CC BY
36
Economy and management in branches and fields of actmty
ifl
УДК 330
МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
При разработке и реализации модели социальной защиты каждая страна учитывает особенности развития своего общества и степень обеспеченности ресурсами выбранного курса. При этом необходимо достижение согласия в обществе по отношению к стратегическому направлению и распределению финансовых ресурсов. Одна из таких идей, поддержанная большинством участников процесса подготовки Программы развития социальной защиты населения Кыргызской Республики на 2015-2017 годы, заключается в том, что в рамках данной Программы необходимо дальнейшее совершенствование стандартизации социальной защиты с учетом международного опыта и норм. Рассмотрению этих вопросов и прогнозированию наиболее благоприятных механизмов достижения намеченных целей в сфере социальной защиты и социального развития и посвящена данная статья.
Ключевые слова: бюджет, экономика, социальная сфера, социальная защита, программа, стратегия, реализация.
METHODS OF BUDGETARY REGULATION OF SOCIAL PROTECTION OF POPULATION OF THE KYRGYZ REPUBLIC
In designing and implementing social protection model, each country takes into account the development of their society and the degree of availability of the selected course resources. It is necessary to reach an agreement in a society in relation to the strategic direction and allocation of financial resources. One such idea, supported by the majority of participants Social Protection Development Programme preparation process of the population of the Kyrgyz Republic for 2015-2017 years, is that under this program need to further improve the standards of social protection, based on international experience and standards. Consideration of those issues and predict the most favorable mechanisms for achieving the objectives in the field of social protection and social development and the focus of this article.
Key words: budget, economy, social sphere, social protection, program, strategy, implementation.
Чотонов М. М. Chotonov М. М.
кандидат экономических наук, доцент, ректор, Кыргызский государственный университет культуры и искусств им. Б. Бейшеналиевой, г. Бишкек, Кыргызская Республика
Понятие «социальная защита» имеет длительную историю и различные варианты его применения в международной практике. Но несмотря на это, на сегодняшний день не имеется общепризнанной стандартной модели социальной защиты. При разработке и реализации модели социальной защиты каждая страна учитывает особенности развития своего общества и степень обеспеченности ресурсами выбранного курса [1]. Для
этого необходимо достижение согласия в обществе по отношению к стратегическому направлению и распределению финансовых ресурсов. Одна из таких идей, поддержанная большинством участников процесса подготовки Программы развития социальной защиты населения Кыргызской Республики на 2015-2017 годы, заключается в том, что в рамках данной Программы необходимо дальнейшее совершенствование стандартизации
социальной защиты, с учетом международного опыта и норм.
В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики в редакции от 27 июня 2010 года, Кыргызская Республика признает одной из высших ценностей право человека на социальную защиту и проводит политику, направленную на утверждение в обществе социальной справедливости. Правительство Кыргызской Республики, в свою очередь, обеспечивает преемственность ценностей и принципов социальной справедливости, заложенных в Стратегии развития социальной защиты населения Кыргызской Республики на 2012-2014 годы [2]. Основываясь на этих положениях, Программа на 2015-2017 годы также нацелена на оказание адресной социальной помощи наиболее уязвимым категориям граждан, стимулирование экономической активности трудоспособного населения и оказание содействия в выходе из трудной жизненной ситуации.
Задачи обеспечения минимального уровня материального благополучия нуждающихся граждан, которые были определены в Стратегии на 2012-2014 годы, остаются приоритетами государства в Программе на 20152017 годы [3]. При обеспечении социальной защиты населения государство будет придерживаться тех же принципов, что и в Стратегии на 2012-2014 годы: ценность семьи; адресность, адекватность и достаточность мер социальной защиты, отвечающих минимальным потребностям получателей; прозрачность; гарантированность и доступность; комплексность социальных услуг и возможность их выбора; обеспечение равных возможностей и доступа к социальным услугам и благам всех лиц независимо от социального, имущественного, возрастного, этнического, полового и других статусов; ответственность органов государственной власти и местного самоуправления.
Кыргызстан признает международные соглашения в сфере социальной защиты и допускает, что субъектом социальной защиты могут являться не только государственные органы и органы местного самоуправления, но также бизнес, неправительственные орга-
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
низации и международные партнеры по развитию при значительной координирующей роли государства.
