CC BY
196
Экономико-правовые проблемы обеспечения хозяйственной деятельности
УДК 338.2
О.А. АШУРКОВ, канд. юрид. наук, заведующий отделом, e-mail: [email protected], Н.А. ОРЛОВА, канд. экон. наук, старший научный сотрудник, e-mail: [email protected]
ГУ «Институт экономических исследований», г. Донецк, ДНР
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
Исследован отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования экономических отношений в условиях смешанной экономики. Обоснована ключевая значимость формирования эффективного сегмента государственной собственности в экономической системе государства, показана важность практической реализации в системе управления общегосударственного планирования. Применительно к современным реалиям экономического развития Донецкой Народной Республики рассмотрены направления совершенствования законодательства о государственном регулировании экономических отношений, укреплении конституционных основ правового обеспечения экономической системы государства.
Ключевые слова: государство, экономика, конституционные основы регулирования экономических отношений, правовой режим собственности, планирование, хозяйственное право, опыт зарубежных стран.
Ashurkov O.A, Orlova N.A. State regulation of economic development.
The article investigates the domestic and foreign experience of the state regulation of economic relations in a mixed economy; substantiates the key importance of forming
an effective segment of state ownership in the state economic system, shows the importance of practical implementation in the national planning management system. With regard to contemporary reality of economic development of the Donetsk People's Republic, the directions of improving the legislation on state regulation of economic relations, strengthening the institutional framework of the legal support of the state economic system have been considered.
Keywords: state, economy, institutional framework economic relations regulation, legal status of property, planning, economic law, foreign experience.
Государственное регулирование является важнейшим компонентом современной экономики. Все успешно развивающиеся в мире экономики - это смешанные экономические системы, рационально сочетающие рыночное саморегулирование и государственное воздействие на хозяйственные процессы.
Различные аспекты этой проблематики в разное время исследовались многими зарубежными и отечественными учеными, среди которых Э Кинг, Д. Мер-сер, Дж. Стиглиц, Ф Фюре, Д Хаймон,
© О.А. Ашурков, Н.А. Орлова, 2018
К. Эрроу, Э Алехин, В. Бочаров, Г. Знаменский, В. Лаптев, В. Леонтьев, В. Мамутов, С. Муравьев, А. Радыгин, Б. Розовский, Ю. Цимерман, К. Шпренгер и др. Однако вопросы повышения регулирующей функции государства в развитии экономики в условиях рыночных отношений, снижения или увеличения в экономике удельного веса государственной собственности на протяжении достаточно длительного времени остаются предметом дискуссионного обсуждения в научной литературе и на практике.
В научных публикациях представителей Донецкой школы хозяйственного права с самого начала перехода к рыночным отношениям доказывалась несостоятельность концепции невмешательства государства в экономику, акцентировалось внимание на необходимость доминирования государства как собственника, обладающего контрольным или блокирующим «пакетом акций» в определении стратегии развития, экономической политики, в решении основных вопросов хозяйственной деятельности. Все наши сегодняшние беды, - отмечает Б.Г. Розовский, - есть результат недостаточно эффективного использования государства в реформировании социально-экономического устройства страны, гиперболизации эфемерных надежд на самодостаточность стихийного рынка. Речь идет не только и не столько об управлении конкретными предприятиями, находящимися в государственной собственности, а о государственном управлении экономическим развитием [1, с. 69].
В публикациях академика В.К. Ма-мутова всесторонне обоснованы выводы о том, что современная экономика - это смешанная, а не просто рыночная экономика, и она вовсе не предполагает полной ликвидации государственной собственности. Для смешанной экономики характерно сильное государственное регулирование, основанное на государственной финансовой мощи, государственной собственности на природные и другие
материальные ресурсы, государственном секторе экономики, на планировании (программировании), обеспечивающем социальную ориентацию развития. Современная высокоразвитая, сложная, высокообщественная экономика не может эффективно функционировать без государственного регулирования и публично-правового обеспечения. Попытка осуществления на практике в ряде стран СНГ в 1990-1994 гг. доктрины невмешательства государства в экономику, полного рыночного саморегулирования на частноправовых началах нанесли огромный ущерб экономике [2, 3, 4].
Один из представителей Донецкой школы хозяйственного права Г.Л. Знаменский, основываясь на публикациях Дж. Стиглица, Д. Хаймона и ряда других зарубежных ученых, констатирует, что в обширной западной литературе, в которой так или иначе затрагивается вопрос о смешанной экономике, неизменно подчеркивается, что эта экономика характеризуется далеко не только многоукладно-стью, наличием частного и общественного (государственного, публичного) секторов. Главное состоит в том, что государство через различные формы регулирования оказывает существенное влияние на экономику в целом, добиваясь интенсификации использования ресурсов [5, с. 65].
