CC BY
368
Государственное регулирование социальной сферы
и пути его совершенствования
Анастасия Боброва,
завсектором социально-демографической политики отдела мониторинга социально-экономического развития Института экономики НАН Беларуси, кандидат экономических наук
Наталья Щербина,
старший научный
сотрудник сектора
социально-
демографической
политики отдела
мониторинга
социально-
экономического
развития
Института экономики НАН Беларуси
Юлия Петракова,
научный сотрудник сектора социально-демографической политики отдела мониторинга социально-экономического развития
Института экономики НАН Беларуси
Резюме. В статье проанализированы ключевые аспекты государственного регулирования социальной сферы - социальное обеспечение и социальная помощь уязвимым категориям населения. Проведены межстрановые сравнения функционирования моделей социальной защиты, выделены особенности государственного регулирования социальной сферы в Беларуси, разработаны рекомендации по совершенствованию и реализации новых мер социальной защиты населения.
Ключевые слова: социальная защита, пенсия, социальное обеспечение, поддержка безработных.
Социальная сфера регулируется в нашей стране посредством государственных программ социального обеспечения (социальное страхование, социальная помощь) и системы социальных услуг. Увеличению расходов на эти цели из государственного бюджета препятствуют экономические потрясения, спад производства, перестройка многих сфер экономики, происходящие в настоящее время. В этой связи существует необходимость дополнения действующих программ социального обеспечения, а также привлечения новых источников финансирования социальной поддержки и развития тех категорий отраслей социальной сферы, которые обладают значительным нереализованным потенциалом.
Высокий уровень социальной защиты - особенность, отличающая белорусскую социальную модель (табл. 1). Основные социальные риски, на снижение которых ориентируется соцзащита,- старость, выход на пенсию, смерть кормильца, инвалидность, болезнь, беременность, уход за детьми, безработица.
В нашей стране все виды социальной защиты населения можно разбить на две основные формы: социальное страхование, к которому относятся все социальные выплаты (пенсии по возрасту и инвалидности, пособия по временной нетрудоспособности и по уходу за ребенком, по утрате кормильца, по безработице), и социальная помощь (государственная адресная социальная помощь, предоставление льгот на строительство жилья, социальное обслуживание населения) (табл. 2).
Действие базовых институтов социальной защиты в Республике Беларусь распространяется практически на все нуждающиеся в защите категории населения, однако их результативность невысока. Низкая степень охвата остается основной проблемой программ государственной адресной социальной помощи (ГАСП). В них все еще преобладают категориальные льготы, в то время как на долю программ, основанных на оценке нуждаемости, приходится незначительная часть расходов. Несмотря на то что 82% населения из наименее
Характеристики Модель Бисмарка Модель Бевериджа Шведская модель Модель Беларуси Модель России
Удельный вес заработной платы (% ВВП) и степень ее дифференциации между крайними децилями 45%, низкая дифференциация 1:4 55%, высокая дифференциация 1:11 58%, средняя дифференциация 1:7 52%, средняя дифференциация 1:6 28%, критически высокая дифференциация 1:20
Базовые институты социальной защиты
обязательное социальное страхование- 75% всех ресурсов на социальную защиту; социальная помощь -15%; дополнительное страхование - 10%
социальная поддержка -35% всех ресурсов; обязательное профессиональное страхование - 35%; добровольное индивидуальное страхование - 30%
обязательное социальное страхование - 60%; социальная помощь -30%; добровольное индивидуальное страхование - 10%
обязательное социальное страхование; социальная помощь
социальная помощь -обязательное социальное страхование - 30%; добровольное с трахование - 5%
Удельный вес всех затрат
на все виды социального 30% 25% 32% 13%* 18%
обеспечения, % ВВП
Уровень
социальной защиты:
коэффициент 65 % 50% 70% 39% 30%
замещения
покупательная
способность пенсий двух-трехкратный
и пособий потребительский
(потребительского бюджет бюджета пенсионеров)
от одного до двух двух-трехкратный
потребительских потребительский
бюджетов бюджет
двухкратный один
потребительский потребительский
бюджет бюджет
обеспеченной децильной группы домашних хозяйств отмечают факт получения того или иного вида пособий [7]), их адресная направленность остается низкой, так как пособия и льготы имеют также семьи с высокими доходами.
