CC BY
412
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В АПК
ТАЙМАСХАНОВ Х.Э.,
доктор экономических наук, профессор, Грозненский государственный нефтяной институт им. М.Д. Миллионщикова,
e-mail: madi_ne@mail.ru;
АБДУЛКАДЫРОВА М.А.,
доктор экономических наук, доцент, Кабардино-Балкарская государственная сельскохозяйственная академия,
e-mail: MBC_@mail.ru;
ТАЙМАСХАНОВ З.Х.,
аспирант, Всероссийский НИИ экономики сельского хозяйства, e-mail: madi_ne@mail.ru
В статье проведен краткий анализ опыта зарубежных стран по формированию, функционированию и регулированию земельных отношений в АПК, факторы и условия продажи, дарения, сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения, а также финансово-кредитного обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения; рента; государственное регулирование оборота земель; аренда земель сельскохозяйственного назначения; ипотечные банки; земельные банки; ипотечные кредиты; залог земли.
In article the short analysis of experience of foreign countries on formation, functioning and regulation of ground relations in agrarian and industrial complex, factors and terms of sale, donations, tenancy of the earths of agricultural purpose, and also financially-credit maintenance of agricultural commodity producers is carried out.
Keywords: the earths of agricultural purpose; a rent, state regulation of a turn of the earths; rent of the earths of agricultural purpose; savings and loan associations; ground banks; mortgage loans; earth pledge.
Коды классификатора JEL: Q15, Q18.
Земельная реформа в Российской Федерации началась с принятия ФЗ РСФСР «О земельной реформе», в котором отменялось единоличное владение землей государством, введено право частной собственности на землю и равные условия для развития всех форм хозяйствования на земле, а также платность использования земель.
В рамках принятого закона земельные угодья передавались в аренду или собственность гражданам и их объединениям, сложилась частная собственность на землю, были созданы общие условия для оборота земельных участков.
Однако нормативное регулирование оборота и закрепление земель в частную собственность и государственная поддержка в области финансирования сельскохозяйственного производства не были достаточно проработаны, что повлекло за собой многочисленные споры и проблемы.
На современном этапе экономического развития основной задачей земельных преобразований является соответствующее государственное регулирование оборота и целевого использования земельных участков.
Исполнение поставленной задачи особую актуальность приобретает при анализе земельных отношений региональных АПК России и ее регионов, поскольку земельные права большинства сельскохозяйственных товаропроизводителей (как юридических лиц, так и граждан) должным образом не оформлены.
Увеличение числа собственников, владельцев и пользователей земли способствовало изменению характера управления земельными ресурсами. При этом мало внимания уделялось охране земли, ответственности землепользователей за ее использование. Роль государства в осуществлении контроля за развитием земельных отношений стала малоэффективной.
В мировой практике сформированы четкие механизмы экономических отношений в землепользовании, а также выработаны механизмы государственного регулирования. Наиболее значимыми из них являются: строгое целевое использование земель; ограничение максимальных размеров земельных площадей, переходящих в собственность; строгая ответственность за нарушение земельного законодательства и другие.
© Х.Э. Таймасханов, М.А. Абдулкадырова, З.Х. Таймасханов, 2012
Чем больше рыночные отношения развиваются в российской экономике, тем строже должен быть контроль развития земельных отношений со стороны государства. При проведении земельной политики в условиях рыночных отношений приоритетными должны быть общественные интересы государства, направленные на сохранение земельных ресурсов и их эффективное использование.
Как показала проведенная на всей территории России инвентаризация земель, состояние главного богатства нашей страны подошло к критической отметке. Только за последние 30 лет из оборота выбыло более 11 млн га продуктивных сельскохозяйственных угодий, что равно площади двух крупных областей, и, к сожалению, этот процесс продолжается. Практически во всех регионах ухудшается качественное состояние угодий, снижается плодородие почв.
Организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству. Поэтому под государственным регулированием земельных отношений понимается комплекс организационных, правовых, экономических и других направлений, видов и форм государственной деятельности, обеспечивающей многообразие форм собственности владения и пользования землей, равноправное развитие различных форм хозяйствования на ней, самостоятельность субъектов земельных отношений, рациональное и эффективное использование земельного фонда страны.
Практически во всех цивилизованных государствах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.