Миф об эффективности ускоренной приватизации, рыночного саморегулирования был убедительно опровергнут хозяйственной практикой. В докладе комиссии ООН, подготовленном в 2010 г. под руководством лауреата Нобелевской премии Дж. Стиглица, сделан принципиально важный вывод о том, что «.. .кризис выявил новые пороки теории рыночного фундаментализма, согласно которой ничем не стесненная деятельность рынка ведет к созданию эффективной и стабильной экономики» [6, с. 46]. Как утверждает лауреат Нобелевской премии Кеннет Эр-роу, - общее управление экономикой может исходить только от государства
[7, с. 11]. За последние двести лет, - подчеркивает Франсуа Фюре, - не было случая, чтобы в какой-то стране произошло уменьшение роли государства, даже в самых либеральных из них [8, с. 52-53].
Цель статьи - на основе выявления тенденций развития государственного сектора экономики в зарубежных странах, обобщения результатов научных исследований ученых Донецкой школы хозяйственного права по проблемам государственного регулирования отношений собственности в условиях смешанной экономики обосновать необходимость усиления регулирующей функции государства в управлении хозяйственными процессами в Донецкой Народной Республике, рассмотреть основные направления совершенствования законодательной базы в этой сфере деятельности.
К проблемам первоочередного порядка следует отнести признание необходимости государственного регулирования отношений собственности, обеспечения гарантий многообразия типов, форм и видов собственности, создания условий для их развития, а также более четкого распределения полномочий по управлению общенародной собственностью. При этом важно, чтобы наряду с признанием равенства существующих форм собственности были определены также ограничения прав собственников и обязанности обладателей этого права.
Государственная собственность (включая природные и финансовые ресурсы) играет существенную роль во всех современных государствах, в развитых экономических системах. Даже в таких «либеральных» хозяйственных системах, как США, Австралия, Новая Зеландия, -отмечает В.К. Мамутов, - экономическая роль государства весьма заметна и достигает 30-35% ВВП, а в государствах социального рыночного хозяйства - ФРГ, Франция, Швеция - 50-60 % ВВП [9, с. 12].
В США на долю государства приходится 20% капитала, 40 % земли, 42 %
электростанций, почтовое обслуживание, значительное количество станций телевидения и радиовещания [10, с. 162]. Во Франции уже к 1990 г. прошлого века государство стало самым крупным собственником в стране. В настоящее время во Франции нет ни одной отрасли, где бы государство не имело «своей доли» [11, с. 11]. Государственные инвестиции от общего объема капиталовложений в экономически развитых странах достигают огромных размеров: в Швеции - до 1/4, Италии и Великобритании - до 1/3, Австрии и Франции - свыше 40%. Государственный сектор в основном представлен в крупнейших предприятиях базовых отраслей: электроэнергетики, аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении и др. Так, французская группа «Том-сон» с 75%-ным участием государства занимает 4-е место в мире по производству бытовой электроники, группа «Аэропась-яль» с 82,2%-ным участием государства -3-е место в Европе по производству аэрокосмического оборудования. На долю государственной компании «Электрисити Франс», в которую входят более 50-ти АЭС, приходится 90% производства электроэнергии и 95% электроснабжения. В Италии государственные компании контролируют в основном черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании государство установило строгий контроль в области производства электроэнергии. В Великобритании государственный сектор доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Японская модель государственного регулирования экономики ориентирована на превентивные действия, компенсирующие определенные несовершенства рынка, закрепление за государством лидирующей роли в разработке и реализации социально-экономического развития [12].
Важная роль отводится прямому государственному регулированию хозяйственных процессов в Германии,
состоящему из двух основных направлений - конъюнктурного и структурного воздействия. Основной задачей конъюнктурного воздействия является предотвращение циклических кризисов, ликвидация их последствий. Структурная политика, которая, в свою очередь, подразделяется на отраслевое и региональное управление, направлена на коррекцию «недочетов рынка» и характеризуется прямым вмешательством государства в рыночные процессы, проведением селективных мероприятий в отдельных секторах хозяйства в тех случаях, когда общегосударственные цели не могут быть достигнуты механизмами рыночной конкуренции [13].
В Австрии государственный сектор доминирует (владеет производством 75%) в электроэнергетике, нефтяной, угольной, сталелитейной промышленности, автомобилестроении [14, с. 45]. Федеральное правительство Канады осуществляет общее регулирование экономики страны в целом, определяя базисные условия развития бюджетной, инвестиционной, налоговой и антимонопольной политики, стимулирует развитие экспорта, предпринимает действенные меры по нормативно-правовому регулированию развития отраслей экономики, обеспечению беспрепятственного движения товаров, услуг и капитала через границы провинций и территорий Канады, утверждает технические регламенты и стандарты. Особое внимание уделяется вопросам денежно-кредитной политики в банковском секторе и на рынке ценных бумаг, а также обеспечению единых стандартов продовольственной и промышленной безопасности [15].
Как свидетельствует анализ зарубежного опыта, сильная направляющая роль государства в регулировании экономики наблюдается также в ряде азиатских стран [16, с. 56-60].
Так, эффективное сочетание государственного регулирования экономики и самостоятельности субъектов хозяйствования, планомерной социальной ориентации и рынка обеспечено в Китае.