Большая часть расходов приходится на внебюджетный Фонд социальной защиты населения Минтруда и соцзащиты населения Республики Беларусь. Отношение расходов на социальную политику (социальная защита, пенсионное обеспечение, молодежная политика, помощь в обеспечении жильем), рассчитанное с учетом расходов ФСЗН, к расходам консолидированного бюджета страны представлено в табл. 3.
В 2012 г. объем ресурсов, направленных на социальную политику, составил 8,9 трлн руб. При
этом на компенсацию потерь банков, понесенных вследствие выдачи ими в 2003-2012 гг. льготных кредитов на жилищное строительство, из республиканского бюджета выделено 4,7 трлн руб. Кроме того, из него осуществлены выплаты гражданам, пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС. Профинансированы пенсии и пособия пенсионерам Министерства обороны, МВД, МЧС, КГБ, а также родителям и детям военнослужащих, погибших в мирное время. Выделены деньги на организацию мероприятий по оздоровлению отдельных категорий населения, обеспечение техническими средствами социальной реабилитации нуждающихся, оказание помощи молодым и многодетным семьям в погашении задолженности по льготным кредитам,
полученным на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений и др. [1].
Стоит отметить, что в последние годы постоянно растет численность получателей ГАСП, а также повышаются суммы, затрачиваемые на ее предоставление (в 2014 г. по сравнению с 2013 г. соответственно на 8,5% и почти на 14%). Вместе с этим об увеличении ГАСП также свидетельствует сокращение домашних хозяйств, имеющих льготы (с 40,1% в 2010 г. до 32,9% в 2014 г.), причем по всем категориям, кроме оплаты лекарственных средств. Благодаря постоянному совершенствованию социальных программ удельный вес малообеспеченного населения в Республике Беларусь уменьшился с 41,9% в 2000 г. до 7,3% в кризисном 2011 г. и до 4,8% в 2014 г.
Характеристики Государственное социальное страхование Государственная социальная помощь
Условия регулирования При наличии страхового стажа, либо инвалидности, либо по случаю потери кормильца Наличие объективной потребности в помощи со стороны государства
Финансирование Обязательные страховые взносы, бюджет Бюджетные источники
для отдельных выплат и категорий работников
Механизм функционирования Оценка социальных видов риска и финансовых возможностей Оценка нуждаемости
Порядок исчисления размеров выплат Продолжительность трудового стажа, Устанавливается в зависимости
размера и времени уплаты взносов от категории получателя
Таблица 1. Модели социальной защиты [4]
*включает только социальные выплаты населению (пенсии, пособия,стипендии)
о
ё ф с < 00
Таблица 2. тк
Характеристики <
основных сс О
институтов I
социальной <
защиты |
в Республике
Беларусь [4]
Таблица 3. Доля расходов на социальную политику в общем государственном бюджете,%
* Рассчитано по данным Министерства финансов Республики Беларусь [5, 6]
Рис. 1.
Изменение доли пенсионеров среди всего и трудоспособного населения в зависимости
* от возраста выхода § на пенсию (%)
Бюджет 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Консолидированный 8,2 9,4 9,6 8,4 8
Республиканский 8,3 9,5 10,0 9,3 9,5
Местный 6,1 6,1 5,4 4,6 4,1
С учетом ФСЗН* 29,2 32,2 28,1 29,8 32,8
Для дальнейшего развития системы социальной защиты населения необходимо придерживаться следующих направлений:
■ введения единых пособий с высокой адресной направленностью взамен дублирующих друг друга малозначимых пособий нуждающимся категориям населения;
■ ужесточения регламентации таких категорий с одновременной проверкой степени их нуждаемости;
■ увеличения адресного социального пособия до 150% бюджета прожиточного минимума;
■ перераспределения финансирования по содержанию системы социальной защиты между центральным и местными бюджетами;
■ развития частных форм хозяйствования и некоммерческих организаций в отраслях социальной сферы;
■ формирования социального заказа и привлечения к его выполнению субъектов хозяйственной деятельности.
