CC BY
376
УДК 34
Макарейко Николай Владимирович Makareyko Nikolay Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент, докторант адъюнктуры (докторантуры) Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), associate professor, doctoral postgraduate (doctoral)
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Государственное принуждение как средство обеспечения правопорядка в сфере финансовых отношений
State coercion as a means of ensuring order in the area of financial relations
В статье рассмотрены вопросы теории и нормативного правового регулирования государственного принуждения, применяемого в сфере финансовых отношений. Анализируются перспективы нормативного правового регулирования государственного принуждения, применяемого в финансовой сфере.
Ключевые слова: государство, правопорядок, государственное принуждение, юридическая ответственность, финансовое принуждение, финансовая ответственность.
The article deals with problems of the theory and legal regulation of state coercion applied in the field of financial relationships. Author analyzes the perspectives of legal regulation of state coercion in the financial sector.
Keywords: state, law enforcement, state coercion, legal liability, financial coercion, financial responsibility.
Вопросы стабильности, эффективности финансовых отношений имеют важное значение. Их роль многократно возрастает в условиях финансово-экономического кризиса. Это обусловлено спецификой устройства и функционирования современной экономики, для которой финансы являются мощнейшим средством запуска и поддержания в должном состоянии экономических отношений. В этой связи вполне прогнозируемым является применение финансовых санкций США, Евросоюзом, Японией, Канадой, Австралией и некоторыми другими государствами, которые коснулись ряда государственных банков, предприятий военно-промышленного комплекса Российской Федерации, а также отдельных государственных служащих и бизнесменов. Это, в сою очередь, является иллюстрацией применения мер государственного принуждения на уровне международных финансово-экономических отношений.
Государственное принуждение в сфере финансовых отношений традиционно играет важную роль. Следует иметь в виду, что эта проблематика актуальна не только на макроуровне — уровне международных (межгосударственных) финансовых отношений, но и на других уровнях функционирования финансовых отношений.
Так, для Российской Федерации существенную проблему представляет финансовая задол-
женность субъектов Федерации и муниципальных образований. По оценке Министерства экономического развития РФ государственный долг региональных бюджетов (кредитным организациям и бюджетам более высокого уровня) возрастет с 2,5% до 5,5% ВВП [1, с. 42]. Финансовое обеспечение муниципальных образований в настоящее время также вызывает существенную озабоченность, так как они не в состоянии за счет собственных бюджетных средств исполнять возложенные на них обязательства. Это требует дотирования, как правило, за счет средств федеральных и региональных бюджетов. Актуальными являются вопросы задолженности физических лиц кредитным учреждениям. Традиционно важное значение имеют вопросы государственно-принудительного обеспечения налоговых отношений. Рост котировки валют по отношению к рублю, снижение цен на углеводородное сырье, ограничение рынка зарубежного кредитования негативным образом сказались на деловой активности и, как результат, уменьшение налоговых пополнений. При этом следует отметить традиционное увеличение в такой ситуации числа налоговых правонарушений.
Современное государство располагает значительным арсеналом средств, которые могут быть использованы для нормализации положения в финансовой сфере. Очевидно, что приоритет должен
отдаваться позитивным средствам воздействия, которые бы предупреждали нарушения и способствовали созидательной деятельности субъектов финансово-правовых отношений. Однако значительное число правонарушений в данной сфере, причиняемый при этом ущерб свидетельствуют в пользу необходимости нормативного правового закрепления и оперативного применения мер государственного принуждения. Вместе с тем, нормативное правовое регулирование и применение принудительного инструментария требует взвешенного подхода, всемерной «экономии» мер государственного принуждения. В этой связи рассмотрение проблемы государственного принуждения в сфере финансов является актуальным.
В пользу нашей позиции свидетельствует рост числа исследований проблемы государственного принуждения в области финансовых отношений. Эти вопросы получили освещение в диссертационных исследованиях H.A. Саттаровой, М.Б. Раз-гильдиевой, A.C. Емельянова, E.A. Имыкшено-вой, А.Ю. Кикина, В.В. Кузовкова, Е.У. Латыповой, В.В. Стрельникова, H.A. Шевелевой, Е.Е. Якушки-ной и др. При этом возник определенный дисбаланс, когда вопросы юридической ответственности в сфере финансов рассматриваются в большей мере по сравнению с другими формами государственного принуждения. Диспропорция возникла и в анализе мер государственного принуждения, применяемых в разливных институтах финансового права. Традиционно большее внимание уделяется рассмотрению вопросов принуждения в области налоговых отношений. Такое положение может быть объяснено повышенным государственно-правовым вниманием, которое обращается на качество защищенности налоговых отношений от противоправных посягательств.
