CC BY
146
УДК 336.ll3.23
МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ РФ
© Ирина Владимировна ПАВЛОВА
Институт экономики и антикризисного управления, г. Москва. Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент, кафедра финансов, бухгалтерского учета и аудита, e-mail: [email protected]
Рассмотрена система социальной защиты населения как системы управления - даны определения объекта, субъекта управления, разработаны принципы построения системы, предложены изменения в структуре управления социальной защитой населения РФ, определены основные характеристики финансово-экономического механизма социальной защиты - экономические методы управления системой и финансовые рычаги, а также даны предложения по реформированию системы управления социальной защитой населения РФ.
Ключевые слова: система управления социальной защитой; финансово-экономический механизм управления социальной защитой; структура управления социальной защитой; экономические методы социальной защиты.
Устойчивый экономический рост страны невозможен без политической и социальной стабильности, что предопределяет особое внимание к развитию системы социальной защиты РФ.
Социальная защита населения представляет собой определенную систему управления, направленную на достижение баланса общественных и личных интересов.
Система управления социальной защитой в большинстве стран, как и в нашей, строится по схеме накопительного финансирования пенсий, а не финансирования за счет текущих взносов, поэтому если брать во внимание всю систему, включая взносы, то взаимосвязи усложняются и управляющая система представляет собой совокупность элементов, включающих государственные социальные внебюджетные фонды, Федеральное казначейство, налоговые инспекции, работодателей, работников.
Рассмотрим элементы социальной защиты как системы управления - объект (совокупность элементов, включающих государственные внебюджетные социальные фонды, налоговые инспекции, работодатели, граждане, социальные службы, бюджеты всех уровней); субъект (индивиды и социальные группы).
Как система управления социальная защита представляет собой взаимосвязь объекта управления (исполнителей), механизма текущего управления (осуществляет непосредственное управление объектом, выполняя решения механизма развития) и меха-
низма развития (выполняет выявление проблем организации и принятие управленческих решений) - ведущего механизма. Механизм развития вместе с механизмом текущего управления является механизмом управления, а объект управления в совокупности с механизмом текущего управления - исполнительным механизмом. Это связано с разделением функций, выполняемых социальной защитой на управленческие и обслуживающие. Таким образом, механизм управления специализируется на управленческих функциях, а исполнительный механизм - на обслуживающих.
Итак, структура управления социальной защитой (в рамках Министерства труда и социальной защиты РФ) [1] сегодня выглядит так, как представлено на рис. 1. ФОМС подчиняется Министерству здравоохранения РФ.
Анализируя эту схему, автор пришел к выводу, что многие функции социальной защиты дублируются и усложняются, что ведет к избыточному их финансированию. Например, один страховой случай (заболевание) обслуживается двумя внебюджетными фондами - оплата больничного листка производится Фондом социального страхования (ФСС), оплата лечения пациента - ФОМС, подчиненному Минздраву РФ.
Государственная социальная политика определяет структуру социальной защиты в стране и таким образом воздействует на изменения в системе управления социальной защитой.
Говоря о системе управления социальной защитой, необходимо отметить факт, что ее усложнение обусловлено старением населения, порождающего, в свою очередь, увеличение потребности граждан в социальной помощи (защита граждан за рубежом, частной собственности, помощь оказавшимся в трудной жизненной ситуации и т. д.), изменением структуры здравоохранения с появлением, например, геронтологической помощи.
Кроме того, из поля внебюджетных социальных фондов «выпал» Фонд занятости населения.
Учитывая вышеизложенное, мы предлагаем на рис. 2 видоизмененную структуру управления социальной защитой населения в стране, позволяющую убрать дублирующие функции и снижающую затраты на финансирование.
Характеризуя схему на рис. 2, можно отметить объединение контролирующих министерств в отдельный Департамент Минтруда и соцзащиты РФ с распределением по отделам бывших функций Роструда и Роспотребнадзора.
Прейдем к основным характеристикам систем социальной защиты в мире.
Основные их них:
1) группы населения, охватываемые системами социальной защиты;
2) потребность в государственных пособиях;
3) индексация пенсий и пособий;
4) многоярусные системы социальной защиты;
5) налогообложение пенсий и пособий;
6) методы финансирования;
7) уровень обеспечения.
Обеспечение адекватного уровня социальной защиты для большинства части населения в рамках базовых государственных пенсионных систем может быть достигнуто лишь при условии введения дополнительного пенсионного обеспечения по пенсионным системам компаний или в рамках частного страхования. С другой стороны, цель сохранения приемлемых стандартов жизни в пожилом возрасте состоит в том, чтобы пенсии по государственным пенсионным системам могли, насколько возможно, сохранить уровень жизни, достигнутый в период трудовой жизни. По степени смягчения социального неравенства в обществе развитые страны
можно разделить на: систему «всеобщего благоденствия» - Германия, Швеция; «все для пенсионеров» - Япония, Великобритания и др.
Таким образом, социальная защита везде финансируется в основном за счет государственного бюджета (т. е. высокие налоги), средств физических лиц (в меньшей степени) и средств предприятий (это касается пенсионных выплат в некоторых странах).
