмешательства вышестоящих инстанций в процессы рассмотрения и разрешения конкретных административных дел — эффективной мерой противодействия разрастанию коррупции в государственном аппарате...»12.
Вместе с тем, было бы неверным говорить, что И.В. Чубукова отрицает роль и значение административных процедур. Так, в п. 5 положений, выносимых на защиту, акцентируется внимание на «необходимость унификации требований и процедур (курсив наш. — М.Б., Н.М.) осуществления контроля и надзора в области рекламной деятельности в административных регламентах, принимаемых Федеральной антимонопольной службой России». В пункте 8 говорится о необходимости «унификации действующей процедуры (курсив наш. — М.Б., Н.М.) рассмотрения дел о нарушении законодательства о рекламе с процедурой, установленной в КоАП РФ...»13. Очевидно, что административные процедуры должны детально регламентировать контрольную деятельность антимонопольной службы, так как в этом случае существует реальная возможность нарушить права участников рекламных отношений.
Введение административных процедур является одной из наиболее действенных мер, направленных на повышение качества публичного администрирования, предупреждение нарушений со стороны должностных лиц органов исполнительной власти. Наличие процессуального порядка само по себе всемерно дисциплинирует государ-ственныхслужащих, что позитивным образом сказывается на качестве управленческой деятельности, в частности, осуществления контроля долж-
ностными лицами антимонопольных органов в сфере рекламы.
В исследовании И.В. Чубуковой поднимается важная проблема, которая не нашла должного разрешения при регулировании рекламных отношений. Речь идет о централизации и децентрализации государственного управления при регулировании рекламных отношений14.
Реформирование государственного управления в Российской Федерации шло своим достаточно противоречивым путем. В период с начала 90-х до 2000 года оно проходило под флагом всемерной децентрализации государственной власти. В основуорганизации государственного управления было положено знаменитое высказывание Б.Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Результатом реализации такого подхода стала реальная угроза утраты Россией государственности.
С начала XXI столетия четко обозначилась обратная тенденция. Очевидными стали процессы централизации государственной власти, причем как по горизонтали, так и по вертикали. «Потребность в централизации в рассматриваемый период очевидна, однако не менее очевидно и другое — она должна иметь вполне определенные пределы, которые, как представляется, были нарушены. Сегодня существует более чем достаточно оснований для того, чтобы высказать аргументированные опасения относительно политико-правовых последствий проводимой централизации»15.
В литературе ведется активная полемика по проблеме соотношения централизации какна макроуровне, так и при регулировании конкретных отношений. Так, Б.П. Гуселетов предупреждает об опасности, которую таит в себе жесткая централизация, так как попытки решения многочисленных проблем посредством жестко централизованной системы государственной власти и управления малоэффективны и в условиях конца XX века бесперспективны. «Децентрализация — это не только вопрос эффективности. Она в значительной мере способствует развитию гражданского общества, расширяет социальную активность населения и тем самым способствует укреплению и развитию демократии»16.
Диаметрально противоположную позицию занимает А.М. Муталипова: «...в современных условиях нарастания социально-экономической нестабильности и углубления национальных конфликтов необходимым стал переход к последовательной централизации не только в области государственной власти и политико-правового регулирования социальных процессов, но и в сфере экономического производства, социального обеспечения, общегосударственной поддержки институтов культуры, здравоохранения, образования и просвещения»17.
Очевидно, что централизация и децентрализация государственной власти — это объективно протекающие процессы. Поэтому задача иссле-
дователя, на наш взгляд, состоит не в том, чтобы отдать предпочтение тому или иному из них, а найти и обосновать оптимальное их сочетание18. Это в полной мере относится и к рекламной деятельности.
Динамичное развитие рынка рекламных услуг требует задействования потенциала как централизации, так и децентрализации, о чем красноречиво свидетельствует законодательство о рекламе. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О рекламе» от 13 марта 2006 года № Э8-ФЗ «законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации»19. Такой подход вполне закономерен, так как значимость рекламных отношений объективно предполагает их регламентацию на самом высоком уровне.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О рекламе» органы местного самоуправления наделены значительным объемом полномочий в области наружной рекламы, в том числе и нормотворческого характера. Особенности наружного рекламирования довольно сложно уловить на федеральном уровне, так как местная специфика достаточно индивидуальна и должна учитываться на местном уровне.
Одной из особенностей регулирования рекламных отношений является наделение существенными полномочиями саморегулирующих организаций. «Необходимость саморегулирования в сфере рекламы в известной мере связана с недостатками системы государственного регулирования:
— длительность принятия нового законодательства и возникающее в связи с этим отставание правового регулирования от реальной рекламной практики;
— невозможность на законодательном уровне урегулировать все необходимые и постоянно модифицирующиеся аспекты рекламной деятельности;
— невозможность урегулировать с позиции закона вопросы, касающиеся этической стороны рекламы»20.