Помимо этого, для снижения в дальнейшем иждивенческих настроений, а также сокращения затрат на социальную защиту населения следует осуществлять переход от материальной помощи
23,9
26,4
28,7
22,3
19,9
13,9_|5,|
к программам социальной адаптации граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, состоящим из комплекса мер по стимулированию заинтересованности индивида в самостоятельном решении своих проблем.
В Беларуси действует распределительная пенсионная система, которая имеет как сильные, так и слабые стороны. К сильным можно отнести развитую законодательную базу, постоянный рост пенсий в реальном исчислении (ежеквартальные перерасчеты в связи с ростом средней заработной платы и бюджета прожиточного минимума), отсутствие неплатежей, задержек выплаты. Слабые стороны - относительно небольшой коэффициент замещения пенсией прошлого заработка (в последние годы их соотношение составляло не менее 42%), невысокая дифференциация пенсий и, соответственно, недостаточная мотивация работников. И главная проблема - низкий возраст выхода на пенсию в условиях старения населения.
Как и большинство стран мира, в первую очередь постсоветских республик, Беларусь столкнулась с необходимостью проведения пенсионной
53,1
47,6
40,3
43,8
Доля во всем Доля во всем Доля во всем Доля от Доля от Доля от
населении населении населении трудоспособного трудоспособного трудоспособного
2014 2020 2030 населения 2014 населения 2020 населения 2030
Возраст выхода Возраст выхода
на пенсию 55 (60) лет на пенсию 60 лет
Возраст выхода на пенсию 65 лет
реформы. В настоящее время Президентом подписан указ об увеличении возраста выхода на пенсию, разрабатываются механизмы введения в общую пенсионную систему условно-накопительных счетов, на законодательном уровне сдерживается дополнительное пенсионное страхование. Пока страна отстает по уровню пенсионного обеспечения не только от западных соседей, но и от своих основных партнеров - России и Казахстана. Возможности для дальнейшего роста пенсий ограничены, поскольку численность пенсионеров ежегодно увеличивается и составляет 23,9% от всего населения и 40,3% от трудоспособного [2], нагрузка на которое усугубляется с каждым годом все больше и больше. По прогнозным данным, к 2020 г. доля пенсионеров в общей численности населения вырастет до 26,4%, к 2030 г.- до 28,7%, а к 2050 г. достигнет трети. К тому же уже к 2030 г. на 1 тыс. человек трудоспособного возраста придется 532 пенсионера.
Одной из действенных и необходимых мер по сокращению такой нагрузки является увеличение пенсионного возраста. Большинство постсоветских республик уже увеличили этот показатель, например в Казахстане, Таджикистане он составляет 63 года для мужчин и 57 лет для женщин, в Литве - 62,5 и 60 соответственно, в Латвии - 65 для обоих полов. В США, Японии, Канаде, Германии и многих других странах Западной Европы возраст выхода на пенсию достиг 65 и выше, причем в некоторых из них ожидается его увеличение. Конечно, для Беларуси на данный момент такая цифра нецелесообразна, но даже выравнивание пенсионного возраста до 60 лет для обоих полов заметно сократит долю пенсионеров и снизит нагрузку на трудоспособное население (рис. 1).
Увеличение возраста выхода на пенсию необходимо, но это не решает, а лишь на время отодвигает неизбежные проблемы, связанные с ростом государственных затрат на финансирование пенсионного обеспечения. На сегодняшний день в Беларуси расходы на эти нужды составляют 8,3% от ВВП, в США -10%, в Евросоюзе - 13%. Если учесть, что процесс старения населения затронул все развитые страны, то реформирование пенсионной и других систем социальной з ащиты пожилых людей - неизбежный процесс не только в нашей республике, но и в мире. К нему необходимо приступать уже сейчас, причем опираться следует не на единый для всех способ накопления пенсионного фонда за счет отчислений от заработной платы, а дать возможность индивиду самому решать, что ему больше подходит, ведь один предпочитает отказаться от работы в пользу развития и образования детей, то есть инвестировать в будущее поколение, у второго есть недвижимость, которая может приносить доход, третий рассчитывает трудиться как можно дольше (свободные художники, научные работники, госслужащие).