Основная задача государства - долгосрочное планирование и применение директивных методов воздействия на экономические процессы, разработка программ социально-экономического развития отдельных провинций. В Индии государственное регулирование экономики направлено на поддержку сельскохозяйственной отрасли, создание условий для привлечения иностранных инвестиций в оборонный сектор экономики, развитие бизнеса в особых экономических, национальных и производственных зонах. Сильным и эффективным государственным руководством обеспечивается стремительный экономический рост Южной Кореи. Правительство страны активно реформировало законодательную базу, принимает действенные меры по увеличению золотовалютных запасов, развитию экспорта, увеличению иностранного капитала, формированию оптимальной инфраструктуры: дорог, дамб, портов, железных дорог. В Сингапуре государственное регулирование экономики направлено на максимальную внешнеэкономическую открытость страны, привлечение иностранных инвестиций, ориентацию на внешние рынки, совершенствование технологической базы промышленности на основе инновационных технологий.
В Российской Федерации, несмотря на радикальный характер рыночной трансформации в 1990-е годы прошлого века, включая быструю приватизацию, государственный сектор продолжает оставаться неотъемлемым важным сегментом экономики. Главными документами, обеспечивающими государственное регулирование российской экономики, являются законы и подзаконные акты, включая указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, региональные и ведомственные нормативные документы.
Государственный сектор в Российской экономике представлен в таких правовых формах, как акционерные общества
и унитарные предприятия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. На 01.01.2010 г. в России было зарегистрировано 3517 государственных унитарных предприятий и 2950 акционерных обществ с государственным участием. Доля государства со 100% участием в ОАО составляла - 54,1%, доля государства с участием более 50%-7,3%, доля государства с участием менее 50%-38,6%. Доля трудоспособного населения, занятого на предприятиях с государственным участием, в этот период составляла 31,4 % [17].
Государственные предприятия доминируют в пяти важных секторах экономики России: инфраструктура (железнодорожный транспорт, трубы, ядерная энергетика); добыча полезных ископаемых (нефть, газ, бриллианты); военнопро-мышленный комплекс; финансовые услуги (банковский сектор, страхование, пенсионные фонды); масс-медиа. Согласно данным компании «Тройка Диалог» (Troika Diolog), секторы с наивысшей долей государства - банковский (64%), обрабатывающая промышленность (53%), нефтегазовая отрасль (47%), телекоммуникации (47%), энергетические компании (37%) и транспорт (30%). Показательны в этом отношении данные о капитализации 10-ти крупнейших Российских компаний, контролируемых государством. Так, согласно рейтингу «Эксперт Рейтинг» доля общей рыночной капитализации таких предприятий выросла с 31,4% в 2004 г. до 47,5% в 2008 г. и составила в компании «Газпром» - 50,1%, «Роснефть» - 84,6%, Сбербанк - 60,6%, «Газпром нефть» - 73,7%, Внешторгбанк (ВТБ) - 77,5%, РосГидро - 60,4%, Ростелеком - 50,7%, ФГС ЕЭС - 77,7%, Банк Москвы - 44,0%, «Мосэнерго» - 60,5% [18]. Приведенные данные наглядно свидетельствуют о росте контроля Правительства Российской Федерации над крупнейшими хозяйствующими объектами.
Новым этапом в развитии государственного сектора экономики России
стало создание специфического института государственных корпораций [19, с. 57; 17]. Каждая государственная корпорация утверждается отдельным законом. К шести государственным корпорациям, созданным правительством Российской Федерации, относятся: Внешэкономбанк, Роснанотехнологии, Ростехнологии, Ро-сатом, Олимпстрой, «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и «Агентство по страхованию вкладов». Правительство играет роль основателя, переводя определенные активы в государственную корпорацию. Законодательство о банкротстве к государственным корпорациям не применимо, и их не контролирует Счетная палата РФ.
Как отмечают российские специалисты, выбор государственных корпораций в качестве организационно-правовой формы был в существенной мере вызван двумя их возможностями: повышением гибкости в использовании финансовых средств и упрощением (ускорением) процессов реструктуризации и консолидации государственной собственности в отдельных секторах экономики РФ. Создание компаний с государственным участием и государственных институтов развития во многом отражает стремление государства сформировать более эффективные инструменты для проведения промышленной политики [19, с. 62, 74].
В научных публикациях российских авторов обращено внимание на ограниченность круга доступных данных официальной статистики, касающихся производства в общественном секторе, в частности, указывается на почти полное отсутствие данных мониторинга состава государственного сектора в 2014-2015 гг., поскольку правительственное постановление «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом» (от 29 января 2015 г.) отменило ранее действующее постановление «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации»
[20, с. 57]. В то же время, по некоторым экспертным оценкам, за период с 2014 по 2015 г. в России произошло определенное уменьшение количества организаций с долей государственного участия, однако государственный сектор в экономике Российской Федерации продолжает занимать существенный объем. Так, по состоянию на 01.01.2016 г. на долю компаний с полным (100% уставного капитала) и миноритарным (менее 25%) госпакетами приходилось 47,3% и 37,6% всех хозяйственных обществ соответственно [21, с. 97]. На конец 2016 г. число предприятий и организаций, находящихся в государственном секторе РФ, составило 311 тыс., в т. ч. 108 тыс. - в государственной собственности и 203 тыс. - муниципальной [22, с. 193].