Рассматривая рекламную деятельность какси-стему, следует уделять внимание механизму ее самоорганизации, нашедшему непосредственное выражение через создание и деятельность само-регулируемых организаций. Этот подходпредстав-ляется весьма актуальным и продуктивным, таккак саморегулирование на современном этапе развития системы социального регулирования расширяет спектр своего применения, открывает новые возможности организации и упорядочения различных сфер жизнедеятельности.
ш
S
I
ш
ш
то
I
о
§
гэ-
сз
СО
§
&
I
ф
3-
ф
с*
оТ
S
гэ-
сз
со
5 §
6 I ф гз-
cs
5
ф
Q.
0)
Q.
Ф
■©■
О
се
со
се
&
0)
со
0
1
о
о
Ф
5 I ф с;
со
се
I
0)
0
1 I ф
¡5
о
6 5
о
со
ос
8
ф
Q.
S3
СЕ
со
0
1
се
Q.
СЕ
LO
£
1
§
СЕ
і
О
2 СЕ
0
I'
ГЭ-
СЕ
СО
§
&
1 Ф 3 Ф
і
з
СЕ
СО
§
&
I
Ф
3
О.
0)
о.
■©■
о
СЕ
со
СЕ
&
0)
со
0
1 О
0
СЕ
1 0) I § СЕ
і
0)
0
1 I ф е
о
&
5
О
со
ос
8
»5
О.
і?
то
со
о
Ї
то
о.
то
Наука социального управления и мировая практика управленческой деятельности показали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем,спонтанное (стихийное) регулирование не прекращает своего воздействия и должно быть учтено органами государственного управления21.
Российское рекламное сообщество сегодня заинтересовано в более цивилизованном рынке, в наличии некоего заданного уровня, к достижению которого будут стремиться все предприниматели. Непосредственно воплотить эти идеи и устремления должны институты гражданского общества.
Логика развития рекламного законодательства, возможно, в перспективе пойдет именно по пути допустимой минимализации вмешательства государства в отдельные стороны и элементы рекламной деятельности с синхронной активизацией сферы саморегулирования.
Рассмотрение проблемы саморегулирования в сфере рекламы невозможно без учета перспектив модели управления (в том числе государственного), связанной с децентрализованным характером принятия решений. Важным представляется выявление и тщательный анализ таких характеристик саморегулирования, как полицентричность, иерархичность, асимметричность.
Важно иметь в виду и то обстоятельство, что саморегулируемые организации в сфере рекламы представляют собой элемент процесса институционализации гражданского общества в современной России. Безусловно, этот элемент не является ключевым, фундаментальным, но саморегулирование в рекламной деятельности затрагивает интересы огромного числа граждан (рекламодатели, рекламопроизводители, рекламораспространители, рекламопотребители).
Примечательно, что в ряде стран западной Европы традиционно участие профессиональных юристов в деятельности саморегулируемых организаций. В своей статье И.А. Заворотниченко, рассматривая состав органов саморегулирования СМИ, отмечает, что председателями советов по делам прессы Швеции, Нидерландов и Австралии являются юристы22. В Швеции это, как правило, судья Верховного или Верховного административного суда. В Нидерландах юридическое образование должен иметь и секретарь Совета. Подобный опыт представляется весьма актуальным и для са-морегулируемыхорганизаций в сфере рекламной деятельности на современном этапе их развития в России.
Правовая регламентация вопросов, связанных с саморегулированием и саморегулируемыми организациями, в той или иной мере нашла отражение в Гражданском кодексе РФ, в федеральных законах «О некоммерческих организациях»23, «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»24, «О негосударственных пенсионных
фондах»25, «Об инвестиционных фондах»26, «Об аудиторской деятельности»27, «О несостоятельности (банкротстве)»28, «О саморегулируемых организациях»29.
Так, С.Г. Богацкая в учебном пособии «Правовое регулирование рекламной деятельности»30, указывая на положения, определяющие значение саморегулирования в рекламной деятельности, говорит о замене саморегулированием государственного регулирования экономических процессов в тех сферах, где государственное регулирование показало свою неэффективность и нецелесообразность, что в полной мере отражает указанный выше первый концептуальный подход. Однако с подобной позицией нельзя согласиться. В реалиях полная подмена правового регулирования неправовым практически невозможна, так как саморегулирование не может вторгаться в правовую материю. При этом само существование системы саморегулирования зависит от воли государства, выраженной в соответствующих нормах права.
Представители сферы саморегулирования не склонны подменять в своей деятельности государство либо противопоставлять саморегулирование государственному регулированию, функционирующему в самых разных правовых формах. Европейский альянс по стандартам в рекламе (ЕАБД) в «Руководстве ЕАБД по саморегулированию»31 утверждает, что реклама должна быть законной, пристойной, честной и правдивой, сделанной с чувством гражданской ответственности перед потребителем и обществом и с соответствующим уважением правил честной конкуренции. Достигнуть этого можно опираясь на правила, принципы лучшей рекламной практики, которыми рекламная индустрия связывает себя добровольно. Правила применяются саморегулируемыми организациями, созданными для этого внутри рекламной индустрии по воле субъектов рекламной деятельности. Целью саморегулирования ЕАБД называет обеспечение высоких стандартов в рекламе, доверия и уверенности потребителя.