В свою очередь, Организация Объединенных Наций (ООН) ставила целью включить социальную защиту в повестку дня в области развития и роста экономических показателей на период после 2015 года. Таким образом, удовлетворение нужд людей, живущих в крайней бедности, борьба с неравенством, защита прав человека и их социальная защита становятся тематикой глобального развития в рамках системы ООН. Кыргызстан также должен быть готов к ожидаемым глобальным изменениям в сфере социальной защиты.
В перспективе, учитывая международный опыт, планируется создать национальную модель социальной защиты населения, опираясь на исторические традиции и менталитет общества.
Социальная политика Кыргызской Республики в период с 2012 по 2014 гг. была направлена на выполнение в полном объеме гарантированных социальных обязательств государства. Динамика реального роста ВВП в Кыргызстане за годы реализации Стратегии на 2012-2014 годы была достаточно неустойчивой: в 2012 году произошел спад экономики на 0,9 %, в 2013 году реальный рост экономики составил 10,5 %. Номинальная величина ВВП составила в 2012 году 304,4 млрд сомов, в 2013 году — 350 млрд сомов. Несмотря на падение экономики в 2012 году, рост доходов республиканского бюджета составил 12,1 % в 2012 году, в 2013 году — 17,1 % [4].
В период реализации Стратегии на 20122014 годы бюджет Министерства социального развития Кыргызской Республики увеличился на 25,3 % и составил 7505,1 млн сомов. Несмотря на такую динамику, размеры государственных социальных пособий не достигли официально признанного стандарта уровня жизни — прожиточного минимума.
Если уровень бедности в Кыргызстане все еще оставался одной из острых социальных проблем, то уже в 2013 году наметилась тенденция к снижению уровня бедности до 37 %, что было обеспечено в основном за счет комплекса экономических и социальных
ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
мер по улучшению уровня жизни населения, предпринятых государством. Так, за чертой бедности в 2013 году проживали 2 млн 135 тыс. человек, из которых 73,6 % являлись жителями сельских населенных пунктов [5]. Уровень бедности в городских населенных пунктах снизился на 6,9 процентных пункта, а в сельской местности увеличился на 1,8 процентных пункта.
Доходы населения в 2013 году возросли на 3,7 % и составили 3336,3 сома в месяц. Основная часть доходов населения формировалась за счет доходов от трудовой деятельности (63,8 %). В период с 2011 по 2013 годы минимальный размер заработной платы увеличился на 21,7 % и составил 840 сомов. Среднемесячная номинальная заработная плата на одного работника в 2013 году составляла 11426 сомов и по сравнению с 2012 годом увеличилась на 4,9 %, а ее реальный размер, исчисленный с учетом индекса потребительских цен, уменьшился на 1,6 %. По данным исследований, в 2012 году 52 % заработной платы в бизнес-структурах выплачивали с искажением отчетности налоговых и социальных отчислений, 39-42 % экономики находились в тени [5].
Второе место в составе доходов населения занимают социальные выплаты. В 2013 году средний размер пенсии по сравнению с 2012 годом увеличился на 5,9 % и составил 4432 сома. Соотношение среднего размера пенсии и прожиточного минимума пенсионера составляло 10,5 %, в 2012 году — 10,7 %. Среднегодовая величина прожиточного минимума составляла 4599,2 сома и по сравнению с 2012 годом (4341,15 сома) возросла на 5,9 % [6].
Средний размер ежемесячного пособия малообеспеченным семьям (ЕПМС), имеющим детей, увеличился на 59,8 % (с 305,0 сома в 2011 году до 487,4 сома в 2013 году). Соотношение размера ЕПМС к прожиточному минимуму увеличилось на 4,3 процентных пункта. В рамках реализации Стратегии на 2012-2014 годы размер гарантированного минимального дохода (ГМД), с помощью которого назначается ЕПМС, повысился с 370 до 640 сомов (270 сомов, или 73 %) [7].
В целом же средний размер ежемесячного социального пособия (ЕСП) составил 2405,7 сома, а соотношение размера ЕСП к прожиточному минимуму составило 52,3 %.
Анализ показывает, что размеры социальных выплат значительно влияют на уровень крайней бедности. При этом эффект сокращения бедности имеет место больше благодаря повышению размеров пенсий.
В целях продолжения курса социальной политики, с учетом опыта реализации Стратегии на 2012-2014 годы, основной целью социальной политики государства явилось обеспечение качественными услугами и создание равных возможностей для социально незащищенных категорий граждан.