По состоянию на 2017 г. государственный сектор России по-прежнему остается доминирующим в топливно-энергетическом и оборонном комплексах, в сфере коммуникаций (транспорт, связь), крупном машиностроении, гражданском авиастроении. Эти отрасли почти во всех странах служат традиционной нишей для государственного предпринимательства или государственного партнерства. В этом смысле - подчеркивают российские специалисты, - можно утверждать, что Россия находится в тренде развития мировой экономики. С точки зрения эффективности экономики целесообразно проводить политику не исключения государственного сектора или его полной изоляции, а наоборот, гармоничного и эффективного сочетания в экономике различных форм собственности, практической эффективной реализации преимуществ, достоинств и возможностей, прежде всего частно-государственного партнерства на всех временных этапах развития экономики страны. Для усиления развития социально-экономической составляющей в России необходимо на современном этапе участие государственного сектора в экономике не менее 50% [23, с. 145].
Сравнительные экономико-правовые исследования, выполненные в рамках Донецкой школы хозяйственного права, позволили установить, что, начиная с 70-х годов ХХ в., зарубежные ученые-экономисты стали уделять особое внимание конституционным аспектам функционирования экономики, а юристы - экономическим проблемам конституционного развития государства. Научный категориальный аппарат пополнился такими терминами, как «экономическая конституция», «конституционная экономика», «экономический конституционный порядок». В этот период в научных исследованиях стала активно развиваться «доктрина экономического конституционализма» как методологической базы обеспечения согласованного функционирования экономики и государственной политики с помощью эффективных конституционных средств [24, с. 42, 43].
Элементы доктрины экономического конституционализма получили определенное развитие в исследованиях Донецкой школы хозяйственного права, в частности, в процессе подготовки Хозяйственного кодекса Украины [25], разработки «Концепции конституционного обеспечения экономической системы государства (как основы законодательного обеспечения экономической политики)», научных публикациях [26].
Результаты экономико-правовых исследований этой проблематики показали, что в Конституциях многих зарубежных стран закреплены нормы, в той или иной степени направленные на определение экономической системы государства [26, с. 5-10].
Так, Конституции Ирландии, Греции, Швеции содержат нормы, провозглашающие защиту и равные возможности для всех форм собственности. В Конституции Люксембурга закреплены разделы, посвящённые налоговой и финансовой системам государства. В Конституции Македонии есть глава «Основы экономических отношений», а Словении -
«Экономика Словацкой Республики». В Конституциях Бельгии, Нидерландов, Финляндии, Франции - также есть разделы, которые относятся к таким, что закрепляют основы экономической системы государства.
Конституция Федеративной Республики Германии не содержит отдельного раздела, посвященного основам экономической системы общества, однако включает ряд статей, определяющих основные положения экономического развития страны. Статья 14 Конституции ФРГ гарантирует право собственности и устанавливает, что пользование ею должно одновременно служить общему благу. В ст. 15 Основного закона Германии зафиксировано, что земля и недра, естественные ресурсы и средства производства могут быть в целях обобществления переведены в общественную собственность и другие формы общественного хозяйства. Основы экономической системы ФРГ закреплены также в положениях, регулирующих отношения федерации и ее субъектов.
В Конституции Испании экономической системе государства посвящен раздел «Экономика и финансы». Отдельные положения основ функционирования экономической системы государства закреплены также в разделе «Об основополагающих принципах социально-экономической политики». Основной закон закрепляет общие принципы установления налогов, разработки государственного бюджета, выпуска государственных займов, полномочия по законодательному планированию общегосударственной экономической собственности, регулирует правовой статус государственного и коммунального имущества на основе принципов, не допускающих его отчуждения, конфискации.
В Италии основы экономических отношений в государстве закрепляет глава III Конституции. В экономической структуре итальянского общества, которая зафиксирована в Конституции, заложены основы реальных гарантий, обеспечи-
вающих такие права, как право на труд, право на заработную плату, соответствующую основным экономическим потребностям, право на отдых, право на социальное обеспечение. Согласно Конституции Италии собственность может быть государственной, кооперативной и частной. Частная собственность признается и гарантируется Основным законом, который определяет способы ее приобретения и использования, а также ее пределы с целью обеспечения социальной функции и доступности для всех.
В Конституции Португалии, в отличие от большинства конституций других стан, не только тщательным образом регламентированы общие принципы государственной политики в области экономики, но эта политика еще и детализирована относительно трех отраслей экономики - сельского хозяйства, промышленности и торговли. Конституция определяет основополагающие принципы экономического развития, закрепляет первоочередные обязанности государства по организации экономической системы, основы общественного владения, национализации, деятельности частных предприятий, осуществления иностранных капиталовложений, планирования экономики сельскохозяйственной, торговой и промышленной политики, финансовой и фискальной систем.