Правовая регламентация деятельности саморегулируемых организаций в сфере рекламы более абстрактна, менее точна и в этом смысле может позаимствовать некоторые технико-юридические и содержательные «находки» рассматриваемого законодательного акта. Например, для внесения в государственный реестр саморегулируемых организаций в области энергетического обследования от них требуется «наличие компенсационного фонда, сформированного за счет взносов членов са-морегулируемой организации в области энергетического обследования, как способа обеспечения имущественной ответственности членов саморе-гулируемой организации в области энергетического обследования перед потребителями услуг, которая может возникнуть в результате причинения им вреда вследствие недостатков оказанных услуг по энергетическому обследованию».
Ненадлежащей рекламой гражданам (их различным объединениям) нередко причиняется весьма существенный вред. Иногда применением разрекламированных контрафактных лекарств наносится непоправимый ущерб здоровью32, известны факты смерти от рекомендуемых рекламой методов лечения.
Здесь требуется особенно крупный компенсационный фонд, а для этого нужны специальные организационно-правовые меры повышенной юридической ответственности и, по всей видимости, совсем иные (гораздо более высокие) суммы взносов саморегулируемых организаций в сфере рекламы в компенсационные фонды. Не менее важно упростить для пострадавших от ненадлежащей рекламы граждан (особенно пенсионеров и детей) порядок, процедуру возмещения вреда от саморегулируемых организаций в сфере рекламы.
И здесь уместно обратить внимание на п. 2 ст. 27 рассматриваемого Закона, где в качестве одного из направлений государственной поддержки в области энергосбережения и повышения энергетической активности называется «пропаганда использования энергосервисных договоров (контрактов)». Совершенно очевидно, что в данном контексте законодателю правильнее и корректнее было бы употребить понятие «реклама».
Невзирая на потенциал органов местного самоуправления и саморегулирующихорганизаций, основной объем контрольных полномочий в сфере рекламы сконцентрирован в руках органов исполнительной власти. Наибольшими полномочиями по осуществлению контроля в сфере рекламы обладает Федеральная антимонопольного служба России33. Вместе с тем, было бы неверным говорить об исключительной монополии осуществлять контроль в сфере рекламы за антимонопольными органами. Такими полномочиями обладают и другие федеральные органы исполнительной власти, к числу которых относятся Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере связи др. Логика развития рекламных отношений такова, что полномочия контролирующих органов существенным образом сказываются на их качественном состоянии, и в дальнейшем федеральные органы исполнительной власти будут доминировать при регулировании рекламных отношений. Это позволяет сделать вывод, что для обеспечения эффективного регулирования рекламных отношений необходимо сочетать потенциал как централизации, так и децентрализации.
Качественное состояние рекламных отношений во многом предопределено тем, как они будут защищены, то есть применяемым при этом правовым инструментарием. Как было отмечено, наибольшим объемом полномочий по осуществлению государственного контроля в сфере рекла-
мы обладают антимонопольные органы, которые вправе:
— выдавать обязательные для исполнения участникам налоговыхотношений предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе;
— выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе;
— предъявлять в суды иски о запрете распространения рекламы, осуществляемого с нарушением законодательства Российской Федерации о рекламе;
— предъявлять в суды иски о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) и другими полномочиями. Особое место среди этих полномочий занимает право применять меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона «О рекламе» предусмотрено привлечение нарушителей рекламного законодательства к юридической ответственности. При этом среди видов юридической ответственности, которые применяются к нарушителям рекламного законодательства, доминирует административная ответственность.
В своем диссертационном исследовании, посвященном проблеме административной ответственности за нарушение рекламного законодательства, Р. М. Лисецкий предлагает следующее определение: «Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе — вид юридической ответственности, которая выражается в применении федеральным антимонопольным органом, его территориальными органами административного наказания к лицу, совершившему правонарушение, посягающему на общественные отношения в сфере рекламной деятельности, в целях защиты правопорядка на основе и в порядке, установленном действующим законодательством»34.
Административная ответственность за нарушение рекламного законодательства еще недавно была установлена ст. 5.9, ч. 1 ст. 5.12, ст. 6.13, ч. 2 ст. 11.21, ст. 14.3, ч. 2 ст. 14.24, ст. 15.24 КоАП РФ. Существенные изменения по вопросам применения административной ответственности были внесены Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28 декабря 2009 года № 38035 .