Научное исследование государственного принуждения в сфере финансов имеет важное не только доктринальное, но и прикладное значение. Это обусловлено тем, что правовая наука должна выдвинуть такие гипотезы, обосновать идеи, теории правового регулирования, которые направлены на повышение эффективности деятельности субъектов правотворчества и правоприменителей по установлению и применению мер государственного принуждения в области финансово-правовых отношений. В этой связи исследователи должны анализировать действующее законодательство, практику его реализации, так как полученные результаты должны быть реалистичны. Вместе с тем, правовая наука должна идти вперед, предвидеть развитие общественных отношений, модифицировать существующие правовые средства, а также вырабатывать новые правовые инструменты, совершенствовать процедуры правореализации. Особенно актуально проблема стоит в тех отраслях, которые сформированы в последние годы: финансовое, таможенное, экологическое право.
Развитие экономических отношений, разгосударствление собственности вызвали к жизни по-
явление новых отраслей права и существенную модернизацию существующих. В этой связи возникла потребность в выработке соответствующих средств правоохраны. Закономерно возникает вопрос, возможно ли решить эту важную и сложную задачу в рамках существующей системы государственного принуждения или следует идти по пути создания совершенно новой системы мер государственного принуждения в границах соответствующей отрасли права.
В этой связи отдельные исследователи выдвигают аргументы о формировании «новых» видов государственного принуждения. В этой связи данная проблематика должна выступить объектом самого пристального анализа. В первоочередном порядке необходимо определить роль и место этих явлений в системе государственного принуждения. Вместе с тем, это вовсе не означает, что будет получен утвердительный ответ и это даст возможность констатировать их самостоятельный статус. Очевидно, что ссылка на действующее законодательство является важным, но далеко не достаточным аргументом. Очень важно, чтобы «новые» формы государственного принуждения были соотнесены с традиционными формами и не являлись искусственно привнесенными явлениями.
Ряд исследователей, работающих в области финансового права, дает обоснование наличия финансово-правового принуждения. Так, H.A. Саттарова определяет финансово-правовое принуждение как воздействие уполномоченными органами государства, должностными лицами на сознание и поведение субъектов финансовых правоотношений путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях (диспозициях) финансово-правовых норм и связанных с наступлением для них отрицательных последствий личного, имущественного, организационного характера в целях борьбы с правонарушениями и иными нежелательными последствиями, а также охраны и дальнейшего развития общественных отношений в сфере финансовой деятельности [2, с. 75]. Специфика финансово-правового принуждения, по мнению автора, отличающая его от родового явления, которым является государственное принуждение, заключается в следующем. Во-первых, объект воздействия, в качестве которого выступают «сознание и поведение субъектов финансовых правоотношений». При этом не понятно, по какой причине исключена воля соответствующих субъектов, на которую, вне всякого сомнения, оказывается государственно-принудительное воздействие в рамках обеспечения правопорядка в финансовой сфере. Во-вторых, обращается внимание на закрепление мер финансового принуждения, которые содержатся «в санкциях (диспозициях) финансово-правовых норм». В-третьих, акцентируется внимание на целевом предназначении финансового принуждения — «предназначено для борьбы с правонарушениями и иными нежелательными последствиями, а также охраны и дальнейшего разви-
тия общественных отношений в сфере финансовой деятельности».
Несколько отличное определение понятия финансово- правового принуждения предложено М.Б. Разгильдиевой, под которым предлагается понимать «дополнительное правовое ограничение, обусловленное неисполнением (ненадлежащим исполнением) финансово-правовой обязанности, направленное на охрану субъективного права, реализуемое в порядке, установленном финансово-правовыми нормами» [3, с. 188]. В данном определении акцентируется внимание на правовых ограничениях, которые наступают в результате применения финансово-правовых норм и закрепление порядка реализации. Следует отметить, что М.Б. Разгильдиева считает, что соблюдение обязанностей, установленных финансовым законодательством обеспечивается системой принудительных мер: финансово-правового принуждения, административно-правового принуждения, а также мер уголовной ответственности и уголовно-процессуального принуждения [3, с. 138]. Другими словами, автор солидарен с тем, что обеспечение правопорядка в сфере финансовых отношений осуществляется посредством комплексного государственного правового воздействия.