Основными приоритетными направлениями данной политики стали:
— социальная защита детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
— социальная защита лиц с ограниченными возможностями здоровья;
— социальная защита пожилых граждан.
Предлагаемые меры направлены на интегрированный, системный и адресный подход в решении проблем указанных социальных групп, с учетом их потребностей, в том числе связанных с продовольственной безопасностью и питанием, а также внедрение новых форм социальной работы и совершенствование стандартов социальной защиты населения. Обозначенная цель будет достигнута в результате реализации конкретных задач по приоритетным направлениям:
— создание условий для развития и жизнедеятельности детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение предоставления им качественных социальных услуг;
— усиление адресности ЕПМС и повышение их размеров;
— обеспечение равноправного доступа к базовым услугам и создание доступной среды жизнедеятельности для лиц с ограниченными возможностями здоровья в целях эффективной интеграции их в общество;
— обеспечение пожилых граждан достойным уровнем социальных выплат и доступом к качественным социальным услугам.
Правительством Кыргызской Республики последовательно были предприняты меры, направленные на улучшение положения детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации. За период 2012-2014 годы была проделана значительная работа по совершенствованию норм законодательства в сфере защиты детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, утверждено более 20 нормативных правовых актов.
Согласно данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики, в Кыргызстане по состоянию на 1 января 2015 года проживало 5663,1 тыс. человек, из которых более 36,5 % (или 2066,3 тыс.) составили дети в возрасте до 18 лет. Из общей численности населения 70 % граждан проживало в сельской местности.
В Кыргызской Республике 436,0 тыс. детей, или более 20 % всех детей страны, были охвачены активными мерами социальной защиты:
— дети, получающие пособия по малообе-спеченности, — 77,2 % (336,2 тыс. чел.);
— дети, получающие социальные пособия, — 3,3 % (14,5 тыс. чел.);
— дети, получающие пенсии по случаю потери кормильца, — 17,2 % (75,3 тыс. чел.);
— дети, находящиеся в интернатных учреждениях, — 2,3 % (около 10,0 тыс. чел.).
С 2011 года регулярно пересматривалась система определения степени нуждаемости семей в пособии по малообеспеченности, в частности, были введены новые критерии нуждаемости, обновлены нормативы доходов от земельных наделов, при назначении пособий стали учитываться источники потенциальных доходов семей (сельскохозяйственные животные, транспортные средства), внесены изменения в законодательство, предусматривающие усиление адресности назначения ЕПМС и упорядочение категорий получателей ЕСП. Далее была начата работа по изучению эффективности действующей системы ЕПМС. Результаты исследований позволили определить причины ошибок исключения из ЕПМС, выявить препятствия, с которыми столкнулись получатели посо-
Экономикл и УПРАВЛЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ И СФЕРАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
бий, и выхода из программ социальной помощи и т.д.
Несмотря на меры, принятые Правительством Кыргызской Республики по увеличению размеров ЕПМС, финансирование и уровень доходов малообеспеченных семей пока остаются на низком уровне. Средний размер пособия составляет 12,5 % от уровня прожиточного минимума на детей и 47,3 % — от черты крайней бедности.
В 2013 году численность получателей ЕСП по случаю потери кормильца увеличилась на 4,5 % и составила 14540 детей.
Открытым остается вопрос развития социальных услуг на местном уровне. Мероприятия по проведению закупок социальных услуг у некоммерческих организаций осуществляется Министерством социального развития Кыргызской Республики в рамках законодательства.
Выплата ЕПМС не оказывает воздействия на снижение уровня бедности из-за невысокого размера. Действующая система назначения ЕПМС стимулирует сокрытие доходов малообеспеченных граждан для получения более высокого размера пособий. Семьи, в составе которых имеются трудоспособные члены, годами получают ЕПМС. На сегодняшний день недостаточно развит механизм активного вовлечения малообеспеченных семей в сферу занятости. Требуется совершенствование системы ЕПМС с целью улучшения адресности.
На 1 января 2015 года в стране проживало более 400,0 тыс. пожилых граждан, что составило около 7% от всего населения республики.
