CC BY
280
ՊԵՏԱԿԱՆ ԿԱՌԱՎԱՐՈՒՄ. ՄԻՋԱԶԳԱՅԻՆ ՓՈՐՁԸ ԵՎ ՀՀ ԱՌԿԱ ԻՐՈՂՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԸ
Վաչե Քալաշան
Հոդվածում համադրվել են պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման տնտեսագիտական և ինֆորմացիոն մեթոդները և դրա հիմքի վրա առաջարկվել է գնահատման սինթետիկ նոր մոդել: Արծարծվել է նաև պետական կառավարման որակի գնահատման միջազգային մեթոդաբանությունը, մասնավորապես, ներկայացվել են կառավարման արդյունավետության գնահատման ինդեքսները, առաջարկվել է այդ ինդեքսներին համապատասխան, մոնիթորինգի գործոնային ցուցանիշների համակարգի կառուցման հնարավոր եղանակը: Առանձնակի ուշադրության է արժանացել քաղաքական կայունության և կոռուպցիայի հսկողության ինդեքսների բովանդակային մեկնությունը, առաջարկվել են Հայաստանում տիրող իրավիճակի բարելավման կոնկրետ մեխանիզմներ և միջոցառումներ: Հոդվածում կապ է հաստատվել միջազգային կառույցների կողմից առաջարկվող ագրեգացված ինդեքսների և պետական կառավարման մասնակի արդյունավետության գնահատման ցուցիչների միջև, ինչը հնարավորություն է ընձեռում միկրոմակարդակում ուղղորդված գործողությունների միջոցով հասանելի դարձնել մակրոնպատակների իրագործումը:
Կառավարման արդյունավետության գնահատումն անհրաժեշտ է պետական քաղաքականության նպատակամղվածությունն ապահովելու համար: Երկրի զարգացման տարբեր ոլորտներում (առողջապահություն, կրթություն, էներգետիկա և այլն) իրականացվող ծրագրերը հաճախ հիմնվում են միջազգայնորեն ընդունված օբյեկտիվ ցուցանիշների վրա: Օրինակ. մանկական մահացությունը և կյանքի տևողությունը' առողջապահության ոլորտում, գրագիտության մակարդակը և ընդգրկվածությունը հանրակրթական համակարգում' կրթության ոլորտում, արտաքին ուղղակի ներդրումները' տնտեսական ոլորտում և այլն: Արդյունավետության գնահատման առկա մեթոդները հիմնականում խարսխված են կառավարման համակարգի թիրախ ոլորտների մասնակի արդյունավետության տնտեսագիտական' Արդյունք/Ծախս հարաբերությամբ բնորոշվող մոդելի վրա [1]: Այսինքն' զուտ տնտեսագիտական տրամաբանությամբ, տնտեսական արդյունավետությունը բնութագրում է տնտեսական գործունեության արդյունքների և դրանց հասնելու համար կատարված ծախսերի հարաբերությունը: Կախված արդյունքների և ծախսերի թիրախային
67
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
ընդգրկումից' այն կարող է արտահայտվել արդյունավետության մասնակի կամ ընդհանրական ցուցանիշներով: Այսպիսով, արդյունավետության ընդհանուր չափանիշը կոնկրետանում և լրացվում է հասարակական կյանքի առանձին ոլորտների կառավարման արդյունավետությունը բնորոշելու համար կիրառվող յուրահատուկ չափանիշներով: Եթե տնտեսության մեջ արդյունավետության մասնակի ցուցանիշները սովորաբար արտահայտում են առանձին որևէ ռեսուրսի օգտագործման արդյունավետությունը (հիմնական միջոցների, նյութերի, էներգիայի և այլն), ապա պետական կառավարման արդյունավետության մասնակի ցուցանիշներն ընդգրկում են կառավարման ոլորտային քաղաքականություններով պայմանավորված ծախսերի և ձեռք բերված արդյունքների հարաբերակցությունը: Այսինքն' պետության արդյունավետությունը, այս դեպքում, դիտարկվում է նպատակադրումների և պետության ներուժի համադրմամբ: Հարկ է նշել, որ պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման համար տնտեսագիտական մոդելը ոչ միշտ է կիրառելի: Օրինակ, միջգերատեսչական կապի անվտանգության համակարգի կառուցման դեպքում կարող է պարզվել, որ արտերկրյա անվտանգության համակարգի տեղադրումն ավելի քիչ ծախսատար է սեփական միջոցներով նմանօրինակ համակարգ կառուցելու համեմատությամբ: Չնայած տնտեսագիտական առումով մասնակի արդյունավետությունն այս դեպքում կլինի բարձր, սակայն նպատակադրման տեսանկյունից անվտանգության համակարգը կլինի խոցելի, հետևաբար և աննպատակահարմար:
Կառավարման ցանկացած խնդիր անհրաժեշտաբար ենթադրում է' ա) նպատակի վեկտորի ընտրություն,
բ) կառավարվող օբյեկտի պարամետրերի ճանաչողություն, գ) դրանց գերակայությունների պարզաբանում և կառավարման ենթակա պարամետրերի ու նրանց էտալոնային արժեքների ընտրություն, դ) կառավարման ալգորիթմի և միջոցների ընտրություն:
Սրանցից յուրաքանչյուրի սխալ ընտրությունը կամ բացակայությունը խնդիրը դարձնում է անլուծելի, և համակարգը գնում է դեպի աբսուրդ: Կառավարման համակարգը պարզեցնելու համար, մինիմիզացվում է կառավարման ենթակա պարամետրերի թիվը: Ընտրվում է պարամետրերի այն գլխավոր խումբը կամ նրանցից կարևորագույն մեկը, որից ածանցվում են մնացյալները: Այսպիսով, կառավարման պրոցեսը պետք է ընթանա նպատակ-հետևանք կատեգորիաների հարթության մեջ: Կառավարման պրոցեսի ներկայացված տրամաբանության վրա է խարսխված արդյունավետության բնորոշման նպա-տակ-արդյունք [2] պարադիգմը: Այս դեպքում կառավարման համակարգի արդյունավետությունը գնահատվում է նպատակադրման ու նվաճված արդյունքի տարբերությամբ, և որքան փոքր է այդ տարբերությունը, այնքան
68
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաև
արդյունավետ է համարվում համակարգը: Ներկայացված մեթոդը ակնհայտորեն առավել ընդգրկուն է, քան արդյունավետության գնահատման տնտեսագիտական եղանակը, սակայն կիրառական տեսանկյունից սակավ օգտակար, քանի որ այս մեթոդով կառավարման արդյունավետության թվային արժեքը բավականաչափ բարդ է հաշվարկել: Որպեսզի արդյունավետության տնտեսագիտական մոդելը հնարավոր լինի կիրառել պետական կառավարման որակը գնահատելիս, մեր կողմից առաջարկվում է հետևյալ բանաձևը'
Ա = Ծ (x-H, y-t, շ-Ծ)*(Արդյունք/Ծախս) (1.1)