Экономика является материальной основой решения всех социальных задач. Для их решения в каждой стране создается система социальной защиты населения и определяется ее место в макроэкономике государства.
Основные принципы, обусловливающие деятельность механизма социальной защиты населения, определены требованиями экономических законов и закономерностей развития социального государства, к которым, согласно ст. 7 Конституции РФ [2], относится и Россия:
- общественной целесообразности;
- экономической эффективности;
- экономической справедливости;
- приоритета государственных начал;
- экономической самостоятельности местных органов на основе разграничения полномочий субъектов управления.
Также в теории отмечаются и такие экономические принципы, как принцип мотивации оплаты труда, повышения качества жизни и др.
На вышеуказанных принципах основана система социальной защиты населения страны, охватывающая все государственные уровни сверху донизу. В соответствии с ними действует механизм защиты населения, основанный на экономических регуляторах в системе социальной защиты (рис. 3), а также социально-экономических методах в социальной поддержке населения.
Экономические методы социальной защиты охарактеризованы во многих научных источниках и по праву занимают одно из основных звеньев в механизме социальной поддержки населения России. Социально-экономические методы решают задачи побуждения личности к самообеспечению и самореализации своих возможностей и одновременно направлены на определенную поддержку в кризисной ситуации, что создает экономические условия стимулирования трудоспособного населения к обеспечению собственного благосостояния, семьи и всего общества в целом.
Ё
Департаменты
Министерство труда и социальной защиты РФ
Ф
Л
V
Роструд
Система социального страхования (исключая ФОМС)
О
о
СФ
Про фессиональные риски
Оплата
больничных
листов
N
§
Рис. 1. Существующая структура управления социальной защитой РФ
Департаменты, включая Департамент надзора (отделы по труду, потребительский)
ФОМС + ФСС в части оплаты больничных листов - в подчинении Минздрава РФ
Система социального страхования (исключая ФОМС)
Р
ПФР
н
о
и
с
с
е
ф
о
5
Ср
° а
© Ее
д
н
о
Фо
Рис. 2. Предлагаемая структура управления социальной защитой населения РФ (в рамках Министерства труда и социальной защиты РФ)
В технологии социальной поддержки социально-экономические методы являются основой достижения социальных целей на основе экономических принципов. А социальная цель состоит в обеспечении единства интересов общества, групп и отдельных личностей. Принципы всегда объективны, но методы их реализации подвижны и субъективны, во многом зависят от конкретной экономической обстановки в обществе, от субъекта технологии. Правильность применения экономических методов в технологии социальной работы оценивается их эффективностью, т. е. достижением наибольшего социального эффекта для клиента и общества при оптимальных затратах экономических средств. К основным экономическим методам решения этой комплексной социальной задачи можно отнести следующие.
1. Введение системы минимальных социально-экономических гарантий.
В данном случае необходимо законодательно установить в законодательстве прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда [3]. Проблема установления нижнего предела оплаты труда существует всегда в экономике цивилизованного государства. Он определяет границы бедности и является ориентиром для администрации фирмы, предприятия и отрасли. Прожиточный минимум и бюджет прожиточного минимума в условиях ограниченных материальных и финансовых возможностей государства используется в качестве базы для адресной социально-экономической поддержки как важнейшие индикаторы, целевые ориентиры при регулировании доходов и потребления малообеспеченных слоев населе-
ния, дающие право на получение различного рода социальных выплат.
Установление стоимостного показателя прожиточного минимума выступает в качестве основного социально-экономического обеспечения социальных гарантий населения в регулируемом государством рыночном механизме. От его величины должны устанавливаться размеры минимальной оплаты труда, трудовых пенсий, пособий и стипендий, определяться минимальные расходы на содержание граждан в стационарных учреждениях системы социального обеспечения, больницах, исправительно-трудовых учреждениях и т. д.
В период перехода к рыночным отношениям наиболее остро проявляется проблема социальной защищенности населения от роста цен (инфляция) и безработицы.
Для того чтобы рост цен на товары и услуги не приводил к катастрофическому снижению потребления и жизненного уровня, государство применяет такой социальноэкономический метод, как индексация доходов [4]. Индексация доходов - это заранее установленный законодательно или решением исполнительной власти, или при заключении трудового договора механизм автоматической корректировки доходов в соответствии с ростом стоимости жизни. Это означает, что минимальная заработная плата, пенсии, стипендии и другие виды фиксированных доходов должны увеличиваться по мере роста розничных цен и услуг. Не подлежат индексации единовременные выплаты, доходы от собственности, акций, недвижимости.
постоянно действующие ограничители, не позволяющие рыночным эффектам достичь социально опасного уровня; для этого государство регулирует минимальный уровень оплаты труда, максимально допустимые ставки налогов, гарантирует минимальное образование, медицинское обслуживание и др.