Количество пенсионеров по республике составляло 580,8 тыс. человек, из них пенсии по возрасту получали 429,1 тыс. человек, или 73,9 % от общего числа пенсионеров. За 2011-2013 годы средний размер пенсии по возрасту увеличился на 18,7 % и составил 4800 сомов. Вместе с тем, в 2013 году количество лиц, получающих пенсии ниже прожиточного минимума, составило 306,3 тыс. человек, или 52,7 % от общего количества пенсионеров [8]. В основном это лица, проживающие в сельской местности, и граждане,
EcONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью.
За период с 2012 по 2014 гг. были разработаны и приняты нормативные правовые акты по вопросам развития негосударственных пенсионных фондов, инвестирования средств для финансирования накопительной части пенсии по государственному социальному страхованию, установления права наследования средств пенсионных накоплений. Утвержден План мероприятий по развитию накопительной пенсионной системы в Кыргызской Республике. Разработаны и внедрены механизмы вовлечения граждан, занятых в неформальной экономике, в систему медицинского и пенсионного страхования. С 1 января 2013 года осуществляется выплата средств пенсионных накоплений Государственного накопительного пенсионного фонда.
В целях обеспечения качества и безопасности социальных услуг внедрены минимальные социальные стандарты социальных услуг пожилым гражданам, находящимся в социальных стационарных учреждениях при Министерстве социального развития Кыргызской Республики. В целях улучшения жизненных условий подопечных социальных стационарных учреждений почти в два раза увеличены нормы расходов на питание для получателей услуг, проживающих в социальных стационарных учреждениях. Всего в системе Министерства социального развития Кыргызской Республики функционирует 6 социальных стационарных учреждений, в которых на полном государственном обеспечении находятся более 400 пожилых граждан.
В целях развития социальных услуг для пожилых граждан открыты 2 учреждения по предоставлению социальных услуг. Более 6 тыс. одиноко проживающих пожилых граждан получают услуги социального обслуживания на дому на бесплатной основе.
Несмотря на меры, принятые Правительством Кыргызской Республики, в настоящее время значительная часть пенсионеров не в состоянии удовлетворить свои потребности за счет получаемых пенсий. В общей числен-
ности бедного населения республики 5,6 % составляют лица пожилого возраста.
Низкие размеры пенсий обусловлены недостаточными размерами тарифов социального страхования и требуют пересмотра тарифной политики государственного социального страхования, в этом направлении проводится целенаправленная работа в рамках реализации Концепции развития системы пенсионного обеспечения Кыргызской Республики, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 24 ноября 2014 года № 670.
Вместе с тем, сложившаяся система пенсионного обеспечения не соответствует современным требованиям. Она не стимулирует граждан к выплате пенсионных отчислений, слабо учитывает реальный вклад работающих граждан в пенсионный фонд.
Требует решения вопрос установления одинакового размера базовой части пенсии, поскольку ее размеры исчисляются прямо пропорционально наработанному стажу. Концепцией развития системы пенсионного обеспечения Кыргызской Республики предусмотрена переоценка роли базовой части пенсии, назначение ее вне зависимости от стажа, но при этом будет введен минимальный страховой стаж для получения права на пенсию.
Необходимо также ввести механизмы обеспечения безопасности социальных услуг, предоставляемых пожилым гражданам (аккредитация).
Остается актуальным вопрос повышения ответственности местных государственных администраций и органов местного самоуправления за развитие социальных услуг в регионах.
Пособия по беременности и родам выплачиваются из средств работодателя за первые 10 рабочих дней в размере 100 % заработной платы. С одиннадцатого рабочего дня выплата осуществляется за счет республиканского бюджета из расчета 10 расчетных показателей в месяц — 1000 сомов. Для женщин, постоянно работающих и проживающих в высокогорных и отдаленных труднодоступных зонах, размер этих выплат на
порядок выше и составляет 100 % заработной платы за все рабочие дни.
Средний размер пособия по беременности и родам с одиннадцатого рабочего дня (на 112 календарных дней) для работающих женщин составляет 7660 сомов, для женщин, занимающихся предпринимательской деятельностью, членов крестьянских (фермерских) хозяйств и безработных женщин, имеющих официальный статус безработного, — 3500 сомов; для женщин, постоянно проживающих и работающих в высокогорных и отдаленных труднодоступных зонах, составляет свыше 3700 сомов.
Назначение и выплата ритуального пособия (на погребение) финансируются из средств республиканского бюджета, Социального (пенсионного) фонда, местного бюджета. Размер ритуального пособия существенно отличается в зависимости от категории граждан. Для пенсионера размер пособия зависит от базовой части пенсии (1500 сомов). Средний размер социального пособия в 2013 году составил 3502 сома.