Որտեղ' Ծ-ն անվանել ենք նպատակի նորմավորման գործակից, այն իրենից ներկայացնում է եռաչափ միավոր ֆունկցիա և ընդունում է 1 արժեքը, եթե փոփոխականներից առնվազն մեկը մեծ կամ հավասար է իր տարբերությանը և 0' փոփոխականների մնացած բոլոր արժեքների դեպքում: H-ը կոչվում է նպատակի համապատասխանության ֆունկցիա և լոգարիթմական կախվածության մեջ է գտնվում նպատակի հասանելիության ու այդ նպատակի իրագործման համար կառավարման կոնկրետ օղակի/ների ներգրավման հավանականություններից [3]: t-ն իրենից ներկայացնում է տվյալ նպատակի իրագործման համար հատկացված ժամանակահատվածը, օրինակ' ՀՀ կառավարության կողմից ընդունված ծրագրերի և կատարողականի գնահատման ուղեցույցում նշված հանձնարարականների կատարման ժամանակային բաղադրիչը: Ծ-ը իրենից ներկայացնում է տվյալ նպատակի հասանելիության ապահովման համար անհրաժեշտ ծախսերի նվազագույն շեմը, որից ցածր ծախսերի դեպքում հնարավոր չէ որևէ արդյունքի ձեռքբերում, օրինակ' պետական կառավարման մասնակի արդյունավետության պարագայում, ծախսային մասով նախատեսված վարձատրության բաղադրիչի համար դա կարող է լինել նվազագույն աշխատավարձի չափը: Այսպիսով, (1.1) բանաձևը հնարավորություն է տալիս պետական կառավարման արդյունավետությունը գնահատելիս հաշվի առնել ոչ միայն նպատակադրումների ու նվաճված նպատակների տարբերությունը, այլ նաև հետադարձ ֆունկցիոնալ կապ է հաստատում կատարված ծախսերի ու ձեռք բերված արդյունքների միջև' ներառելով նաև նպատակի հասանելիության ընթացքում ժամանակի գործոնը: Հարկ է նշել, որ ՀՀ պետական կառավարման համակարգի արդյունավետության նպատակային բաղադրիչի գնահատումը հնարավոր է իրականացնել' ելնելով այն հանգամանքից, որ ՀՀ պետական բյուջեում բյուջետային դասակարգման եղանակներից ըստ ծրագրերի դասակարգումը խմբավորում է կառավարության (ՏԻՄ-երի) այն միջոցառումները, որոնք ուղղված են ընդհանուր նպատակների և խնդիրների լուծմանը: Մասնավորապես, 2007 թվականից ՀՀ ֆինանսների և էկոնոմիկայի նախարարի հրամանով ամրագրվել է ՀՀ պետական բյուջեով սահմանված ծրագրերի իրականացումը բնութագրող արդյունքի
69
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
ցուցաեիշեերի եռամսյակային կանխատեսումների և այդ ցուցաեիշեերի կատարման մասիե հաշվետվություեեերը ՖԷՆ եերկայացմաե կարգը [4], իեչը հեարավորություե է տալիս որոշակի պարբերականությամբ մոեիթորիեգի ենթարկել ՀՀ պետական կառավարման եպատակամղվածությաե արդյունավետությունը: Ակներևաբար մոեիթորիեգի գործընթացը պետք է ըեդգրկուե լինի և ներառի պետական կառավարման այն ոլորտներն ու բնագավառները, որոնք միջազգային կառույցների կողմից ընդգրկված եե աշխարհի երկրեերի և, մասնավորապես, Հայաստանի պետական կառավարման որակի գնահատման գործընթացներում:
Չնայած կառավարման արդյունավետության գնահատման միջազգայեո-րեե ընդունված չափանիշները դեռևս ձևավորման փուլում եե, Համաշխարհային բանկի ինստիտուտի (ՀԲԻ)1 կողմից սահմանված մեթոդաբանությամբ պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման խնդիրները ներառում եե, մասնավորապես' կառավարության ընտրության և փոփոխության ընթացակարգերի, նրանց գործունեության նկատմամբ հսկողության, ռացիոնալ քաղաքականություն մշակելու և արդյունավետ իրագործելու կառավարության ունակության, ժողովրդավարական ինստիտուտների հանդեպ պետության և քաղաքացիների հարգանքի գնահատումը (assessment): Ավելին, կոնկրետ ոլորտներում և համակարգերում կառավարման մասնակի արդյունավետության գնահատումը նախապայման է պետական կառավարման ամբողջական արդյունավետության բարձրացմանն ուղղված նպատակային ծրագրեր մշակելու, իրականացնելու, վերահսկելու և ազդեցությունը գեահա-տելու (evaluation) համար: Այդուհանդերձ, այս մոտեցումը կիրառելի է ընդհանրական արդյունավետությունը գնահատելիս, որի համար ՀԲԻ-ի կողմից մշակվել եե ագրեգացված (ընդհանրացված) ինդեքսներ:
Պետական կառավարման ցուցաեիշեերի ուսումնասիրությունները խարսխված եե տարաբնույթ աղբյուրներից ստացված տվյալների և տարբեր կազմակերպությունների զեկույցների ու կարծիքների վերլուծությամբ պետական կառավարման որակի գնահատման վրա: Համաշխարհային բանկի ինստիտուտի կողմից պետական կառավարումը բնորոշվում է որպես երկրռւմիշխանական ւիազռրությռւնների իրագործմանը ծառայող ավանդույթների և ինստիտուտների ամբողջություն, իեչը ենթադրում է'
• կառավարության ընտրության և փոփոխության ընթացակարգերի, նրանց գործունեության նկատմամբ հսկողության,
• ռացիոնալ քաղաքականություն մշակելու և արդյունավետ իրագործելու կառավարության ունակության,
• ժողովրդավարական ինստիտուտների հանդեպ պետության և քաղաքացիների հարգանքի առկայություն:
1 ՀԲԻ տվյալները' http://www.worldbank.org/wbi
70
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
Հաշվի առնելով վերը նշված սահմանման հիմնական բաղադրատարրերը' պետական կառավարման որակի գնահատումն իրագործվում է վեց խումբ պարամետրերով, որոնք են'
• Պետական մարմինների հաշվետվողականությունը և բնակչության կարծիքի հաշվառումը' իշխանության ընտրություններին քաղաքացիների մասնակցության հնարավոր աստիճանը, ինչպես նաև խոսքի ազատության առկայությունը, միավորումների և ԶԼՄ ազատությունը:
• Քաղաքական կայունությունը և բռնության բացակայությունը' ոչ սահմանադրական եղանակով կամ բռնության, այդ թվում' տեռորիզմի կիրառ-մամբ իշխանության ապակայունացման հավանականության աստիճանը:
• Կառավարության աշխատանքի արդյունավետությունը' պետական ծառայությունների մատուցման որակի գնահատումը, պետական ծառայողների աշխատանքի որակը, վերջիններիս անկախության աստիճանը քաղաքական ճնշումներից, քաղաքականության մշակման որակի գնահատականը:
• Նորմատիվ իրավական կարգավորման որակը' մասնավոր սեկտորի զարգացմանն օժանդակող և աջակցող նորմատիվ իրավական ակտերի և հիմնավոր քաղաքականության մշակման' կառավարության գնահա-տականը:
• Օրենքի գերակայությունը' հասարակությունում գործող նորմերի նկատմամբ տարաբնույթ սուբյեկտների վստահության և վերջիններիս կողմից այդ նորմերի պահպանման պատրաստակամության աստիճանի գնահատականը, այդ թվում' պայմանագրերի պարտադիր կատարման արդյունավետության գնահատականը, սեփականության պաշտպանության իրավունքը դատական մարմինների կողմից և ոստիկանության աշխատանքը, բռնության տարածվածության և հանցավորության մակարդակը:
• Կոռուպցիայի դեմ պայքարը' շահախնդիր նպատակներով պետական իշխանության օգտագործման պրակտիկայի տարածվածության գնահատականը, ներառյալ փոքր և մեծ չափերի կոռուպցիան, ինչպես նաև մասնավոր սեկտորի և շերտերի ներկայացուցիչների' իշխանության մեջ ներգրավվածության ծավալները [5]:
Նշված ինդեքսներով Համաշխարհային բանկի ինստիտուտի կողմից իրականացված Գործարար միջավայր և ձեռնարկությունների գործունեության հարցումը (The Business Environment & Enterprise Performance Survey (ԳՄՁԳՀ/BEEPS), որը ՀԲԻ-ի և ՎԶԵԲ-ի (EBRD) կողմից համատեղ իրականացվող հետազոտություն է, գնահատական է տալիս կառավարման որակին, ներ-դրումային և մրցակցային միջավայրերին' հիմնվելով Արևելյան Եվրոպայի,
71
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
նախկին ԽՍՀՄ երկրեերի և Թուրքիայի շուրջ 20.000 ընկերությունների ղեկավարների և սեփականատերերի հարցման արդյունքների վրա: Հետազոտությունը հիմնականում դիտարկում է հետևյալ խնդիրները. բիզնեսի խոչընդոտները, ոչ պաշտոնական վճարներ և կոռուպցիա, հանցավորություն, կարգավորում և վարչական խոչընդոտներ, հարկեր, աշխատանքային խնդիրներ, ընկերությունների ֆինանսավորում, իրավական և դատական հարցեր, ենթա-կառուցվածքներ: Հետազոտության ցուցիչները ներառում են կոռուպցիան, պետության զավթումը, լոբբինգը և բիզնես միջավայրը: ԳՄՁԳՀ-ն հրապարակվել է 1999, 2002 և 2005թթ., ներառում է 26 անցումային երկրներ և Թուրքիան: 2005թ. ԳՄՁԳՀ հիմնական հարցմանն ընդգրկվել են Հայաստանում
գործող 200 պետական (90%) և մասնավոր (10%) փոքր (2-49 աշխատակից' 75.1%), միջին (50-249 աշխատակից' 13.9) ու մեծ (250-9.999 աշխատակից '10.9%) ձեռնարկություններ' ծառայությունների (46.8%) և արդյունաբերության (53.2%) հատվածներից: Ի լրումն' հարցումն իրականացվել է նաև 151 արտադրական ձեռնարկությունների շրջանում1 (Աղյուսակ 1):
Աղյուսակ 1
Հայաստանի համար ՀԲԻ կառավարման ցուցանիշների դինամիկան (տոկոսային գնահատական, 0-100,1998-2006թթ.)
1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006
1. Կարգավորման որակ 26.6 28.1 56.7 57.1 53.2 56.9 59.0
2. Կառավարման արդյունավետություն 29.7 18.7 45.5 45.5 44.5 49.3 51.2
3. Ձայնի լսելիություն և հաշվետվողականություն 35.3 37.2 34.8 33.3 30.0 30.4 26.9
4. Քաղաքական կայունություն 22.6 17.9 23.6 28.3 31.6 38.2 35.1
5. Օրենքի գերիշխանություն 38.0 36.1 35.6 39.4 38.0 41.5 38.1
6. Կոռուպցիայի հսկողություն 21.6 23.0 32.4 33.8 28.9 33.5 35.0
ՀՀ պետական կառավարման արդյունավետության մոնիթորինգի և գնահատման համակարգը պետք է խարսխված լինի ՀԲԻ գնահատման ագրեգաց-ված ցուցանիշների ներքին բովանդակության և դրանց տեղայնացման մեթոդաբանության վրա: Վերը թվարկված ագրեգացված ցուցանիշներով հետազոտությունները ծախսատար և ժամանակատար են, պահանջում են բարձր որակավորման մասնագիտական ներուժ, իրականացվում են միաժամանակ մեծ թվով երկրներում, մշակում են մեծ ծավալի տեղեկատվություն և պահանջում են ամենամյա իրականացում: Նման հետազոտություններն արժեքավոր են հատկապես տարբեր երկրների միջև կառավարման որակի գնահատականների համադրման, ինչպես նաև նման համադրելի պատկերի միտումներն
1 http://go.worldbank.org/RQQXYJ6210
72
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
ընդհանուր առմամբ գեահատելու համար, սակայն կառավարման որակի ամբողջական և բազմակողմանի գնահատման առումով խիստ սահմանափակ տվյալներ ու վերլուծություն են պարունակում:
Առանձին երկրում նման հետազոտությունների իրականացումն արդյունավետ չէ' կառավարման որակի, առանձին ոլորտներում իրականացվող քաղաքականությունների մասնակի արդյունավետության, տարբեր թիրախ խմբերի առանձնահատկությունների, կառավարության նախաձեռնությունների արդյունավետության գնահատման համար:
Այստեղ մեր կողմից առաջարկվող մոնիթորինգի համակարգում առանձնացված յուրաքանչյուր խմբում ընդգրկված ցուցանիշները խմբավորված են երկու ենթախմբերում' հիմնական (նպատակային/դիսկրետ) ցուցանիշներ և գործոնային (բացատրող/դինամիկ) ցուցանիշներ1:
Ցուցանիշների տարբերակման նպատակը մի կողմից գնահատման ու մոնիթորինգի տարանջատումն է, մյուս կողմից' վերջնական արդյունք ենթադրող գործողության կամ միջոցառման նվաճման աստիճանի ու իրականացման պրոցեսի ուղղվածության պարբերական ճշգրտման իրականացման հնարավորությունը:
Որպես կանոն, հիմնական ցուցանիշները հանդիսանում են նպատակի ապահովում նկարագրող ցուցանիշներ (Outcome Indicators) և իրենց բնույթով վերջնական լինելով' ներկայացնում են 1.1 բանաձևով գնահատվող կառավարման մասնակի արդյունավետությունները: Մինչդեռ, երկրորդ խմբում ընդգրկված են գործոնային ցուցանիշներ, որոնք միջանկյալ բնույթ են կրում և նկարագրում են միջոցառումների դինամիկան' ապահովելով քանակային արդյունքների (output) կամ ռեսուրսների/միջոցների ներդրում (input) բաշխ-վածության չափումները: Ստորև ներկայացված է այսօրինակ ցուցանիշների մի մասնավոր տարբերակ (տե'ս Աղյուսակ 2):
Մոնիթորինգի համակարգի ցուցանիշների վերը նկարագրված խմբավորումը հնարավորություն է ընձեռում, մի կողմից, գնահատել պետականորեն իրականացվող ծրագրերի կատարման ընթացքը' վերահսկելով միջոցառումների զարգացման դինամիկան (գործոնային ցուցանիշներ), մյուս կողմից' պահպանվում է պետական կառավարման որակը բնութագրող վեց խումբ ինդեքսների վրա խարսխված քաղաքականությունների գնահատման ցուցանիշ-ների (նպատակային ցուցիչներ) ամբողջականությունը: Այդ ագրեգացված ցու-ցանիշներից' կարգավորման որակ (ՀԲԻ), կառավարման արդյունավետություն (ՀԲԻ), օրենքի գերակայություն (ՀԲԻ), ձայնի լսելիություն և հաշվետվո-ղականություն (ՀԲԻ), քաղաքական կայունություն (ՀԲԻ), քաղաքացիական և