В условиях старения населения важным направлением увеличения здоровой жизни пенсионеров становится создание в обществе такой атмосферы, когда интеллектуальный и профессиональный ресурс людей пожилого возраста остается востребованным. Инклюзивная экономика предусматривает вовлечение в производственные отношения не только людей-инвалидов, но и пенсионеров. Граждане должны осознавать, что такой статус может стать началом нового этапа, важно не выпасть из общественной и производственной жизни, заполнить какие-то ниши. В частности, люди в возрасте 60 лет могут ухаживать за теми, кому более 80. Требуется
Категории программ Беларусь (2012) Страны ОЭСР, среднее (2010) Страны с переходной экономикой, среднее (2010)
Поддержка доходов безработных 0,004 0,95 0,53
Переподготовка 0,008 0,17 0,05
Стимулирование занятости 0,007 0,12 0,10
Поддержка занятости и реабилитация 0,008 0,09 0,05
Прямое создание рабочих мест 0,005 0,09 0,10
Стимулирование стартапов 0,005 0,02 0,05
Всего 0,042 1,69 1,05
развитие неполной и сезонной занятости пенсионеров, в том числе в осенне-зимний период.
В странах, в том числе и в Беларуси, где доля пожилых людей стремительно растет, одной из приоритетных задач является образование и профессиональная подготовка для взрослых. Образовательные проекты для таких категорий в настоящее время реализуются в Минске (Университет третьего возраста) и Гродно (Университет Золотого века). Их цель заключается в физическом, духовном и интеллектуальном развитии пожилых людей. В перспективе потребность в расширении такого рода деятельности будет нарастать, что обусловливает необходимость стратегической проработки вариативных образовательных программ и развития новых форм сопровождения образовательных потребностей данной группы населения.
Еще одной уязвимой категорией являются безработные. Их в первом полугодии 2015 г. зарегистрирован 1% от численности экономически активного населения (0,5% в 2014 г.). С учетом отсутствия в нашей стране системы страхования от безработицы, а также низкой трудовой мобильности граждан развитие этого процесса может иметь серьезные негативные последствия - снижение доходов людей, выход из экономической активности, маргинализация части трудоспособного
населения, социальная напряженность. Поэтому требуется адекватное и своевременное реагирование и решение обозначенных проблем.
В настоящее время система социальной поддержки безработных в Беларуси представлена широким спектром мер: помощь в трудоустройстве, обучение и переподготовка, расширение предпринимательской инициативы, общественные работы, материальная помощь. Расходы на их реализацию составляют 0,042% ВВП (в развитых странах - 1,69%, в странах с переходной экономикой - 1,05%) (табл. 4).
На поддержку доходов безработных в Беларуси тратится 0,004% ВВП (0,95% в развитых странах, 0,53% в странах с переходной экономикой). Низкий уровень пособия по безработице, не возмещающий потерю заработка по месту работы, делает данную форму социальной помощи непривлекательной. Очевидно, что в условиях снижения занятости она должна быть пересмотрена и существенно дополнена. Значительный положительный эффект в смягчении последствий роста безработицы может быть достигнут посредством совершенствования поддержки доходов безработных. В Беларуси при достаточно высокой налоговой нагрузке на фонд заработной платы размер пособия по безработице и сроки его выплат самые
Таблица 4. Расходы на реализацию мер поддержки безработных (% ВВП)
Источник: собственная разработка по данным [3]
Страна Размер пособия (евро) Максимальные сроки выплат (месяцы) Налоговая нагрузка на фонд заработной платы (проценты)
минимум максимум
Беларусь 10 20 6 52
Россия 11,5 67 12 48,9
Казахстан 50 24 15
Польша 144 184 18 38,7
Литва 302 Бессрочно 42
Бельгия 1106 Бессрочно 57,8
Испания 497 1087 24 58,2
Таблица 5. Размеры и сроки выплат пособий по безработице
низкие среди стран ЕС и ЕАЭС. Оно назначается на срок до 6 месяцев и финансируется за счет средств государственного бюджета (табл. 5).
Существующая система выплат в связи с потерей работы несовершенна. Следует рассмотреть возможность повышения пособия по безработице до 100150% прожиточного минимума. Это поддержит наиболее уязвимые группы населения, особенно в малых городах и сельской местности, и не окажет значимого негативного влияния на стимулы к поиску работы.