Статья 14.3 КоАП РФ в новой редакции существенно увеличилась по объему и содержательно значительно трансформировалась. В части 1 появилось положение, исключающее привлечение к административной ответственности за нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства
ш
8
I
Ш
СО
то
I
О
§
3-
со
§
&
I
Ф
3
Ф
оТ
3
СЕ
СО
§
&
I
Ф
ГЭ-
СЕ
5
Ф
О.
0)
о.
■©■
о
СЕ
со
СЕ
&
0)
со
0
1
о
о
I
со
СЕ
I
0)
0
1 I ф ¡5
о
&
5
О
со
ос
8
>5
О.
СЕ
СО
0
1 СЕ О. СЕ 10
£
1
§
СЕ
і
О
2 СЕ
0
I'
ГЭ-
СЕ
СО
§
&
1 Ф 3 Ф
і
з
СЕ
СО
§
&
I
Ф
3
О.
0)
о.
■©■
о
СЕ
со
СЕ
&
0)
со
0
1 О
0
СЕ
1 0) I § СЕ
і
0)
0
1 I ф е
о
&
5
О
со
ос
8
»5
О.
і?
то
со
о
Ї
то
о.
то
о рекламе в случаях, предусмотренных ч. 2—4 настоящей статьи, ст. 14.37, 14.38, 19.31 КоАП РФ. При этом указанные части и статьи вновь введены в КоАП РФ. Претерпел изменение размер штрафных санкций в отношении юридических лиц. Ранее он составлял от 40 тыс. до 500 тыс. рублей, теперь — от 100 тыс. до 500 тыс. рублей. Административный штраф, налагаемый на граждан и должностных лиц, остался в прежнем размере — от
2 тыс. до 2 тыс. 500 рублей и от 4 тыс. до 20 тыс. рублей соответственно. Думается, повышение нижнего уровня штрафной санкции в отношении юридических лицс 40 тыс. до 100 тыс. рублей обусловлено рядом социально-экономических причин, таких как инфляция, колебания курса валют, рост цен на услуги в сфере рекламы и затрат в самой рекламной отрасли, увеличение бюджета рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей. Кначалу 2010 года сумма в 40 тыс. рублей перестала быть существенной для юридических лиц, особенно в финансово емкой рекламной сфере, что свидетельствует о своевременности внесенных изменений и об их экономической оправданности.
Часть 2 ст. 14.3 КоАП РФ предусматриваетвоз-ложение административной ответственности за нарушение порядка прерывания рекламой теле- или радиопрограммы, теле- или радиопередачи либо совмещения рекламы с телепрограммой, превышение допустимого законодательством о рекламе объема рекламы в теле- или радиопрограммах, а равно распространение рекламы в теле- или радиопрограммах в дни траура, объявленные в Российской Федерации, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 20 тыс. рублей; на юридических лиц — от 200 тыс. до 500 тыс. рублей. Содержательно эта часть основана на обширном спектре требований Федерального закона «О рекламе» к рекламе в телепрограммах и телепередачах (ст. 14 Федерального закона «О рекламе») и рекламе в радиопрограммахи радиопередачах(ст. 15 Федерального закона «О рекламе»). В связи с этим возникает вопрос: по какой причине законодатель не помещаетв тексте ч. 2 ст. 14.3 КоАП РФ отсылку к нормам базового закона? Радиореклама и особенно телевизионная реклама оказывают активное, часто агрессивное и весьма результативное воздействие на обширную аудиторию рекламопот-ребителей. Это обусловливает необходимость особой регламентации административных правонарушений в этих сферах и увеличение минимального размера штрафных санкций (в сравнении с ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ) как для должностных, так и для юридических лиц.
Административная ответственность за превышение допустимого законодательством о рекламе объема рекламы, распространяемой в периодических печатных изданиях, нашла отражение в ч. 3 ст. 14.3 КоАП РФ, где предусмотрены штрафные санкции за подобные правонарушения в раз-
мере от 4 тыс. до 7 тыс. рублей — для должностных лиц, от 40 тыс. до 100 тыс. рублей — для юридических лиц. Здесь налицо смягчение санкции (в сравнении с ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ), особенно для юридических лиц. По условной аналогии с уголовным законодательством можно констатировать, что эта новелла, по всей видимости, относится к разряду привилегированного состава правонарушения. Регламентация допустимого объема рекламы в периодических печатных изданиях содержится в ст. 16 Федерального закона «О рекламе», поэтому в ч. 3 ст. 14.3 КоАП РФ было бы целесообразно применение отсылки к нормам этой статьи.
Частью 4 ст. 14.3 КоАП РФ административная ответственность возлагается за прерывание рекламой при кино- и видеообслуживании демонстрации фильма, а также за совмещение рекламы с демонстрацией фильма, религиозной телепередачей, телепередачей продолжительностью менее чем пятнадцать минут, трансляцией агитационных материалов, распространяемыхв телепрограммах и телепередачах в соответствии с законодательством о выборах и референдумах, способом «бегущей строки» или иным способом ее наложения на кадр демонстрируемого фильма либо телепрограммы или телепередачи, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 20 тыс. рублей; на юридических лиц — от 200 тыс. до 500 тыс. рублей. Минимальные размеры штрафных санкций в этой части увеличены (в сравнении с ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ) как для должностных, так и для юридических лиц. Примечательно, что размеры административных штрафов в ч. 2 и ч. 4 ст. 14.3 КоАП РФ идентичны.