Методику назначения пособия необходимо увязывать с принципами социального страхования.
Местными государственными администрациями, органами местного самоуправления, а также работодателями независимо от форм собственности для безработных граждан организуются оплачиваемые общественные работы с целью их временного трудоустройства.
Для участия в оплачиваемых общественных работах заключается срочный трудовой договор сроком до шести месяцев. Срок участия в общественных работах включается в общий трудовой стаж для начисления пенсии. Преимущественным правом участия в оплачиваемых общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице. Средний размер оплаты оплачиваемых общественных работ в 2012 году составил 1500 сомов. Данный инструмент социальной поддержки безработных является адекватным механизмом временного трудоустройства.
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
Если на 2016 год проект бюджета Министерства социального развития Кыргызской Республики сформирован на основании контрольных цифр в сумме 7528,7 млн сомов, то для осуществления деятельности Министерства социального развития Кыргызской Республики в 2017 году проект бюджета сформирован в сумме 7809,3 млн сомов на основании контрольных цифр.
Общая сумма финансовых ресурсов, необходимых для реализации мер по развитию социальной политики Кыргызской Республики в период на 2015-2017 годы, составляет 24886,0 млн сомов.
Выводы
Для осуществления мероприятий Правительства Кыргызской Республики по развитию социальной политики и социальной защиты населения необходима соответствующая система индикаторов и мониторинг, которые будут иметь качественные и количественные характеристики. Для данных мероприятий планируется проведение двух оценок: в 2016 году — формирующей оценки и в 2017 году — суммирующей оценки.
В то же время достигнутая за 2012 и 2014 годы стабильность остается недостаточно устойчивой. Возможность манипулирования внутриполитической ситуацией в стране в целом, в том числе и внешними силами, пока еще не исключена. Государство и процессы внутри страны все еще чувствительны к влиянию извне. В отсутствие собственного стратегического проекта развития зависимость страны от возможности негативного влияния внешних проектов остается достаточно высокой.
Значительная часть общества продолжает оставаться в депрессивном состоянии, его интеллектуальная составляющая значительно уменьшилась за последние 25 лет. И только наличие стратегического видения будущего страны позволит реализовать проекты и планы в рамках среднесрочных программ по социальному развитию и социальной защите населения, которые будут способствовать достижению долгосрочных целей развития страны.
ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
Список литературы
1. Бабич A.M., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социальной сферы. Казань, 1996.
2. Стратегия развития социальной защиты населения Кыргызской Республики на 20142015 гг.
3. Программа развития социальной защиты населения Кыргызской Республики на 2015-2017 гг. / Утверждена Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 27 февраля 2015 г. № 85.
4. Материалы Международной конференции высокого уровня по вопросам развития. 11 июня 2013 года.
5. Уровень бедности в Кыргызской Республике в 2013 г / Нацстатком Кыргызской Республики.
6. Постановление Правительства КР «Об Отчете Премьер-министра Кыргызской Республики о работе Правительства Кыргызской Республики за 2013 год» от 8 апреля 2014 года № 202
7. Отчет об исполнении бюджета Социального фонда Кыргызской Республики за 2013-2014 гг.
8. Постановление Правительства Кыргызской Республики «О Концепции развития системы пенсионного обеспечения» от 24 ноября 2014 г. № 670.
References
1. Babich A.M., Egorov E.V. Economics and Social Sphere Financing. Kazan, 1996.
2. Development Strategy of Social Protection of Population of the Kyrgyz Republic for 20142015.
3. The Program of Development of Social Protection of Population of the Kyrgyz Republic for 2015-2017 / Approved by the Government of the Kyrgyz Republic of February 27, 2015. No. 85.
4. Proceedings of the International HighLevel Conference on Development. 11 June 2013.
5. The Poverty Level in the Kyrgyz Republic in 2013 / the NSC of the Kyrgyz Republic.
6. The Resolution of the KR Government «On the Report of the Prime-Minister of the Kyrgyz Republic on the Government of the Kyrgyz Republic for 2013» of April 8, 2014. No. 202.
7. Report on the Budget of Social Fund of the Kyrgyz Republic for 2013-2014.
8. Resolution of the Government of the Kyrgyz Republic «About the Concept of Development of Pension System» dated 24 November 2014. No. 670.