В частности, в ФРГ право на существование имеют все формы собственности на землю при том, что в частной собственности находится более 90% земель. Германское земельное право устанавливает законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, предусматривающее запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначения обеспечивающего развитие высокоэффективного агропромышленного производства в интересах общества.
Особое внимание при этом уделено контролю за рационального, целевого использования земель, недопустимости введения ограничений их хозяйственного оборота в целях перераспределения между «эффективными правообладателями», выполнения землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды.
В Дании действующий закон о земле гласит, что только индивидуальные лица могут владеть земельными угодьями, а банкам и страховым обществам специально запрещается покупать землю. Кроме того, лицо, владеющее земельным угодьем, должно проживать в самом хозяйстве, а в случае, если размер крестьянского хозяйства превышает 30 га, то оно может быть приобретено только лицом, получившим специальное сельскохозяйственное образование.
В Италии человек, получающий земельный участок, должен: во-первых, быть непосредственным производителем, т.е. обрабатывать землю собственным трудом или трудом членов своей семьи; во-вторых, обладать эффективными профессиональными навыками; в-третьих, состоять в течение 20 лет членом тех кооперативов, которые организованы органом-субъектом публичного права с целью гарантирования технического и экономикофинансового содействия новым мелким собственникам-производителям; в-четвертых, выдержать испытательный срок — три года условно с правом расторжения договора.
Восточноевропейские страны, раньше России приступившие к приватизации, пришли к выводу о необходимости корректив своих земельных реформ. Бурная вначале, деколлективизация земельных угодий быстро сменилась здесь более осторожным подходом к трансформации форм собственности. И для этого были веские причины.
В Румынии, например, массовая приватизация земельных участков привела к уничтожению больших площадей виноградников, разрушению расположенных на приватизируемых землях хозяйственных построек, сокращению поголовья скота.
Половиной новых землевладельцев оказались горожане, не умеющие вести хозяйство или не желающие участвовать в производстве сельскохозяйственной продукции.
Вопрос о формах земельной собственности решается неоднозначно и в странах устойчивой капиталистической ориентации. Например, основная часть земель Израиля находится в совместной собственности государства и еврейского национального фонда. Но и там, где земельные угодья являются объектом частного владения, причем, в основном, крупного (Англия, Бразилия), рамки прав земельных собственников под силой общенациональных интересов все более сужаются при одновременном расширении прав или государства, или хозяйствующих субъектов, непосредственно использующих эти земли.
Нынешний зарубежный институт частной собственности на землю в развитых странах давно не однозначен прежнему праву, объявившему волю собственника законом данного земельного пространства. Вопросы производства сельскохозяйственной продукции на любой земле регулируются многими структурами — государством, кооперативами, потребительскими обществами и т.д. Что касается ее судьбы как товара, то в Швеции, например, купить землю могут только лица, ведущие сельскохозяйственное производство и имеющие необходимую подготовку.
В ФРГ практически не существует препятствий на приобретение земельных участков для лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством, при соблюдении моратория на перераспределение земли, т.е. запрета продажи ее лицу не аграрной специализации.
Собственность на землю в Китае отделена от землепользования и землевладения. Там продается право пользования землей, и таким образом земельные отношения включаются в рыночные механизмы.
Китай выдвинул арендные отношения в качестве основных, сохранив на земельные ресурсы как национальное достояние собственность народа в лице государства, но предоставив коллективным и индивидуальным арендаторам
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
132
Х.э. ТАЙМАСХАНОв, М.А. АБДУЛКАДЫРОвА, З.Х. ТАЙМАСХАНОБ
всю необходимую полноту прав, требующихся для организации эффективного производства и хозяйственного использования их земельных участков. Более 96 % сельскохозяйственных земель в Китае находятся сейчас в аренде, вопрос о передаче ее в частную собственность не ставится.
Переход от административно-командной системы экономики к рыночной предполагает изменение роли государства. Оно должно стать посредником, регулирующим рынок, корректирующим возможные спады и подъемы экономики. Даже в условиях развитого рынка, в котором экономические противоречия сглажены, существуют неустранимые объективные причины необходимости государственного вмешательства в сельское хозяйство, в частности, в области определения цены земли и предельных размеров ренты (платы за землю).