Нормативные установления, содержащиеся в этой части ст. 14.3 КоАП РФ, вызывают ряд вопросов и нуждаются в тщательном анализе. Данная часть при, казалось бы, небольшом объеме является сложной и противоречивой по структуре и содержанию. В ней, наряду с новыми положениями, относящимися к рекламе, распространяемой при кино- и видеообслуживании, содержится конкретизация установлений ч. 2 ст. 14.3 КоАП РФ о рекламе в телепрограммах и телепередачах.
Нормы Федерального закона «О рекламе» являются специальными, а регламентирующие рекламу нормы КоАП РФ — общими. Согласно ст. 17 базового Закона при кино- и видеобслуживании не допускается прерывание рекламой демонстрации фильма, а также совмещение рекламы с демонстрацией фильма способом «бегущей строки» или иным способом ее наложения на кадр демонстрируемого фильма. В части 4 ст. 14.3 КоАП РФ текстуально это выражено так: «прерывание рекламой при кино- и видеообслуживании демонстрации фильма, а также совмещение рекламы с демонстрацией фильма». С высокой долей уверенности можно утверждать, что совмещение рекламы с демонстрацией фильма подразумевает и «бегущую строку», и наложение на кадр. Как видим, содержательно ст. 17 Федерального закона
«О рекламе» и соответствующее положение ч. 4 ст. 14.3 КоАП РФ идентичны. Затем в ч. 4 размещены положения о телевизионной рекламе, скорее относящиеся к п. 2 ст. 14.3 КоАП РФ. Речь идет об административной ответственности за прерывание рекламой религиозной телепередачи, телепередачи продолжительностью менее чем пятнадцать минут. В базовом Законе эта юридически значимая ситуация отражена в п. 1 и 2 ч. 4 ст. 14 «Реклама в телепрограммах и телепередачах», а в ч. 5 ст. 14 содержится исключение из общего запрета — возможность размещения спонсорской рекламы при соблюдении ряда условий. Данное положение не нашло отражения в ч. 4 ст. 14.3 КоАП РФ, отсутствует и соответствующая ссылка в диспозиции данной нормы. Далее законодатель упоминает об административной ответственности за размещение рекламы при трансляции агитационных материалов, что соответствует требованию ч. 6 ст. 14 Федерального закона «Орекламе». Диспозиция ч. 4 ст. 14.3 КоАП РФ также устанавливает административную ответственность за размещение рекламы способом «бегущей строки», иным способом ее наложения на кадр демонстрируемого фильма либо телепрограммы или телепередачи. Остается непонятным, почему законодатель здесь отдельно выделяет «демонстрируемый фильм». Очевидно, что это разновидность телепередачи, что подтверждаетч. 10 ст. 14 Федерального закона «О рекламе», где законодатель рассматривает телепередачи и фильмы как часть и целое: «...телепередачи, в том числе художественные фильмы». Часть 2 ст. 14 базового Закона содержит ограничения, налагаемые на совмещение рекламы с телепрограммой: не занимать более 7% площади кадра, не накладываться на субтитры и надписи разъяснительного характера. Из этого следует, что подобная реклама при соблюдении вышеозначенных требований будет являться надлежащей. Это положение не нашло отражения в ч. 4 ст. 14.3 КоАП РФ. Полагаем, что установления, касающиеся телевизионной рекламы, должны быть сгруппированы и структурно отделены от регламентации административной ответственности за распространение рекламы при кино- и видеообслуживании, тем более, что предусмотренные законодателем санкции в обоих случаях идентичны.
Статья 14.37 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за установку рекламной конструкции без предусмотренного законодательством разрешения на ее установку и (или) установку рекламной конструкции с нарушением требований технического регламента, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 11.21 настоящего Кодекса, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 1 тыс. 500 рублей; на должностных лиц — от
3 тыс. до 5 тыс. рублей; на юридических лиц — от 50 тыс. до 80 тыс. рублей.
Конкретизация положений этой статьи в определенной мере находит отражение в нормативно-
правовых актах субъектов Федерации. Так, Законодательным собранием Нижегородской области 24 декабря 2009 года был принят Закон «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях» № 26636. Кодекс дополнен статьей 6.72 «Нарушение требований по установке рекламных конструкций, вывесок, инженерного и технического оборудования на объекте культурного наследия (памятнике истории и культуры)», которая гласит:
«Установка рекламных конструкций, вывесок, инженерного и технического оборудования на объекте культурного наследия (памятнике истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения, а также в границе его территории без согласования проекта рекламных конструкций, вывесок, инженерного и технического оборудования с органом исполнительной власти области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, или органом местного самоуправления, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до ста тысяч рублей».