Таким образом, роль государства в сфере экономики определена на конституционном уровне во многих странах. На наш взгляд, это обстоятельство обусловлено тем, что результаты экономических и правовых реформ, проводимых в последние годы ХХ и начале ХХ1 вв., со всей очевидностью показали несостоятельность концепции невмешательства государства в экономику и выявили объективную необходимость формирования конституционной базы для усиления функции государственного регулирования экономических отношений.
Важнейшим системообразующим элементом государственного регулиро-
вания экономическим развитием является формирование действенной системы государственного стратегического планирования, ориентированного на выработку правильного подхода к проблеме соотношения плана и рынка. Отказ от планирования, как якобы от устаревшего института, не совместимого с рыночными условиями хозяйствования, нанес существенный вред экономике и явно противоречит нашей собственной и зарубежной практике. Парадокс состоит в том, что многие страны, заимствовав и творчески усовершенствовав опыт общегосударственного планирования, сформировавшийся в Советском Союзе, добились больших успехов в развитии экономики. Планирование получило у них новое дыхание. Особый интерес для нас представляет опыт стран юго-восточной Азии, сделавших благодаря планированию скачок из отсталости в первые ряды стран со смешанной экономикой. Хорошо известны успехи в экономическом развитии Японии, Китая, Южной Кореи, Тайваня, Сингапура. Особенно интересен опыт Японии, где давно составляются и выполняются долгосрочные планы развития, координирующие работу государственного и негосударственного секторов экономики. Эффективность общегосударственного планирования в Японии подтверждена опытом многих десятилетий [27, с. 48]. Хрестоматийным стал опыт выхода из кризиса 1929-1933 гг. Соединенных Штатов Америки при Президенте Ф.Д. Рузвельте с помощью общегосударственной программы развития.
В экономически развитых странах планирование еще с середины прошлого столетия стало органичным элементом государственного регулирования экономического развития, поскольку современное производство невозможно без планового воздействия на его функционирование. Здесь большое внимание уделяется выполнению среднесрочных и долгосрочных планов развития экономики, разрабатываемых методом индикативного
планирования, который предусматривает формирование системы параметров (индикаторов), определяющих прогнозируемое состояние развития экономики на перспективу.
Более того, некоторые исследователи пришли к выводу о том, что «... рыночная экономика - прежде всего плановая экономика, и первоочередным для нее заданием становится правильное переосмысление перспектив развития» [28, с. 8]. Но после развала СССР только с принятием Хозяйственного кодекса в его ст. 11 появилось понятие планирования.
В настоящее время для Российской Федерации характерным является использование стратегической или структурно-стратегической формы индикативного планирования, представляющей собой разработку на федеральном уровне стратегического плана социально-экономического развития страны и регионов, структурированного на год, пятилетие и 15-летний период [29]. В Китае индикативное планирование представляет собой макроэкономическое планирование, основанное на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании последнего. Это единая целостная система, состоящая из планов различных уровней и разной продолжительности: долгосрочные (10-20 лет), среднесрочные (5 лет) и годовые. Индикативные планы Китая - это документы программного характера, определяющие стратегию развития экономики, науки и техники, социальной сферы. В США внедрена система «гибкого» пятилетнего планирования, которая до настоящего времени демонстрирует высокую эффективность организации экономики страны [30].
Страной, где впервые были внедрены механизмы индикативного планирования, признана Франция [31 с. 71]. Во Франции принят специальный Закон «О государственном планировании». Как свидетельствует зарубежная практика, пятилетние планы принимаются в Японии, Великобритании, в нескольких десятков
других стран. В частности, они разрабатываются в Индии, Южной Карее. В Индии имеется как индикативное планирование, так и директивные разделы плана, относящиеся к государственному сектору экономики. Важно подчеркнуть, что принцип государственного планирования экономики зафиксирован в Конституциях Бразилии, Испании, Португалии и ряда других стран [32, с. 11].
Народным Советом Донецкой Народной Республики принят Закон «О республиканских программах» № 80-1НС от 02.10.2015 г. [33], в прошлом году в него внесён ряд изменений. Постановлением Совета Министров ДНР от 17.12.2016 г. № 13-2 утвержден Порядок разработки и реализации Республиканских программ в Донецкой Народной Республике, а Приказом Министерства экономического развития от 23.05.2016 г. № 78 утвержден Порядок формирования и ведения перечня республиканских программ, реализуемых на территории Республики. И хотя усилиями ряда профильных министерств разработаны отраслевые программы по отдельным направлениям хозяйственной деятельности (к примеру, Программа развития угольно-энергетической отрасли; Программа бесперебойного обеспечения водой городов и районов ДНР; Программа развития потребительского рынка), а местными органами власти проводится определенная работа по подготовке Программ восстановления и развития городов и районов, в целом пока еще рано говорить о комплексном, системном подходе к формированию программных стратегических документов социально-экономического развития Республики на перспективу.