В Нидерландах предельные ставки арендной платы, определенные на основе ренты, регулируются действующим законодательством. Дифференциация их осуществляется в зависимости от вида сельскохозяйственных угодий (пахотные земли, сенокосы, пастбища, земли, используемые в садоводстве). Внутри отдельных видов сельскохозяйственных угодий выделяются почвенные группы. Так, по пахотным землям, сенокосам и пастбищам выделены четыре группы. Внутри почвенных групп ставки арендной платы дифференцируются по трем классам в зависимости от качества почв. К ней начисляются дополнительные платежи за проведение мероприятий по сохранению плодородия земли.
Закон предусматривает пересмотр через каждые 3 года арендной платы и дополнительных платежей. Это связано с необходимостью переоценки качества земель, формирующегося в результате проводимых мероприятий. Максимальный размер арендной платы жестко регламентируется законодательством.
Во Франции арендная плата устанавливается на основе стоимости основных сельскохозяйственных продуктов, прежде всего зерна, рассчитанной в среднем за пять последних лет, с учетом региональных особенностей. Для этого консультативная комиссия по аренде составляет список продовольственных товаров с указанием их максимального стоимостного предела в зависимости от категории земель и характера сельскохозяйственных культур. При определении арендной платы собственник земли и арендатор выбирают виды сельскохозяйственной продукции, по которым будет оцениваться арендная плата. Стоимость выбранного набора продуктов не должна превышать 20% стоимости сельскохозяйственной продукции за последние 5 лет, получаемой от площадей района, где арендуются земли. Окончательное решение об арендной плате выносит префектура.
Индикативная цена земли представляет собой капитализированную земельную ренту и определяется по соотношению земельной ренты и ссудного процента. Она выступает в качестве исходной базы при формировании рыночной цены земли. Последняя определяется на основе индикативной цены с учетом спроса и предложения на конкретные земельные участки.
Таким образом, рыночные цены на землю во всем мире регулируются законодательно, но на основе действующего рыночного механизма.
В странах со сложившимися рыночными отношениями государство активно вмешивается и в процесс купли-продажи земли. В ФРГ цены на землю устанавливаются в обычных деловых контрактах по соглашению сторон с учетом бонитета почвы и места расположения участка. При этом обязательно требуется разрешение местных органов власти на продажу определенного сельскохозяйственного или лесного участка и его использование по назначению (например, для сельскохозяйственного производства, строительства и т.д.). Отвод земель под строительство осуществляется согласно Закону об отчуждении земель. Отчуждение участков под застройку для коммунальных целей у владельцев, не желающих его продавать, проводится в судебном порядке. При продаже земли правом преимущественной покупки пользуются общины и Союз по защите окружающей среды. Контроль за ценами осуществляется на основе нормативов цен на землю, которые публикуются каждые два года.
В Швеции юридические основы вмешательства государства в рынок земли были заложены в законодательном акте 1965 г. Покупатели, кроме родственников, должны обратиться за разрешением на покупку. Такой порядок был введен в целях предотвращения спекуляции землей и ее несельскохозяйственного использования. Если государственная инспекция отказывается утверждать покупку, она должна купить землю по цене сделки между покупателем и продавцом. Сходные правила действуют и в других западноевропейских странах.
Местные органы власти могут быть посредниками в купле-продаже земли. Купив землю, власти могут затем перепродать ее на более выгодных условиях или передать в аренду. Такие программы действуют в настоящее время в США, Канаде и в ряде европейских стран.
Таким образом, рыночные цены на землю во всем мире регулируются законодательно, но на основе действующего рыночного механизма.
Из анализа зарубежной земельной практики вытекают также несколько явно неучтенных нами выводов.
Первый сводится к тому, что земли сельскохозяйственного назначения непременно должны быть в обороте и использоваться по целевому назначению, т.е. использоваться для производства сельскохозяйственной продукции.
Второй заключается в том, что там хорошо понимают различие последствий, когда земля выступает как объект собственности и когда она рассматривается как объект хозяйствования.
Третий — главный для них — не вопрос формы земельной собственности, а вопрос прав и обязанностей землевладельцев и землепользователей.
Как показали проведенные нами исследования, проведенные в 65 регионах России в области действующего земельного законодательства, нормативное регулирование современной России и ее регионов еще далеко от завершения, а совершенствование нормативного регулирования оборота земель регионального АПК является ключевым вопросом при решении проблем эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения.
Недостатки нормативного государственного регулирования, неоднозначное толкование нормативных актов участниками земельных отношений негативно сказываются практически на всех этапах использования земель, становятся проблемой при приобретении и реализации прав на землю, что снижает эффективность государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Несовершенство правового регулирования вызывает сокращения площадей сельскохозяйственных угодий, нецелевого их использования и вывод из оборота, причем выводимыми из хозяйственного оборота оказываются земли не худшего качества.