Предупреждающей мерой для смягчения последствий сокращения занятости может стать введение временного разрешения (патента) на самозанятость. Его упрощенная регистрация позволит людям, потерявшим работу, официально заниматься доступными им видами деятельности и тем самым компенсировать потерю доходов.
Следует пересмотреть действующую в Беларуси систему срочных контрактов, которая в периоды экономического благополучия выступала фактором оптимизации штата сотрудников. Уменьшение возможностей для занятости обусловливает потребность в усилении социальной ответственности работодателей за сокращение персонала. Срочные контракты, допускающие увольнение работника без выплат каких-либо компенсаций
и пособий, перекладывают ответственность за увольнение исключительно на работника и государство, которое в дальнейшем вынуждено предоставлять социальную помощь уволенному. Возвращение к бессрочным контрактам снизит нагрузку на систему социальной защиты безработных. Со стороны работодателя поддержка увольняемому также может оказываться посредством предоставления времени на поиск нового места и переподготовку в период, предшествующий сокращению.
Перспективным направлением, широко распространенным в других странах и крайне узко представленным у нас, является продвижение программ добровольного страхования от безработицы. Они будут строиться по принципу уплаты взносов и предусматривать выплату пособий в течение ограниченного срока с целью поддержания уровня доходов безработных. В перспективе такие программы могли бы стать одной из первых ступеней развития массового добровольного пенсионного страхования, так как это психологически будет дисциплинировать работников возлагать часть ответственности за экономическую стабильность на себя.
Эксперты Евросоюза выделяют два главных направления совершенствования системы поддержки и сокращения числа уязвимых категорий населения: модернизация соцзащиты в интересах увеличения количества рабочих мест и обеспечение трудовой мобильности на протяжении всего жизненного цикла (создание условий для успешной индивидуальной трудовой карьеры, прерываемой заботой о детях и стариках, с переходом к неполной занятости, включающей периоды обучения и работы, что способствует удлинению трудовой жизни; адаптация системы соцзащиты к усилению
мобильности на рынке труда, облегчающей переход от работы к обучению и самозанятости). Их реализация в полной мере актуальна для всех уязвимых групп в нашей стране. Совершенствование регулирования социальной сферы предполагает в том числе и реструктуризацию социальных расходов. Опыт развитых стран доказал, что они оправдывают себя не только в аспекте человеческого, но и экономического развития. Учитывая достаточный размер расходов на социальные институты в Беларуси, их реструктуризация и эффективное использование будут способствовать устойчивому функционированию системы социальной защиты населения.
Мероприятия в этом сегменте в основном финансируются за счет средств республиканского бюджета. При этом отдельные региональные проблемы данной сферы могут и должны быть решены за счет средств местных органов власти. За их представителями необходимо закрепить ответственность за развитие социальной сферы и обеспечение свободного доступа ко всем видам социальных услуг в регионах. СИ
See: http://innosfera.by/ 2016/04/regulation_of_social_sphere
Литература
1. Данилович И. Актив и пассив казны // Финансы. Учет. Аудит. 2013, №2. С. 10-12.
2. Демографический ежегодник Республики Беларусь. Статистический сборник // Национальный статистический комитет Республики Беларусь.- Мн., 2015.
3. На пути к динамичному рынку труда. Меры экономической политики на рынке труда для поддержки структурных реформ в Беларуси, 2014 г. Доклад №86017-BY. Всемирный банк, сектор человеческого развития, регион Европы и Центральной Азии.
4. Научно-методическое пособие «Социальная защита населения» // http://www.rosmintrud.ru/labour/public-service/9/nauchno-metodicheskoe_posobie_-_ Sotcialynaya_zacshita_naseleniya.doc.
5. О состоянии государственных финансов Республики Беларусь // http://www.minfin.gov.by/print/budgetary_ policy/analytical_reports/2010/d748efcae56aca03.html.
6. О состоянии государственных финансов Республики Беларусь //www.minfin.gov.by/upload/bp/doklad/yd2013.pdf.
7. Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Всемирный Банк, 2013 г. Часть 2 Доклад №74148-BY // http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/I B/2013/04/05/000333037_201
30405101422/Rendered/PDF/741480ESW0P123032700PUB LIC00Russian.pdf.