Перечень полномочий Совета Министров Донецкой Народной Республики, определённый ст. 32 Закона «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» [34], как и полномочия, определенные ст. 77 Конституции Республики [35], не дают четкого представления о том, экономику какого
типа предполагается строить в Республике и какого рода методы и ресурсы будут применяться для её управления. Совет Министров - орган исполнительной власти, при определении его полномочий в сфере экономики ни разу не использовал термины «управляет», «руководит» или «регулирует», или хотя бы делегирует полномочия по управлению. Контроль над деятельностью государственных организаций, хозяйственных обществ и некоммерческих организаций не означает управление ими. Право законодательной инициативы Совета Министров указывается почему-то только по отношению к сфере бюджета и финансов, а не по отношению к экономике в целом.
Правовая характеристика экономического статуса страны обычно определяется в сжатой форме положениями её Конституции об основах экономической системы и совокупностью норм экономического (хозяйственного) законодательства. Эта совокупность должна быть выражена в форме, доступной для изучения и понимания собственными и иностранными гражданами, другими государствами. Наиболее подходящей в этом плане формой, дополняющей Конституцию, являются соответствующие кодексы, консолидирующие правовые нормы в систематизированном виде.
Нормы Основного закона Донецкой Народной Республики, как было отмечено выше, не дают четкого определения типу экономики, который предполагается реализовать. С целью обеспечения эффективного управления экономикой в Конституции Республики следует выделить раздел «Основы экономической системы», в котором дополнительно должна быть закреплена равность всех форм собственности и общий принцип: «Собственность обязывает. Использование собственности должно служить общественному благу». Почему вопрос собственности мы выделяем? Дело в том, что статьи 5 и 28 Конституции Республики частную собственность делают несколько «правее», чем все
остальные её формы. Однако в Декларации о суверенитете Донецкой Народной Республики [36] ст. 4 устанавливает, что «Республика обеспечивает условия для свободного развития и защиты конституционно признанных форм собственности, которые исключают присвоение результатов чужого труда, при приоритетном значении коллективных форм», о которых в Основном законе практически забыли.
Кроме того, следует учитывать, что правовое обеспечение экономического суверенитета государства - один из аспектов системы правового обеспечения экономики, стержнем которой (системы) является хозяйственное (экономическое) законодательство. Внутренней опорой экономического суверенитета является общественный хозяйственный порядок, установленный и действующий в стране [37, с. 19-25].
Резюмируя изложенное выше, можно сделать несколько принципиально важных выводов.
Вопросы повышения регулирующей функции государства в развитии экономики представляют особую значимость для Донецкой Народной Республики. Как подчеркивал академик В.К. Мамутов, без эффективного государственного управления поступательное развитие экономики и ее социальная ориентация просто невозможны [38, с. 9]. С учетом этого чрезвычайно важно, чтобы принцип постоянного целенаправленного государственного регулирования экономического развития, оптимального сочетания государственного регулирования с рыночной саморегуляцией был положен в основу формирования законодательной базы Донецкой Народной Республики и оставался неизменным в процессе создания эффективного экономико-правового механизма обеспечения устойчивого развития экономической системы государства. Со всей очевидностью такой подход необходим для реализации сложных задач восстановления и неуклонного наращивания
конкурентоспособности промышленного комплекса Республики.
Совершенствование законодательного обеспечения экономической политики государства требует системного подхода к его формированию. Для того, чтобы обеспечить системное совершенствование законодательства, необходимо четко закрепить в законе цели и принципы экономической политики и основы обеспечивающего ее осуществление законодательства. Сделать это можно, если принять дополняющий Конституцию Донецкой Народной Республики отдельный Закон «Об основах экономической системы» или закрепить непосредственно в Конституции самостоятельную главу «Об экономической системе государства».
Полезен в этом плане опыт Республики Беларусь, в Конституции которой (ч. 6 ст. 44) закреплена норма о том, что «государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях», а также положение (ч. 6 ст. 44) относительно того, что «осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вред окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц» [39, с. 119].
Аналогичным образом может быть закреплен в Республике и правовой режим собственности - либо на конституционном уровне, либо путем разработки и принятия специального Закона Донецкой Народной Республики «О собственности».
Как положительный факт следует отметить, что в Республике на протяжении последних лет проводится определенная работа по формированию правовых, организационных и методических основ государственного планирования социа-
льно-экономического развития. Так, в Законе Донецкой Народной Республике «О республиканских программах» (ст. 3) закреплено положение о том, что целью разработки республиканских программ является содействие реализации государственной политики по приоритетным направлениям развития государства, отдельных отраслей экономики и административно-территориальных единиц, обеспечению концентрации финансовых, материально-технических и других ресурсов, производственного и научно-технического потенциала, а также координации деятельности органов государственной власти на всех уровнях, предприятий, учреждений и организаций для решения наиболее важных проблем. Законом определено место республиканских программ в государственной системе планирования Донецкой Народной Республики и четко зафиксировано, что они являются способом реализации в конкретных временных рамках стратегических целей социально-экономического развития Республики.