Административная ответственность за размещение рекламы на дорожных знаках и транспорт-ныхсредствахзакрепленав ст. 14.38 КоАП РФ. В части 1 настоящей статьи устанавливается ответственность за размещение рекламы, имеющей сходство с дорожными знаками, или размещение рекламы на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения. Совершение этого вида противоправного деяния влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2 тыс. 500 рублей; на должностных лиц — от 10 тыс. до 15 тыс. рублей; на юридических лиц— от 100 тыс. до 200 тыс. рублей.
Также законодатель выделяет административное правонарушение, при котором происходит использование транспортного средства исключительно или преимущественно в качестве передвижной рекламной конструкции. Это деяние влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2 тыс. 500 рублей; на должностных лиц — от 5 тыс. до 10 тыс. рублей; на юридических лиц — от 50 тыс. до 200 тыс. рублей (ч. 2 ст. 14.38 КоАП РФ).
Размещение рекламы на транспортном средстве, на наружные поверхности которого нанесены специальные цветографические схемы автомобилей оперативных служб, транспортном средстве, оборудованном устройствами для подачи специальных световых и звуковых сигналов, транспортном средстве федеральной почтовой связи, на боковых поверхностях которого расположены по диагонали белые полосы на синем фоне, а также на транспортном средстве, предназначенном
ш
8
I
Ш
СО
то
I
О
§
3-
со
§
&
I
Ф
3
Ф
оТ
3
СЕ
СО
§
&
I
Ф
ГЭ-
СЕ
5
Ф
О.
0)
о.
■©■
о
СЕ
со
СЕ
&
0)
со
0
1
о
о
I
со
СЕ
I
0)
0
1 I ф ¡5
о
&
5
О
со
ос
8
>5
О.
2
<Р
СЕ
СО
0
1 СЕ О. СЕ 10
£
1
§
СЕ
і
О
2 СЕ
0
I'
ГЭ-
СЕ
СО
§
&
1 Ф 3 Ф
і
з
СЕ
СО
§
&
I
Ф
3
О.
0)
о.
■©■
о
СЕ
со
СЕ
&
0)
со
0
1 О
0
СЕ
1 0) I § СЕ
і
0)
0
1 I ф е
о
&
5
О
со
ос
8
»5
О.
і?
то
со
о
Ї
то
о.
то
для перевозки опасных грузов, влечет административную ответственностьна основании ч. 3 ст. 14.38 КоАП РФ и влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2 тыс. 500 рублей; на должностных лиц — от 5 тыс. до 10 тыс. рублей; на юридических лиц — от 50 тыс. до 200 тыс. рублей.
Часть 4 ст. 14.38 КоАП РФ предусматриваетот-ветственность за размещение на транспортном средстве рекламы, создающей угрозу безопасности дорожного движения, в том числе рекламы, ограничивающей обзор лицу, управляющему транспортным средством, и другим участникам дорожного движения, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2 тыс. 500 рублей; на должностных лиц — от 10 тыс. до 20 тыс. рублей; на юридических лиц — от 200 тыс. до 500 тыс. рублей.
Распространение звуковой рекламы с использованием транспортныхсредств, а также звуковое сопровождение рекламы, распространяемой с использованием транспортных средств, согласно ч. 5 ст. 14.38 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2 тыс. 500 рублей; на должностных лиц— от 4 тыс. до 7 тыс. рублей; на юридических лиц — от 40 тыс. до 100 тыс. рублей.
При рассмотрении антимонопольным органом дел о нарушениях рекламного законодательства необходима информация, способствующая осуществлению его полномочий. Обязательность предоставления такой информации по запросу антимонопольного органа закреплена в ст. 34 Федерального закона «О рекламе». В этой связи можно констатировать, что законодатель своевременно дополнил ст. 19.8 ч. 6, где установил административную ответственность за непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде либо представление недостоверных сведений (информации).
Статья 19.31 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение сроков хранения рекламных материалов. Сроки хранения зафиксированы в ст. 12 базового Закона и составляют один год со дня последнего распространения рекламы или со дня окончания сроков действия таких договоров, исключение составляют документы, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлено иное. В статье 19.31 КоАП РФ данное исключение не нашло отражения, соответствующая ссылка в диспозиции статьи отсутствует. Здесь законодатель лишь вводит ответственность за нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем сроков хранения рекламных материалов или их копий, а также договоров на производство, размещение или распространение рекламы, установленных законодательством
о рекламе, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 2 тыс. рублей; на должностных лиц — от 2 тыс. до 10 тыс. рублей; на юридических лиц — от 20 тыс. до 200 тыс. рублей.