Из-за проблем регулирования оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения до сих пор не получила должного развития система земельно-ипотечного кредитования, которая долгое время успешно функционирует в развитых странах мира.
В целях решения данной проблемы были приняты законодательные акты, разрешающие собственникам земли использовать ее в качестве залога, так как именно в сельскохозяйственном производстве в связи с растянутостью производственного процесса, ощущается недостаток денежных средств.
С другой стороны, отсутствие финансовой поддержки государства особенно остро ставит вопрос о привлечении кредита из коммерческих источников на условиях гарантированности возврата средств.
Залог как один из способов обеспечения и исполнения обязательств известен со времен римского права. Он имел место в предреволюционной России и сейчас широко применяется в зарубежных странах.
Одной из разновидностей залогового кредитования во всем мире выступает ипотека — залог недвижимого имущества (главным образом земли и строений) с целью получения ссуды. Она предоставляет кредитору-залогодателю право преимущественного удовлетворения его требований к должнику-залогодателю в пределах суммы зарегистрированного залога.
Для ипотеки характерно:
сохранение имущества в руках должника;
возможность получения под залог одного и того же имущества добавочных ипотечных ссуд под вторую, третью и т.д. закладные;
обязательная регистрация залога в земельных книгах, которые ведутся в государственных или коммерческих учреждениях.
В случае неплатежеспособности должника удовлетворение требования кредитора проводится в зависимости от национального законодательства либо путем реализации заложенного имущества, либо путем реализации залогового права, либо вступлением кредитора во владение имуществом.
Данный вид залогового кредитования распространен в США, Великобритании, Франции, ФРГ.
В Канаде срок действия закладной делится на несколько периодов и для каждого из них устанавливается твердая ставка. По окончании одного периода ставка приводится в соответствие с действующим в данный момент рыночным процентом. Аналогичная практика применяется в Швейцарии и Нидерландах.
С середины XIX в. в развитых странах преобладает банковский ипотечный кредит, предоставляемый специализированными институтами — ипотечными банками, а в ряде стран — коммерческими, сельскохозяйственными, земельными и ипотечными банками.
Ипотечный банк — это банк, специализирующийся на выдачах долгосрочных ссуд под залог недвижимости (земли и городских строений). Земельные банки являются одной из разновидностей ипотечного банка.
Первые ипотечные банки возникли в Германии в XVIII в. Наибольшее распространение они получили в XIX в., а затем их функции стали постепенно переходить к страховым компаниям, коммерческим и сберегательным банкам и правительственным кредитным институтам.
Средства ипотечных и земельных банков могут формироваться из средств государства, частных и иностранных коммерческих структур, а также вкладов населения (рис. 1).
Средства
населения
Средства коммерческ их структур
Средства
иностранных
инвесторов
Ипотечный (земельный) банк
Т оваропроизворители
Биржа
Оборот земель сельскохозяйственного сектора
Страховые компании
Страхование кредитов, урожая
Инвестиционные проекты
Рис. 1. Структура ипотечного (земельного) банка
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
134
х.э. таймасханов, м.а. абдулкадырова, з.х. таймасханов
По нашему мнению, использование многолетнего опыта экономически развитых стран в отношении государственного регулирования земельных отношений в АПК будет способствовать выполнению важнейшей задачи сельского хозяйства — обеспечению продовольственной безопасности страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. ВарламовА.А.,КомовН.В.,ШаманаеВ.С.,ХлыстунВ.Н. Государственно регулирование земельных отношений. М.: Колос, 2000.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.
3. Лапшин М.И. Актуальные проблемы современной земельной и аграрной политики // Личное и коллективное в современной деревне / Отв. ред. А.В. Петриков. М., 2011.
4. Петриков А.В. (статс-секретарь - заместитель Министра сельского хозяйства Российской Федерации, д-р экон. наук, проф., академик Россельхозакадемии). Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М., 2010.
5. Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного Банка № 436 / Отв. ред. Р. Простерман, Т. Хэнстед. М.: Изд-во «Весь мир», 2010.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (действующая редакция).
7. Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
8. Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
9. Фомина Л.П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве / Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации / Отв. ред. И.А. Иконицкая. М., 1996.