Кроме того, представляется чрезвычайно важным тот факт, что в Комитете Народного Совета Донецкой Народной Республики по бюджету, финансам и экономической политике по предложению Министерства экономического развития рассматривался законопроект «О системе стратегического планирования в Донецкой Народной Республике», в котором закреплены принципы, организационные основы и порядок осуществления процесса стратегического планирования. В настоящее время законопроект прошел процедуру второго чтения и необходимо, чтобы процесс его утверждения не откладывался на длительный срок.
Принципиальная значимость усиления государственного регулирования экономических отношений в Донецкой Народной Республике убедительно подтверждена фактом введения с 01.03.2017 г. временных администраций на более чем 40 бывших частных субъектах хозяйствования Донбасса, среди
которых такие крупнейшие предприятия ДНР, как ЧАО «Енакиевский металлургический завод», «Концерн «Стирол», ПАО «Харцызский трубный завод», ООО «Ме-тинвест - СМЦ», ПАО «ПУМБ» и ряд других предприятий машиностроения, металлургии, угольной промышленности. В результате в Республике складывается позитивная ситуация, когда в собственность государства возвращается то, что было государством построено, а потом отдано в частные руки. Такой подход позволит создать в ДНР мощный конгломерат государственных предприятий, который станет локомотивом наращивания промышленного потенциала государства.
Список использованной литературы
1. Розовский, Б.Г. Хозяйственное право: с эмоциями и без: монография / Б.Г. Розовский. - Луганск: Изд-во «Элтон - 2», 2008. - 230 с.
2. Мамутов, В.К. Регулируемая экономика и хозяйственное право / В.К. Мамутов // Правоведение. - 1990. - № 6. -С. 12-20.
3. Мамутов, В.К. Усиление государственного регулирования экономики /
B.К. Мамутов // Экономика и право. -сб. науч. тр. - К.: Юринком Интер, 2003. -
C. 94-98.
4. Мамутов, В.К. Юридические средства усиления заинтересованности субъектов хозяйствования / В.К. Мамутов // Экономика и право. - 2015. -№ 3 (42). - С. 3-9.
5. Знаменский, Г.Л. Общественный хозяйственный порядок и законодательство / Г.Л. Знаменский // Государство и право. - 1994. - № 4. - С. 61-69.
6. Цимерман, Ю.С. Государственные корпорации в России: их настоящее и будущее / Ю.С. Цимерман // Роль публичной собственности в обеспечении социально-экономического развития Украины: материалы Междун. науч.-практ. конф. (Донецк, 18 сентября 2012 г.); НАН
Украины, Ин-т экон.-прав. исслед. - Донецк: Юго-Восток, 2012. - С. 34-48.
7. Переход к рыночной экономике: темпы и возможности. Лекции Кеннета Эрроу // Проблемы теории и практики управления. - 1993. - № 5. - С. 8-13.
8. Фюре, Ф. Судьба идеи / Ф. Фюре // Курьер ЮНЕСКО. - 1989. -Июль - авг. - С. 52-53.
9. Мамутов, В.К. О публичной собственности в смешанной экономике / В.К. Мамутов // Экономика и право. -2013. - № 1 (35). - С. 5-18.
10. Лапуста, М.Г. Основы предпринимательства: учебное пособие для ВУЗов / М.Г. Лапуста, Л.Г. Скамай. - М.: ЗАО «Финстатинформ», 2009. - 180 с.
11. Селиванов, В.Н. Регулирование экономики во Франции / В.Н. Селиванов: препринт науч. докл. - Ин-т экон.-прав. исслед., 1994. - 23 с.
12. Государственное регулирование экономики в зарубежных странах [Электронный ресурс] - URL: http:// newinspire.ru/lektsii-po-gosregulirovaniiu-ekonomiki/gosudarstvennoe-regulirovanie-ekonomiki -v-zarubezhnich- stranach-2333/
13. Портал внешнеэкономической информации. Обзор экономики в Германии. Государственное регулирование в сфере промышленности и услуг [Электронный ресурс]. - URL: http:/ www/ved. gov. ru/exportcountries/de/
14. Бочаров, В.П. Государственная собственность в экономике развитых стран / В.П. Бочаров // Вестник Воронежского государственного университета. Серия Экономика и управление. - 2004. -№ 2. - С. 44-48.
15. Портал внешнеэкономической информации. Обзор экономики в Канаде. Государственное регулирование в сфере промышленности и услуг [Электронный ресурс]. - URL: http:/www/ved.gov.ru/ex-portcountries/са/
16. Линь, ГО. Новый зарубежный опыт государственного регулирования в странах Азии / ГО Линь // Вестник
Белорусского государственного университета. - 2015. - № 1. - С. 54-61.