Вышеприведенные новации КоАП РФ при надлежащей организационно-правовой подготовке способны реально повысить ответственность за правонарушения в сфере рекламы. Вместе с тем, разработчики КоАП РФ, по нашему убеждению, допустили существенную ошибку, которая в настоящее время негативным образом сказывается на состоянии «рекламного правопорядка». Речь идет об отказе устанавливать более строгие меры административной ответственности за повторное совершение однородных правонарушений.
Анализ правоприменительной практики позволяет заключить, что повторное совершение участниками рекламной деятельности нарушений рекламного законодательства не является редкостью, что требует принятия соответствующих мер на законодательном уровне. В этой связи нами предлагается дополнить ст. 14.3 КоАП РФ частью 5 следующего содержания:
«5. Повторное совершение в течение года рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем правонарушения, предусмотренного частями 1 или 2 настоящей статьи, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 настоящего Кодекса, —
влечетналожение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч пятисот до трех тысяч рублей; на должностных лиц — от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».
Анализируя проблему административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе, И.В. Чубукова обращает внимание на разобщенность норм, устанавливающих ответственность за нарушение рекламного законодательства: «В связи с чем представляется необходимым осуществить консолидацию данных норм в одной главе КоАП РФ, существенно расширив ст. 14.3 КоАП РФ и сосредоточив полномочия по разбирательству дел об административныхправо-нарушениях законодательства о рекламе в руках антимонопольных органов»37.
При всей внешней привлекательности данного предложения следует обратить внимание, что достаточно проблематично объединить все нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение рекламного законодательства, в рамках одной главы. Это обусловлено тем, что при формировании глав Особенной части КоАП РФ законодателем использованы комплексные критерии, и многие составы административных правонарушений могут быть с равным успехом отнесены к различным главам Особенной части КоАП РФ. Базовые нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение налогового законодательства, включены в гл. 14
«Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» (ст. 14.3, 14.37—14.38 КоАП РФ). Вместе с тем, ряднорм содержится (ст. 5.9, ч. 1 ст. 5.12, ст. 6.13, ч. 2 ст. 11.21, ст. 14.3, ч. 2 ст. 14.24, ст. 15.24, 19.31 КоАП РФ) в других главах КоАП РФ. Такое решение законодателя вполне закономерно, так как в данных нормах рекламные отношения не являются приоритетным объектом правоохраны.
Очевидно, что в рамках научной статьи сложно поднять существующие проблемы в сфере рекламной деятельности. Вместе с тем, проведенное исследование позволяет заявить о существенном потенциале органов исполнительной власти при регулировании названных отношений. К сожалению, за границами нашего внимания остались вопросы форм и методов взаимодействия органов исполнительной власти, саморегулирующихся организаций при регулировании отношений в сфере рекламы. Перспективным направлением научного поиска так же являются вопросы административных процедур при осуществлении контроля за рекламной деятельностью. Реальная практика рекламной деятельности будет ставить на повестку дня вопросы правовой регламентации и отправления рекламных отношений.
Примечания
1. См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Франция, Германия: Учебное пособие. — М., 2000. — С. 5.
2. См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р // Собрание законодательства РФ. —
2005. — № 46. — Ст. 4720.
3. См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы): утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261 // Российская газета. — 2009. — 13 марта.
4. Государственное и муниципальное управление: Справочник. — М., 1997. — С. 122—123.
5. См.: БарановаМ.В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Монография. — Н. Новгород, 2010. — С. 20—28.
6. Чубукова И.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2009. — С. 3.
7. Волкогон Т.А. Система права в условиях обновляющегося общества: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Барнаул, 2006. — С. 29.
8. Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учебное пособие. — М., 2007. — С. 13.
9. Чубукова И.В. Указ. соч. — С. 13.
10. Никифоров М.В. Проблемы теории административных процедур: Монография. — Н. Новгород,
2006. — С. 31—32.
11. См.: Атаманчук Г.В. Власть и управление в предмете административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). — М., 2003. — С. 11 — 15.
12. Психоматов P.M. Правовые проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2000. — С. 14.
13. Чубукова И.В. Указ. соч. — С. 11.
14. См.: Ходов Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти России (общеправовой анализ): Дис. канд. юрид. наук. — Н. Новгород., 2005.
15. Ходов Н.В. Указ. соч. — С. 3.
16. Гуселетов Б.П. Децентрализация власти в условиях децентрализации России: проблемы и перспективы // Федерализм и децентрализация. — Екатеринбург, 1998. — С. 51—52.
17. Муталипова А.М. Централизация государственной власти как гарант свободы личности: Дис. канд. философ. наук. — Ставрополь, 2001. — С. 14.
18. См.: Бутусова Н.В. Децентрализация и централизация государственной власти в России: где золотая середина? // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт): Материалы международной конференции, организованной в Воронежском госунивер-ситете при участии администрации Воронежской области и Воронежской областной думы. — М., 2000. — С. 17.
19. Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 12. — Ст. 1232.
20. Чубукова И.В. Указ. соч. — С. 18.