1 Հարկ է նշել, որ ցուցանիշների նման դասակարգմամբ չպետք է անտեսվի այն փաստը, որ գործոնային վերլուծության հիմք հանդիսացող մի շարք ցուցանիշների գծով ևս պետք է ամրագրվեն նպատակային արժեքներ, և դրանց ապահովման գնահատականները նույնպես պետք է տրվեն մոնիթորինգի համակարգի շրջանակներում:
73
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
քաղաքացիական ազատություններ ԱԱ/(ՖՀ), յուրաքանչյուրը համապատասխանեցված է վերը շարադրված, պետական կառավարման որակը բնութագրող վեց խումբ պարամետրերին [6]: Ներկայացված օրինակը հիմք կարող է ծառայել պետական կառավարման որակի գնահատման համար անհրաժեշտ գործոնային և նպատակային ցուցանիշների բացահայտման համար, մանավանդ որ կառավարության կողմից ընդունված մի շարք փաստաթղթերում արդեն իսկ կան մշակված որոշակի ոլորտներում պետական քաղաքականության որակի գնահատման նմանօրինակ ցուցանիշներ [7]:
Աղյուսակ 2
Պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման գործոնային ցուցանիշների համակարգն ըստ ՀԲԻ կառավարման որակի ինդեքսների
Պետական կառավարման տարրերը (ըստ ՀԲԻ) Գնահատման ինդեքսներ (ըստ ՀԲԻ) Մոնիթորինգի ցուցանիշներ
Կառավարության ընտրության և փոփոխության ընթացակարգերի, նրանց գործունեության նկատմամբ հսկողություն Ձայնի լսելիություն և հաշվետվողականություն Ընտրություններին մասնակցած քաղաքացիների թվի հարաբերությունը ընտրության իրավունք ունեցող քաղաքացիների ընդհանուր թվաքանակին
Քաղաքական կայունություն Երկու ընտրություններին հաջորդող փուլերում իրավակարգն ապահովող ինստիտուցիոնալ կառույցների քանակական հարաբերակցությունը
Ռացիոնալ քաղաքականություն մշակելու և արդյունավետ իրագործելու կառավարության ունակություն Կառավարման արդյունավետություն 1. Պետության կողմից հռչակված ծրագրերի և ֆինանսավորված ուղղությունների տարբերությունը 2. Կուսակցական պատկանելություն ունեցող պետական ծառայողների թվի հարաբերությունը պետական ծառայողների ընդհանուր թվաքանակին
Կարգավորման որակ Օրենսդիր, գործադիր, դատական իշխանություններում գործարարների թվի հարաբերությունն այդ մարմիններում աշխատակիցների ընդհանուր թվաքանակին
ժողովրդավարական ինստիտուտների հանդեպ պետության և քաղաքացիների հարգանքի առկայություն Օրենքի գերիշխանություն 1. Սեփականության իրավունքի պաշտպանությանն ուղղված հայցերի թվի հարաբերությունը նույն ժամանակահատվածում վարչական, քաղաքացիական դատարաններում ներկայացված հայցերի ընդհանուր թվաքանակին 2. Պետության դեմ եղած դատական հայցերի թվի հարաբերությունը նույն ժամանակահատվածում քաղաքացիների օգտին կայացրած դատավճիռների ընդհանուր թվաքանակին
Կոռուպցիայի հսկողություն Պաշտոնական աշխատավարձի և հայտարարագրված եկամուտների հարաբերությունը
74
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաև
Մոևիթորիևգի ցուցաևիշևերի համակարգը, ընդհանուր զարգացումներից բացի, պետք է ապահովի նաև պետական կառավարման տեսանկյունից կարևոր մասնավոր զարգացումների ու միտումների գնահատականը: Այս նպատակով մոնիթորինգի համակարգում ընդգրկված ցուցանիշները տարբերվում են միմյանցից նաև ագրեգացվածության աստիճանով: Մասնավորապես, պետական քաղաքականությունների ցուցանիշները բնութագրում են ռազմավարության իրագործման գերակայությունների նվաճման աստիճանը և կապ են հաստատում իրականացված քաղաքականությունների ու նպատակադրումների (թիրախ հանդիսացող ու միջազգային կազմակերպությունների կողմից չափվող ագրեգացված ինդեքսների խզման աստիճանի նվազեցման) միջև, ըստ պետական կառավարման բնագավառների մոնիթորինգի ցուցա-նիշները բնութագրում են գերակա ուղղություններով իրականացվող գործողությունները, իսկ ոլորտային ցուցանիշները հնարավորություն են ընձեռում չափել կոնկրետ միջոցառման թե' դինամիկ զարգացման ուղղվածությունը և թե' իրագործման աստիճանը: Ներկայացված մոնիթորինգի ցուցանիշները բացահայտում են զարգացումների առանձնահատկությունները, անհրաժեշտության դեպքում, բաղադրվելով ըստ որոշակի հայտանիշների՝ տարածքային կտրվածքի, կառավարման մակարդակների, հանրային ծառայությունների տեսակի, հանրային ծառայությունների ճյուղի, քաղաքացիական խմբերի մասնակցության և այլն:
Բովանդակության տեսանկյունից առանձնակի ուշադրության են արժանի քաղաքական կայունության և կոռուպցիայի հսկողության ինդեքսների մեկնաբանությունները, որոնց կանդրադառնանք ստորև:
Կոռուպցիայի հսկողության ինդեքս
Իրավական վիճակագրությունը կոռուպցիայի երևույթի մասին ընդգրկուն և սպառիչ տեղեկություններ չի պարունակում, նախ և առաջ այն պատճառով, որ կոռուպցիայի դրսևորումները «կոնֆիդենցիալ» բնույթի են: Մինչև վերջերս կոռուպցիայի գնահատումը հիմնվում էր իրավապահ և արդարադատության մարմինների պաշտոնական տեղեկությունների վրա: Այսպես, որոշվում էր կոռուպցիոն որակվող հանցագործությունների շրջանակը' հոդվածները, և ներկայացվում էր համապատասխան հանցագործությունների կատարման առաջադրված մեղադրանքների և դատարանում քննված գործերի և դատապարտվածների թիվը երկրում: Նման մոտեցումը ներկայացնում էր երևույթի խիստ սահմանափակ առանձնահատկությունները և չէր կարող ամբողջական պատասխան տալ կոռուպցիոն ռիսկերի բաշխվածության հետ կապված հարցադրումներին:
Մեկ այլ մոտեցում կոռուպցիայի դրսևորումները գնահատում է' հիմնվելով կոռուպցիայի դեպքերի վերաբերյալ լրատվամիջոցների հաղորդում-
75
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
ների վրա [8]: Նման մեթոդի առավելություններից մեկն այն է, որ թերթերի հոդվածները նշում են, թե որտեղ է տեղի ունեցել կոռուպցիան և ով է դրանում ներառված: Ցավոք սրտի, նման գնահատումը չի հենվում վստահելի տվյալների վրա: Հոդվածներում նշված «մեղադրանքները» կարող են ամբողջովին հանդիսանալ թերթի խմբագրական անձնակազմի հորինած նյութը, որոնք հիմնված են տարբեր շարժառիթների' սկսած պարբերականի տպաքանակն ավելացնելուց մինչև կուսակցություններից մեկին թուլացնելը և/կամ մյուսին հզորացնելը: Անշուշտ, թերթը կարող է տպագրել պատմություններ կոռուպցիայի ենթադրվող փաստի վերաբերյալ, քանի որ այն իրականում «պատկանում» է որևէ քաղաքական ուժի կամ գործարար շրջանակի, որը ցանկանում է քննադատել իր ընդդիմախոսներին: Սրա դասական օրինակը դիտվել է Մեք-սիկայում, որտեղ «ռեկորդային թերթ» համարվող Excelsior-ը, պարզվեց, որ մի քանի տասնամյակ ֆինանսավորվել է իշխող կուսակցություն (PRI-ի) կողմից:
Հաշվի առնելով խնդրի կարևորությունը' միջազգային մի շարք հեղինակավոր կազմակերպություններ մշակել և կիրառում են կոռուպցիայի գնահատման տարբեր մեթոդներ' հիմնված տնային տնտեսությունների, գործարարների կամ առանձին ոլորտների փորձագետների կողմից երևույթի ընկալման վրա: Կոռուպցիայի գնահատման մի շարք մեթոդներ փաստորեն հիմնվում են հարցումների կամ հետազոտությունների սկզբնական տվյալների վրա' ձևավորելով կոնկրետ համաթվեր և ցուցիչներ: Կոռուպցիայի գնահատման այս մեթոդները սինթետիկ են և, ըստ էության, համախմբում են տարբեր գնահատականները' կիրառելով բաղադրիչների միջինացման սեփական մոտեցումները:
Տարբեր են նաև կոռուպցիայի գնահատման հիմնական նպատակները: Այսպես, միջազգային ֆինանսական կառույցները' Համաշխարհային բանկը (WB), Վերակառուցման և զարգացման եվրոպական բանկը (EBRD) և այլն, որոնք ներդրումներ են կատարում զարգացող երկրներում և կարիք ունեն գնահատելու տվյալ երկրի կառավարման արդյունավետությունը և կոռուպցիայի հսկողության կարողությունները, մշակել են կոռուպցիայի գնահատման մեթոդներ, որոնք հնարավորություն են տալիս հետևել կոռուպցիայի ընդհանուր մակարդակի միտումներին ժամանակի ընթացքում և համադրել դրանք երկրների մեծ անսամբլի համար: Կոռուպցիայի մակարդակի գնահատականը կարևոր գործոն է նաև մասնավոր հատվածի կողմից ներդրումների մասին որոշում կայացնելու համար: Այդ առումով, միջազգային մի շարք կազմակերպություններ, օրինակ' Բերթելսման հիմնադրամը (Bertelsman Foundation), մշակել են կոռուպցիայի գնահատման մեթոդներ' այս նպատակով: Ի վերջո, կոռուպցիայի մակարդակի գնահատումը էական է տվյալ երկ-րում ժողովրդավարական ինստիտուտների զարգացմանը հետևելու նպատակով: Այսպես, Ֆրիդոմ հաուս (Freedom House) կազմակերպությունը, Հերիթիջ
76
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
հիմնադրամը (Heritage Foundation) և այլ կազմակերպություններ կոռուպցիայի գնահատումը կատարում են նախ և առաջ այս տեսանկյունից:
Կոռուպցիայի գնահատման առավել հեղինակավոր սինթետիկ (aggregate) մեթոդները կիրառվում են Համաշխարհային բանկի ինստիտուտի (World Bank Institute) և Թրանսփարենսի իեթերեեjշել (Transparency International) կազմակերպությունների կողմից:
Թրանսփարենսի իեթերեեյշելի Կոռուպցիայի ընկալման համաթիվը (ԿԸՀ), հիմնվելով շուրջ 151 հարցումների և փորձագիտական գնահատումների արդյունքների վրա, այս համաթիվը ավելի քան 160 երկրների դասակարգման գործիք է հանդիսանում, որը գնահատում է կոռուպցիայի ընկալումը 1995թ. ի վեր: ԿԸՀ-ն, ըստ էության, ներկայացնում է «էլիտայի» կողմից կոռուպցիայի ընկալումը, քանի որ արտացոլում է միջազգային գործարար աշխարհի և երկրի մասնագետ-փորձագետների շրջանում ձևավորված պատկերացումները: ԿԸՀ-ն չի անդրադառնում կոռուպցիայի դեմ պայքարի երկրների ջանքե-րին: ԿԸՀ հաշվարկման մանրամասն մեթոդաբանությունը ներկայացված է կազմակերպության պաշտոնական կայքում1 2: ԹԻ ԿԸՀ համաթվի աղբյուրների ընտրության պայմաններից է տվյալ հետազոտության կողմից երկրների դասակարգումը: Մյուս պայմանը տեղեկատվության աղբյուրի կողմից կոռուպցիայի ընդհանուր մակարդակի գնահատումն է3:
ԿԸՀ-ն ունի մի շարք էական սահմանափակումներ և թերություններ: Նախ, այն ըստ էության գնահատում է իրականության սուբյեկտիվ ընկալումը' հարցումներում ընդգրկված անձանց կողմից: Մինչդեռ, ընկալումը, որը հիմնված է անհատական փորձի կամ տեղեկացվածության վրա, հաճախ էապես տարբերվում է կոռուպցիայի օբյեկտիվ իրավիճակից: Երկրորդ, ԿԸՀ-ն չի անդրադառնում կոռուպցիայի տարածվածությանը, տեսակներին, պորտային, տարածքային և այլ թիրախային առանձնահատկություններին: ԿԸՀ գնահատականը չի ներառում տնային տնտեսությունների կողմից երևույթի ընկալումը: Ավելին, գործարարներից շատերի համար, որոնց ընկալումը ներառվում է ԿԸՀ համաթիվը ձևավորելիս, պարտադիր չէ, որ գործունեություն իրականացնեն տվյալ երկրում, թեև կարող են ընդհանրական կարծիք ունենալ տվյալ երկրի գործարար միջավայրի մասին: Սինթետիկ համաթվի որոշ աղբյուրների տվյալները և հետազոտության մեթոդիկան բաց և թափանցիկ չեն, ինչը նույնպես սահմանափակում է համաթվի մեկնաբանման հնարավորություններն ու օգտակարությունը: Տարբեր երկրների գնահատման համար օգտագործվում են տարբեր թվով աղբյուրներ, ինչը համադրելիության առումով լրացուցիչ դժվարություններ է ստեղծում: Ավելին, միևնույն երկրի համա-
1 2007թ. ԹԻ ԿԸՀ-ն հիմնվել է 14 հետազոտությունների տվյալների վրա: ԿԸՀ 2007թ. մանրամասն մեթոդաբանությունը և աղբյուրները նկարագրված են ԹԻ պաշտոնական կայքում' www.transparency.org/surveys/#cpi:
2 Սույն ջանքերը մանրամասն բացատրվում են ԹԻ վեբ-կայքում: Մեթոդաբանական հարցերը ներառող փաստաթղթերի հասցեն է www.transparency.de/documents/cpi/cpi_framework.html
3 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2007/methodology
77
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
թվի հաշվարկման նպատակով տարբեր տարիներին հաճախ օգտագործվում եե տարբեր աղբյուրներ, երբեմն էլ տարբերվում են միևնույն աղբյուրի հարցադրումները կամ ներկայացուցչականության շրջանակը: Ի վերջո, ԿԸՀ հաշվարկման մեթոդաբանությունը թույլ չի տալիս աղբյուրների թվի աճին զուգահեռ կրճատել սինթետիկ համաթվի միջին քառակուսային շեղումը:
ՀայաստաեումԿԸՀ,-ե գնահատվում է սկսած 1999թ.1: 1999-2000 թվականների 2.5 միավորը1 2 հետագա տարիներին 3.0 միավորի շուրջ տատանվելով, 2007թ. կազմել է 3.0: Հարկ է նշել նաև, որ ԿԸՀ միավորով Հայաստանը առավել բարվոք դիրքերում է ինչպես ԱՊՀ երկրների (միջին ցուցանիշը' 2.37), այնպես էլ Արևելյան Եվրոպայի և Կենտրոնական Ասիայի 20 երկրների (միջին ցուցանիշը'2.78) շարքում,163 երկրների ցանկում Հայաստանը գտնվում է 99-րդ հորիզոնականում: 2007թ. Հայաստանի համար ԿԸՀ համաթիվը հաշվարկվել է' հիմնվելով 7 աղբյուրների տվյալների վրա (տե ս Աղյուսակ 3):
Համաշխարհային բանկի ինստիտուտի Կոռուպցիայի հսկողության համաթիվը (ԿՀՀ) հիմնված է կառավարման ցուցիչների առավել ծավալուն ուսումնասիրության վրա' այն ձևավորվում է 31 կազմակերպությունների կողմից տրամադրվող տվյալների 37 առանձին աղբյուրներից: Այն ՀԲԻ կառավարման վեց ցուցանիշներից մեկն է3, որոնք համարվում են լավագույնը' պետական (արդար) կառավարման գնահատման առումով: Տվյալները խմբավորված են ըստ կառավարման 6 հիմնախնդիրների. ձայնի լսելիություն և հաշվետվողականություն, քաղաքական կայունություն և բռնության բացակայություն, կառավարման արդյունավետություն, կարգավորման որակ, օրենքի գերիշխանություն, կոռուպցիայի հսկողություն (տե'ս Աղյուսակ 2): ԿՀՀ համաթիվը ներառում է 209 երկրների կոռուպցիայի հսկողության գնահատականը ութ տարիների համար' 1996, 1998, 2000, 2002-2006: Կոռուպցիայի հսկողության ցուցիչը գնահատում է հանրային շահի օգտագործման չափը' հանուն մասնավոր շահի, այդ թվում' կոռուպցիայի մանր և խոշոր ձևերը, ինչպես նաև «պետության զավթումը» ընտրյալների և մասնավոր շահի կողմից: 15 աղբյուրների վրա հիմնված 2006թ. ԿՀՀ համաթվի (-2.5) արժեքը համապատասխանում է կոռուպցիայի ամենավատ հսկողությանը, իսկ 2.5-ը' ամենալավ: ԿՀՀ համաթվի և կառավարման մյուս գործակիցների հիման վրա երկրները դասակարգված են 0-100 տոկոսային սանդղակով: Նշենք նաև, որ այս ցուցիչները միաժամանակ ներառված են Հազարամյակի մարտահրավերներ հիմնադրամի կողմից Հայաստանին տրամադրված օժանդակության գնահատման նախապայմաններում, ինչպես նաև ՀՀ Հակակոռուպցիոն ռազմավարության նախագծում' գերակա ուղղությունների միջանկյալ արդյունքների գնահատման նպատակով:
1 Բացառությամբ 2001-2002թթ.:
2 ԿԸՀ-ն երկրում կոռուպցիայի ընկալումը գնահատում է 0-ից 10 սանդղակով, ուր 0-ն համապատասխանում է կոռուպցիայի առավել սուր, իսկ 10-ը' ամեեաաեեշաե ընկալմանը:
3 ՀԲԻ տվյալները' http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2001.htm
78
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
Աւյյռւսակ 3
Կոռուպցիայի ըեկալմաե ԹԻ համաթվի (ԿԸՀ) տվյալեերի աղբյուրները Հայաստանի համար, 2007թ. 1
Հապավում ԱԶԲ (ADB) ԲՀ (BF) ՖՀ (FH)
Աղբյռլր Ասիակաե զարգացմաե բաեկ Asian Development Bank Բերթելսմաեի հիմեադրամ Bertelsmann Foundation Ֆրիդոմ հաուս Freedom House
Աեուե Երկրեերի գործուեությաե գեահատմաե կարգեր Country Performance Assessment Բերթելսմաեի փոխա-կերպմաե համաթիվ Bertelsmann Transformation Index Ազգերե աեցումայիե շրջաեում Nations in Transit
Մշակման հրապարակմաե տարեթիվ 2006/2007 2007/2008 2007
Իետերեետայ իե հասցե http://www.adb.org/ Documents/Reports/Country- Performance-Assessment- Exercise/IN76-07.pdf http://www.bertelsmann- transformation- index.de/11.0.html?&L=1 http://www.freedomhouse. hu/index.php?option=com_ content&task=view&id=84
Թիրախ խումբ Երկրեերի թիմեր, բաեկի եերքիե և արտաքիե փորձագետեեր Կազմակերպությաե տե-ղակաե փորձագետեերի և կազմակերպություեից դուրս տեղակաե փորձագետեերի ցաեց Համապատասխաե երկրում ծեված կամ բեակվող փորձագետեերի գեահատակաեեեր
Հարցմաե թեմաեերը Կոռուպցիա, շահերի բախում, միջոցեերի չարաշահում, հակակոռուպցիոե եախաձեռեություեեեր և ձեռքբերումեեր Կառավարությաե կարողություեը' պատժել և սահմաեափակել կոռուպցիաե Կաոավարություեում առկա կոռուպցիայի շրջաեակը' համաձայե հաերությաե կողմից ըեկալմաե և լրատվա-միջոցեերի կողմից եեր-կայացմաե, իեչպես եաև հակակոռուպցիոե եախա-ձեռեությ ուեեերի իրակաեացում
Պատասխաե-եերի թիվ Չկա Չկա Չկա
Հարցմաե ըեդգրկում 26 երկիր/տարածք 125 երկիր/տարածք 29 երկիր/տարածք
1 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2007/methodology
79
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Հապավում ԱՄԽ (MIG) ՀՏՖ (WEF) ՀԲ (WB) ԳԽ (GI)
Աղբյոլր Առևտրականների միջազգային խումբ Merchant International Group Համաշխարհային տնտեսական ֆորում World Economic Forum Համաշխարհային բանկ The World Bank (IDA and IBRD) Գլոբալ խորաթափանցություն, նախկինում' Համաշխարհային շուկաների հետազոտության կենտրոն Global Insight, formerly World Markets Research Centre
Աեոնե Ստվերային հատվածի դինամիկա Grey Area Dynamics Գլոբալ մրցունակության հաշվետվություն Global Competitiveness Report Երկրի քաղաքականության և իեսաիաուցիոեալ գնահատում Country Policy and Institutional Assessment Երկրների ռիսկերի գնահատում Country Risk Ratings
Մշակման հրապարակման տարեթիվ 2007 2006/2007 2006/2007 2007
Ինաերնետայ ին հասցե www. merchantint ernational.com www.weforum.org http://web. world- bank.org/WBSITE/ EXTERNAL/ EXTABOUTUS/ IDA/0,,contentMD K:20933600~menu PK:2626968~pageP K:51236175~piPK: 437394~theSitePK: 73154,00.html www.globalinsight.com
Թիրախ խումբ Փորձագետների անձնակազմ և տեղական վեր-լուծաբանների ցանց Առաջատար գործարարներ, տեղական և միջազգային ընկերությ ուններ Ազգային թիմեր, բանկի աշխատակիցներ և արտաքին փորձագետներ Փորձագետ աշխատակիցների գնահատականներ
Հարցման թեմաները Կառավարության պաշտոնյաների կաշառակերություն, գրասենյակային աշխատողին տրված նվիրատվությ ուն Ոչ պաշտոնական վճարներ կամ կաշառք' կապված կառավարության տարբեր գործառույթների հետ Կոռուպցիա, շահերի բախում, միջոցների չարաշահում, հակակո-ռուպցիոն նախաձեռնություններ և ձեռքբերումներ Կոռումպացված պաշտոնյաների առկայություն, մանր բյուրոկրատական կոռուպցիայից մինչև քաղաքական մեծ կոռուպցիա
Պատասխանների թիվ Չկա 11,000 Չկա Չկա