17. Анализ итогов «малой приватизации 2010-2013 годов»: сб. матер. конф. «Актуальные проблемы управления государственной собственностью» [Электронный ресурс]. - URL: http:/www.corp dir.ru/upload/tyni_files/941072c 11 ad30fa 304becf99080239c0.pdf
18. Шпренгер, К. Государственная собственность в российской экономике. -Масштаб и распределение по секторам / К. Шпренгер // Экономический портал: новости, статьи, публикации [Электронный ресурс]. - URL: http:// institutiones.com/general/1864-gosudarst vennaya-sobstvennost-v-rossiiskoi-econo mike.htm
19. Радыгин, А. Государственная компания: сфера проявления «провалов государства» или «провалов рынка» / А. Радыгин, Ю. Симачев, Р. Энтов // Вопросы экономики. - 2015. - № 1. - С. 4579.
20. Муравьев, С.Р. Государственный сектор российской экономики: оценка масштабов и эффективности производства / С.Р. Муравьев // Экономика и бизнес: теория и практика. - 2016. -№ 7. - С. 54-60.
21. Алехин, Э.В. Государственный сектор Российской Федерации как основной институт хозяйственной деятельности / Э.В. Алехин // Теория и практика общественного развития. - 2017. - № 1. -С. 96-98.
22. Россия в цифрах. 2017. Краткий статистический сборник. - М.: Росстат, 2017. - 511 с.
23. Чернопятов, А.М. Государственный сектор в экономике Российской Федерации / А.И. Чернопятов, Л.А. Ахме-тов, Д.М. Джураев // Фундаментальные исследования. - 2018. - № 4. - С. 138-145.
24. Кампо, В.М. До питання про ме-тодолопю дослщження конституцшно-правових проблем економiчного консти-туцiоналiзму / В.М. Кампо // Конститу-цшш основи правового забезпечення
економши Украши (проблеми консти-туцшно'1' економiки): зб. наук. матер. «круглого столу» (м. Донецьк, 2 липня 2010 р.) / наук. ред. В.К. Мамутов; НАН Украши, 1н-т економiко-правових досль джень. - Донецьк - Кшв: Юго-Восток, 2011. - 121 с.
25. Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 г. // Официальный вестник Украины. - 2003. - № 11. - Ст. 462.
26. Концепция конституционного обеспечения экономической политики государства (как основы законодательного обеспечения экономической политики): брошюра / НАН Украины, Ин-т экономико-правовых исследований. - Донецк: ООО «Юго-Восток, Лтд». - 2008. -26 с.
27. Хлынов, В. Общегосударственное планирование рыночной экономики: опыт Японии / В. Хлынов // Проблемы теории и практики управления. - М., 1997. - № 2. - С. 45-57.
28. Марцин, В.С. Особливосп планово':! роботи в ринковш економщ в перюд виходу з кризи / В.С. Марцин // Економша, фшанси, право. - 2010. -№ 1. - С. 6-14.
29. Попова, Н.В. Индикативное планирование как основной метод формирования долгосрочной социально-экономической стратегии России / Н.В. Попова // Инновационная Россия. Стратегия 2020. -2008. - № 9. - С. 15-27.
30. Атаманова, Ю.С. Господарсько-правове забезпечення шновацшно'1' пол^ики держави: монографiя / Ю.С. Атаманова. - Харюв: Вид-во «Ф1НН», 2008. - 424 с.
31. Лаптев, В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики / В.В. Лаптев; Российская акад. наук, Ин-т государства и
права. - М.: Инфотроник Медиа, 2010. -88 с.
32. Чиркин, В.Е. Возможности и пределы публично-правовых инструментов в условиях финансово-экономического кризиса / В.Е. Чиркин // Государство и право. - 2009. - № 10. - С. 5-13.
33. О республиканских программах: Закон Донецкой Народной Республики от 02.10.2015 г. № 80-IHC [Электронный ресурс]. - URL: https://dnrsovet.su/zakon-dnr-o-respublikanskih-programmah/
34. О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики: Закон Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 г. № 35-IHC [Электронный ресурс]. - URL: https:// dnrsovet.su/zakon-dnr-o-sisteme-organov-is polnitelnoj-vlasti/
35. Конституция Донецкой Народной Республики (с изменениями на 11.09.2015 г.) [Электронный ресурс]. -URL: http://dnrsovet.su/ zakonodatelnaya-deyatelnost/konstitutsiya/
36. Декларация о суверенитете Донецкой Народной Республики [Электронный ресурс]. - URL: http://malaya-russia.blogspot.ru/2014/04/blog-post_894. html
37. Хозяйственное право: учебник / В.К. Мамутов, Г.Л. Знаменский, В.В. Ха-хулин и др.; под ред. В.К. Мамутова - К.: Юринком Интер, 2002. - 912 с.
38. Мамутов, В.К. 50 лет спустя. К пятидесятилетию хозяйственно-правового движения в Донбассе / В.К. Мамутов // Экономика и право. - 2008. -№ 3 (22). - С. 5-13.
39. Валенто, И.М. Конституционные основы формирования права собственности / И.М. Валенто // Проблемы правового регулирования экономических отношений на современном этапе: сб. матер. Междун. науч.-практ. конф. - Гродно, 2007. - С. 115-125.
Статья поступила в редакцию 02.08.18