система социальных компенсаторов в виде льгот, субсидий, рассрочек, бесплатных или частично оплачиваемых услуг, поддержки бедных и стимуляции благотворителей
Рис. 3. Экономические регуляторы в системе социальной защиты
Индексация может производиться разными способами: периодически по мере роста цен, или в законодательно определяемые сроки (ежеквартально, раз в год и т. д.), или на заранее оговоренный процент. Индексируются заработная плата, пенсии, пособия, стипендии и т. п. Работникам бюджетного типа государственных предприятий и учреждений индексация производится из средств бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, а работающим на предприятиях негосударственных форм собственности - за счет средств собственников.
Для сохранения уровня обеспечения пенсиями и пособиями необходимо иметь в виду, что в условиях экономического кризиса ни правительство, ни предприятия не имеют возможности повысить доходы, заработную плату точно в соответствии с ростом цен, ибо это привело бы к новому витку инфляции, дефициту товаров и гиперинфляции. Поэтому доходы разумно повышаются с некоторым временным отставанием от роста цен и в несколько меньшей степени, чем растет индекс цен.
2. В отдельные периоды для сохранения уровня обеспечения пенсиями и пособиями применяется такой социально-экономический метод, как компенсация расходов. Компенсация расходов - это возмещение расходов представителей различных социальных групп населения органами власти в связи с ожидаемым или наступившим ростом цен, что может быть связано с:
- катастрофами природного или антропогенного характера;
- затратами на рождение детей;
- уходом за инвалидами.
3. В целях социальной защиты применяются и такие социально-экономические методы, как система компенсаций и льгот отдельным категориям населения, определяемым законодательно: женщинам, ставшим на учет до 12 недель беременности, многодетным матерям, инвалидам, участникам боевых действий, «чернобыльцам» и др.
4. Существуют также системы пособий, которые выплачиваются безработным, детям.
Необходимо осознать, что обеспечить социальную защищенность всего населения от снижения уровня жизни в условиях экономического спада невозможно. Применение
различных социально-экономических методов преследует цель определить, кому необходимо помогать в обязательном порядке и в первую очередь, выявить наиболее эффективные методы социально-экономической поддержки тех категорий населения, которые принято называть социально уязвимыми слоями.
5. Одним из методов социально-экономической поддержки населения стали субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг [5]. В соответствии с принципами общественной целесообразности и экономической эффективности компенсации предоставляются гражданам в виде субсидии за жилье. Недостатком этого нововведения (в отличие от льготы, предоставляемой ранее) является то, что финансирование идет с выводом на рынок дополнительного количества денег, способных привести к инфляции.
Методы социально-экономической поддержки во многих случаях предстают в виде косвенного финансирования. В частности, в виде освобождения определенных категорий от различных видов налогообложения. Так, от уплаты налога на собственность освобождаются инвалиды I и II группы и инвалиды с детства, участники войн и боевых операций, подвергшиеся радиации лица, пенсионеры и некоторые другие категории граждан [3].
6. К этой же категории социальноэкономических методов следует отнести порядок предоставления бесплатных социальных услуг на дому и в стационаре. Одинокие престарелые проживают в интернатах бесплатно. Но если у них есть родственники, обязанные содержать их по закону, то они частично оплачивают содержание, если среднедушевой доход их семьи превышает прожиточный минимум на 150 %.
Помимо экономических методов управления социальной защитой населения, существуют еще финансовые рычаги (финансовые показатели, через которые управляющая система может оказывать влияние на результаты деятельности), к которым относятся:
- тарифная политика, зависящая от оценки рисков, в частности, в социальном страховании;
- заработная плата;
- налоги;
- проценты;
- размер бюджетного дефицита;
- отраслевые финансовые показатели;
- инфляция;
- коэффициент замещения заработной платы пенсией;
- прожиточный минимум и др.
Таким образом, в данной статье была дана трактовка понятий субъекта и объекта управления системы социальной защиты; показаны особенности, присущие системе социальной защиты; определены принципы, обусловливающие деятельность социальной защиты; показаны экономические регуляторы социальной защиты; экономические методы, финансовые рычаги, через которые управляющая система может оказывать влияние на результаты деятельности.
1. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. иКЬ: http://www.minzdravsoc.ru/ministry/structure (дата обращения: 15.04.2012).
2. Конституция Российской Федерации. иКЬ:
http://base.consultant.ru (дата обращения:
17.04.2012).
3. О прожиточном минимуме в Российской Федерации: федеральный закон от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.04.2012).
4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.04.2012).
5. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ. URL: http:// basecon sultant.ru (дата обращения: 17.04.2012).
Поступила в редакцию 14.06.2012 г.
UDC 336.113.23
MODERNIZATION OF SOCIAL SECURITY SYSTEMS RF
Irina Vladimirovna PAVLOVA, Institute of Economy and Crisis Management, Moscow, Russian Federation, Candidate of Economics, Associate Professor, Finance, Accounting and Auditing Department, e-mail: [email protected]
The social security system as a management system is considered, definitions of the object, the subject of management, the principles of building a system are provided, changes in the governance structure of social protection of the Russian population, the basic characteristics of financial-economic mechanism of social protection are proposed, economic methods of management systems and financial instruments and ways to reform the management system of social protection of population of Russia are suggested.
Key words: control system of social protection; financial and economic management mechanism of social protection; management structure of social protection; economic methods of social protection.