21. См.: Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления: Курс лекций / Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. — Ростов-на-Дону, 2000. — С. 52.
22. См.: Заворотниченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. — 2007. — № 8. — С. 95.
23. Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 3. — Ст. 145.
24. Собрание законодательства РФ. — 1998. — №31. — Ст. 3813.
25. Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 19. — Ст. 2071.
26. Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4562.
27. Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 33. — Ч. I. — Ст. 3422.
28. Собрание законодательства РФ. — 2002. — №43. — Ст. 4190.
29. Собрание законодательства РФ. — 2007. — №49. — Ст. 6076. См. также: Единая система саморегулирования: Сборник документов / Отв. сост. В.С. Котельников. — М., 2009.
30. См.: Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учебное пособие. — М., 2007. — С. 187.
е
и
н
е
л
в
а
праоу
о
ия
ц
а
со
и
али
тра
н
е
ц
е
д
оТ
и
ц
а
со
и
али
тра
н
е
ц
а
кла
е
р
е
р
с
а
в
а
пра
е
в
о
н
с
о
е
и
н
е
л
в
а
упра
е
о
н
н
е
тве
с
арс
уда
с
.В
Н.
ко
е
р
кар
а
а
в
о
н
а
р
а
Б
ъ
5 I ф § <0 I
о
<0
0
1 3-<0 со s §
6 I Ф 3 Ф
1
3
<0
со
5 §
6 і ш 3-
31. См.: Руководство ЕДвД по саморегулированию. Общественный совет по рекламе. — М., 1999. — С. 7.
32. См., например: Краснопольская И. Таблетку под язык. А зубы на полку впору положить пациенту, клюнувшему на недобросовестную медицинскую рекламу // Российская газета. — 2009. — 27 ноября.
33. См. главу 5 Федерального закона «О рекламе».
34. Лисецкий P.M. Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 58.
35. Российская газета. — 2009. — 30 декабря.
36. Нижегородские новости. — 2010. — 22 января.
37. Чубукова И.В. Указ. соч. — С. 22.
В.М. Баранов, Н.В. Иванов, Н.И. Пикуров
Баранов Владимир Михайлович — помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, доктор юридических наук, профессор
E-mail: [email protected] Иванов Николай Викторович — курсант 202 группы Нижегородской академии МВД России
E-mail: [email protected]
ф
Q.
0)
Q.
Ф
■©■
О
<0
со
<0
&
0)
со
0
1
о
0
<0
1
0)
5 I ф § <0
I
0)
0
1 I ф е
о
6 5
о
со
ос
8
ф
Q.
2
ІР
<0
со
0
1 <0 Q. «о Lß
Пикуров Николай Иванович — заведующий кафедрой уголовного права и процесса Московского городского
университета управления Правительства Москвы, доктор юридических наук, профессор
E-mail: [email protected]
Бланкетный способ правового регулирования (теория, практика, техника). Рецензия на диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук A.B. Сельского «Бланкетные нормы в уголовном законодательстве
России» (М., 2010. — 189 с.)
Парадоксально, но факт: общетеоретический анализ бланкетности в праве находится в зародышевом, если можно так выразиться, состоянии. Крупных специальных работ относительно правовой природы этого феномена нет до сих пор. В теории права подвергнуты обстоятельному анализу самые различные виды юридических норм (диспозитивные, рекомендательные, поощрительные, процессуальные, компетенционные, дефинитивные, коллизионные), но отсутствует монографическое исследование бланкетных норм права. И это при том, что в отраслевых юридических науках данной разновидности правовых регуляторов уделяется определенное (конечно, еще недостаточное) внимание.
В учебной литературе по теории государства и права зачастую о бланкетных нормах права вообще не упоминается. Лишь в некоторых изданиях в теме «Нормы права» дается весьма упрощенное, крайне схематичное описание этого феномена. Например, в содержательном курсе лекций по общей теории права и государства В.Н. Протасова и Н.В. Протасовой бланкетные нормы в подразделе «Классификация юридических норм» не называ-
ются. Материал о рассматриваемом нами явлении очень кратко (всего 18 строк) подается в фрагменте «Способы изложения норм права в нормативно-правовых актах». По мнению авторов, бланкетный способ — это способ, при котором статья указывает на элемент нормы права путем отсылки не к конкретной статье, конкретному законоположению (как это имеет место при отсылочном способе изложения), а как бы к другому порядку правового регулирования — правилам совершения какого-либо вида деятельности, правилам международного договора. «Такой способ изложения юридических норм называется “бланкетным”, — констатируют они, — потому что тот или иной элемент нормы права формулируется таким образом, что выступает как бы чистым бланком, который заполняется в конкретной ситуации конкретными правилами специального характера»1. Вряд ли после ознакомления со столь скупой учебной информацией даже неплохо подготовленный студент осознает все трудности применения такого рода правовых предписаний.
В этой связи имеется острая потребность в обобщенном анализе бланкетного способа в пра-