Հարցման ընդգրկում 155 երկիր/ տարածք 125 երկիր/ տարածք 77 երկիր/ տարածք 203 երկիր/տարածք
80
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
ՀԲԻ ԿՀՀ և ԹԻ ԿԸՀ համաթվերը խիստ կոոելացված եե1 և հաճախ օգտագործում եե միևնույն աղբյուրների տվյալները: ԿԸՀ համաթվի համար եշված թերություններն ու սահմանափակումներն ընդհանուր աոմամբ ճիշտ են նաև Համաշխարհային բանկի ինստիտուտի ԿՀՀ համաթվի համար: Այդուհանդերձ, հարկ է նշել ԿՀՀ համաթվի որոշ առանձնահատկություններ: Նախ, ԿՀՀ համաթիվը, ի տարբերություն ԹԻ ԿԸՀ համաթվի, տարբեր աղբյուրների տվյալները ընդհանրացնելիս կիրառում է քաշեր' յուրաքանչյուր աղբյուրի տվյալի համար: Արդյունքում' որքան ավելի շատ են հաշվի առնվող աղբյուրները տվյալ երկրի համար, այնքան ավելի ճշգրիտ է սինթետիկ համաթիվը' ԿՀՀ-ն: Համաձայն ԿՀՀ համաթվի, Հայաստանում կոռուպցիայի հսկողությունը 2006թ. (-0.58) բարելավվել է թե 2003թ. (-0.62), թե 1996թ. (-0.70) համեմատ1 2: Արդյունքում'2006թ. Հայաստանը 209 երկրների շարքում գտնվել է 35-րդ տոկոսային հորիզոնականում3: Այս ցուցանիշով ՀՀ-ն ԱՊՀ երկրների շարքում գրավում է երկրորդ տեղը (ԱՊՀ երկրների միջին միավորը կազմել է -0.84)' զգալիորեն զիջելով միայն հարևան Վրաստանին (միավորը'-0.36, տոկոսային դիրքը' 44.7) [9]: ԿՀՀ համաթվով 2006թ. Հայաստանը զիջում է թե ԵԿԱ երկր-ների միջին ցուցանիշին (-0.421), թե Կենտրոնական և Արևելյան Եվրոպայի երկրների միջինին (-0.049), թե միջինից ցածր եկամուտ (ՄՑԵ) ունեցող երկր-ների միջինին (-0.533): Միաժամանակ, այս ցուցանիշով Հայաստանը գերազանցում է ՄՑԵ խմբում ԵԿԱ տարածաշրջանի միջին ցուցանիշը (-0.661) (տե'ս Աղյուսակ 1):
Հայաստանում կոռուպցիայի երևույթի հետազոտություններն առաջին հերթին պետք է ուղղվեն մի կողմից' կոնկրետ ոլորտներում երկրում իրականացվող հակակոռուպցիոն ռազմավարությունների մոևիթորխցին և դրանց արդյունավետության գնահատմանը, մյուս կողմից' հասարակության և թիրախ խմբերի կողմից այդ ռազմավարությունների ազդեցության ընկալման գնահատմանը:
Հայաստանում հակակոռուպցիոն ռազմավարության մոեիթորիեգե ու դրա արդյունավետության գնահատումը ներառում է.
• կոնկրետ ոլորտներում և բնագավառներում կոռուպցիոն ռիսկերի բացահայտումը և գնահատումը' տվյալ ոլորտում հանրային ծառայություններ տրամադրողների և ստացողների ներկայացուցիչների' փորձագետների կողմից,
• գնահատված ռիսկերի կրճատման թիրախային ցուցանիշների սահմանումը,
1 ԿԸՀ և ԿՀՀ կոռելյացիան (Սփերմանսի գործակից) գրեթե կատարյալ է' 0.96: Սոցիալական գիտություններում ընկալման վրա հիմնված համաթվերը հազվադեպ են այդպես համատեղելի լինում:
2 15 աղբյուրների վրա հիմնված 2006թ. ԿՀՀ համաթվի —2.5 արժեքը համապատասխանում է կոռուպցիայի հսկողության ամենավատ աստիճանին, իսկ 2.5-ը' ամենալավ:
3 ԿՀՀ համաթվի և կառավարման մյուս գործակիցների հիման վրա երկրները դասակարգված են 0-100 տոկոսային խմբերի սանդղակով:
81
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
• գնահատված կոռուպցիոե ռիսկերի կրճատմանն ուղղված միջոցառումների սահմանումը, այդ թվում' յուրաքանչյուր միջոցառման անմիջական արդյունքը ներկայացնող ցուցանիշների սահմանումը,
• յուրաքանչյուր միջոցառման իրականացման ընթացիկ մասնակցային մոնիթորինգը,
• իրականացված միջոցառումների արդյունքում կոռուպցիոն ռիսկերի կրճատման գնահատականը' ըստ սահմանված թիրախին հասնելու աստիճանի:
Նշված հետազոտությունների համար անհրաժեշտ ռեսուրսների ապահովումը պետք է ներառել միջնաժամկետ ծախսային ծրագրում և պետական բյուջեում: Միաժամանակ, անհրաժեշտ է այդ նպատակներին ուղղել և արդյունավետ օգտագործել միջազգային կազմակերպությունների կողմից տրամադրվող տեխնիկական աջակցությունը և իրականացվող ծրագրերը: Մասնավորապես, յուրաքանչյուր վարկային ծրագրին նախորդող իրավիճակի գնահատման շրջանակներում անհրաժեշտ է ներառել տվյալ ոլորտում կոռուպցիոն ռիսկերի գնահատման աշխատանքները:
Կոռուպցիայի դեմ արդյունավետ և նպատակաուղղված պայքար իրականացնելու համար անհրաժեշտ է ուսումնասիրել նրա առաջացման և պահպանման պատճառները, բնույթը, առանձնահատկությունները և գնահատել այդ ոլորտում ներկա իրավիճակը:
Այս առումով շատ հետաքրքրական է անցումային փուլի երկրների փորձի ուսումնասիրությունը: Այսպես, անցումային փուլի երկրներում իրականացված ուսումնասիրությունների արդյունքները ցույց են տալիս, որ կոռուպցիայի դրսևորումները կարելի է բաժանել երկու տեսակի «պետության զավթ-մամբ» պայմանավորված («պետության գնման») կոռուպցիա և վարչարարական կոռուպցիա [10]:
«Պետության զավթմամբ» պայմանավորված կոռուպցիան մասնակի անձանց, խմբերի կամ կազմակերպությունների (որոնք ներկայացնում են ինչպես պետական, այնպես էլ մասնավոր հատվածը) այնպիսի գործունեություն է, որի նպատակն է ազդել իշխանությունների (օրենսդիր, գործադիր, դատական) կողմից կայացվող որոշումների (օրենքներ, գործադիր մարմնի որոշումներ, դատարանի որոշումներ և այլն) վրա' դրանք օգտագործելով սեփական շահադիտական նպատակներով:
Վարչարարական կոռուպցիա հասկացության տակ հասկացվում է պետական իշխանությունների կայացրած որոշումների իրացման ընթացքում պետական ծառայողների կողմից դրանց դրույթների միտումնավոր խեղաթյուրումը, որի արդյունքում պետական կամ մասնավոր հատվածի որոշակի սուբյեկտների համար ապահովվում են արտոնյալ պայմաններ:
82
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
Ուսումնասիրությունների ընթացքում ստացված արդյունքները հնարավորություն եե տալիս որոշակի պատկերացում կազմել անցումային փուլի եր-կրներում կոռուպցիայի առանձնահատկությունների մասին: Ըստ վերոհիշյալ երկու տեսակների կոռուպցիայի մակարդակները անցումային փուլի երկրնե-րում ներկայացված են Գծապատկեր 1-ում:
Գծապատկեր 1
Ստացված արդյունքները հնարավորություն են տալիս երկրները բաժանել 4 խմբի, որոնք որոշվում են «պետության զավթմամբ» պայմանավորված կոռուպցիայի և վարչարարական կոռուպցիայի հարաբերական մակարդակներով:
«Միջին-միջին» խմբի երկրները կարողացել են երկու տեսակի կոռուպցիաները պահպանել կառավարելի մակարդակի վրա, չնայած որ պահպանվում են լուրջ խնդիրներ:
«Միջին-բարձր» խմբի երկրների համար հիմնական խնդիրը մնում է պետական ծառայության կոռուպցիան, միևնույն ժամանակ «պետության զավթման» մակարդակը, մյուս անցումային փուլում գտնվող երկրների համեմատ գտնվում է ցածր մակարդակի վրա:
«Բարձր-միջին» խմբում ընդգրկված են այն երկրները, որոնք կարողացել են պահպանել վարչարարական կոռուպցիան համեմատաբար ցածր մակարդակի վրա, բայց այդ արդյունքին նրանք հասել են' ունենալով «պետության զավթման» բավականին բարձր մակարդակ:
«Բարձր-բարձր» խմբի երկրներն ունեն վարչարարական կոռուպցիայի լրջագույն խնդիր, և այն զուգորդվում է «պետության զավթման» բարձր ռիսկով:
83
Վ Քալաշյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Կանգ չառնելով մնացած խմբերի վրա' անդրադառնաք «Միջիե-բարձր» խմբի երկրներին, որոնց շարքում է գտնվում նաև Հայաստանը (mb U Գծապատկեր 1). Այս խմբի երկրների հիմնական բնութագրերն են համարվում' գոյություն ունեցող պետական ինստիտուտների թույլ հնարավորությունները (պետության կողմից մատուցվող հիմնական ծառայությունների, ինչպես նաև կարգավորման ֆունկցիայի իրականացման իմաստով) և հսկողության, ինչպես նաև հաշվետու մեխանիզմների բացակայությունը պետական ապարատի ներսում: Այսպիսի պայմաններում վարչարարական կոռուպցիան ծաղկում է և հաճախ ընդգրկում քաղաքական համակարգի ամենաբարձր մակարդակները: Այս խմբի երկրների, այդ թվում' Հայաստանի համար կոռուպցիայի դեմ պայքարն ամբողջովին շաղկապված է պետականաշինարարության գործընթացի հետ: Նշված երկրներում կոռուպցիան կարող է արմատախիլ արվել միայն ամուր պետական ինստիտուտների կայացման դեպքում, որն առաջին հերթին ենթադրում է արդյունավետ պետական կառավարման համակարգի ձևավորում և ներդրում: Հաշվի առնելով կոռուպցիաի սահմանումն իբրև անձնական կամ այլ շահադիտական նպատակով, տարբեր ձևերով արտահայտված (գործողությամբ կամ անգործությամբ) ի պաշտոնե տրված իշխանական լիաqnրությnւեեերի չարաշահում [11], կարելի է եզրակացնել, որ «վարչարարական կոռուպցիայի» նվազեցումը պետք է խարսխված լինի անձնական և հանրային (պետական) շահի նույնության վրա: Ակնհայտ է, որ այդպիսի նույնություն ամբողջական իմաստով հնարավոր չէ հաստատել, սակայն որպես պետական համակարգի ներքին դինամիկ պոտենցիա' պետք է հանդիսանա անընդհատորեն շահերի այդպիսի նույնության ապահովման ձգտումը: Այս պնդման հիմքում ընկած է այն գոյաբանական սկզբունքը, որ կատարյալ համակարգեր չեն լինում, բայց որևէ համակարգ կենսունակ է, եթե այն ունի կատարելության ձգտման ներքին պոտենցիա: Ակներևաբար, այսօրինակ ներուժի չափման միջոց կարող է հանդիսանալ պետական ծառայողների' համապետական որոշումների կայացմանը մասնակցության մակարդակի գնահատումը, իսկ դրան հասնելու հիմնական միջոցներից մեկը' պետության գործերում պետական ծառայողների ներգրավվածության աստիճանի բարձրացումը:
Ապրիլ, 2009թ.
Աղբյուրներ և գրականություն
1. Эффективность государственного управления, М., изд-во АО «Консалтбанкир», 1998.
2. Волкова В.Н, Денисов А.А, Основы теории систем и системного анализа, СПБ., изд-во СПбГТУ, 1997.
3. Денисов А.А, Информационные основы управления, Л., Энергоатомиздат, 1983.
4. ՀՀ ՖԷ նախարարի 28 մարտի 2007 թվականի թիվ 324-Ն հրաման:
5. «Значение государственного управления», Д.Кауфман, АКраай, П.Зойдо-Лобатон, WBI 1999г.
84
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 3 (25), 2009թ.
Վ Քալաշյաե
6. «Aggregating governance indicators», Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Pablo Zoido-Lobaton, WBI, 1999.
7. ՀՀ ԱՀՌԾ մոեիթորիեգի ցուցաեիշեերի համակարգի հայեցակարգ (սոցիալական մեկուսացվածությաե բաժիե), Տնտեսական բարեփոխումների կեետրոե, Երևաե, 2005թ.:
8. Ֆար, Սյուզաե Ջեյ, «Պաշտոնյաների սխալ վարքագիծը և հաերայիե անվստահությունը Ճապոեիայիե և եռակողմ ժողովրդավարություններ», ներկայացված «Անբարյացակամ ժողովրդավարությունները. ի եչե է խանգարում եռակողմ երկրեերիե» աշխատությունում, խմբագիր Սյուզաե Ջե] Ֆար և Ռոբերտ Դ. Պուտեամ, էջ 174-201, Փրիեսթոեի համալսարանի տպարան, 2000թ.:
9. Governance matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2006. էջ 76-93: http://www.worldbank.org/wbi.
10. «Բիզնես ոլորտի ուսումնասիրությունները և ձեռնարկությունների աշխատանքի արդյունքները 1999 թվականի համար». Համաշխարհային բաեկ և Վերակառուցման և զարգացման եվրոպական բաեկ:
11. Հակակոռուպցիոե ռազմավարության և դրա իրականացման միջոցառումների ծրագիր, ՀՀ կառավարության 2003թ. նոյեմբերի 6-ի թիվ 1522-Ն որոշում:
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ РА
Баче Калашян
Резюме
Посредством сравнительного анализа экономической оценки эффективности государственного управления и информационного подхода предложена новая синтетическая модель оценки качества управления. Обсуждается также международный опыт оценки качества управления, и на основании определения управления, предложенного со стороны Института Всемирного банка, совмещены агрегированные индексы и критерии мониторинга частной эффективности государственного управления. Таким образом, выдвинута идея возможности достижения целей на макроуровне посредством целенаправленных действий на микроуровне. Отдельно рассмотрены индексы политической стабильности и контроля над коррупцией, в частности, реалии, существующие в Армении по этим двум направлениям. На основе оценок международных организаций предложены конкретные механизмы и меры для улучшения существующего положения.
85