Очевидно, что самый скрупулезный анализ определений понятия финансово-правового принуждения не позволит установить все характеристики, которые присущи данному явлению. Решение этой задачи возможно посредством рассмотрения особенностей, присущих финансово-правовому принуждению, выявления их основания, цели, применяемых мер, порядка реализации.
А.С. Емельянов к особенностям финансово-правового принуждения относит следующие.
Во-первых, объектом финансово-правового принуждения являются фонды денежных средств и отдельные их элементы. Во-вторых, меры финансово-правового принуждения применяются в тех случаях, когда есть необходимость привести поведение собственников и иных титульных владельцев денежных средств, объединенных в специальный фонд, в соответствие с требованиями права. В-третьих, финансово-правовое принуждение может применяться властвующим по отношению к подвластному при наличии организационной или хозяйственной зависимости последнего, а также в случаях, когда между субъектами соответствующего охранительного правоотношения отсутствует прямая связь власти и подчинения. В-четвертых, для финансово-правового принуждения характерно сочетание судебного и внесудебного порядка применения его мер. В-пятых, финансово-правовому принуждению в силу того, что оно связано с воздействием на фонды денежных средств, подвергаются преимущественно организации, так как именно они, как правило, осуществляют управление различного рода денежными фондами. Но когда объектом финансово-правового принуждения становятся финансовые ресурсы, оно может быть
обращено и на граждан. В-шестых, финансово-правовое принуждение всесторонне регулируется финансово-правовыми нормами, которые закрепляют исчерпывающий перечень мер принуждения, основания, условия и порядок их применения. В-седьмых, финансово-правовое принуждение направлено на обеспечение соблюдения финансовой дисциплины, под которой понимается режим точного и своевременного выполнения участниками финансовых отношений установленных действующим финансовым законодательством правил исполнения бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных и иных финансовых обязанностей [4, с. 87—88].
Перечисленные особенности являются далеко не бесспорными. Во-первых, ограничение объекта воздействия мер государственного принуждения, закрепленных в финансово-правовом законодательстве, исключительно фондами денежных средств и отдельных элементов не соответствует действительности. Во многих случаях меры государственного принуждения применяются и к другим общественным отношениям, которые регулируются нормами финансового права. Во-вторых, нельзя ограничивать применение мер государственного принуждения исключительно к собственникам и иным титульным владельцам денежных средств. Данные меры могут быть применены и в отношении других участников финансово-правовых отношений, например к налоговым агентам. В-третьих, к нарушителям финансово-правового законодательства применяются меры государственного принуждения, которые предусмотрены, например, уголовно-правовым и административно-правовым законодательством. В-четвертых, не акцентируется внимание на основаниях применения мер государственного принуждения, регламентированного нормами финансового права. В-пятых, если речь идет об автономной форме государственного принуждения, то закономерным было бы отметить те отличные (особые) меры принуждения, которые при этом применяются. В-шестых, известное значение имеет рассмотрение особенности правовых последствий, которые наступают в результате применения мер государственного принуждения, регламентированного нормами финансового права. В-седьмых, важной отличительной особенностью автономных форм государственного принуждения является наличие особого процессуального порядка применения.
В этой связи следует более подробно дать характеристику мер государственного принуждения, регулируемых нормами финансового права, и дать ответ на вопрос, можно ли говорить о финансово-правовом принуждении как о самостоятельной форме государственного принуждения.
Очевидно, что самостоятельность финансово-правового принуждения должна быть обусловлена соответствующим основанием, так как государственное принуждение реализуется в рамках соответствующего правового отношения. Рассмо-
трение данного явления через призму правового отношения позволяет определить момент, который запускает государственно-принудительный механизм, когда реально наступают правовые ограничения. Очень важно, что анализ правового отношения, возникающего в связи с применением мер государственного принуждения, позволяет конкретизировать права и обязанности, которые возникают как у принуждающего, так и у принуждаемого.
Государственное принуждение применяется при наличии широкого перечня юридических фактов, которые связаны как с правонарушением, так и наличием правовых аномалий. Мы считаем, и это подтверждается мнениями большинства исследователей, а также действующим законодательством, что ограничение оснований государственного принуждения исключительно правонарушением не соответствует правовой действительности. В этой связи В.Д. Ардашкин ввел в научный оборот понятие «правовая аномалия», которая возникает вследствие невыполнения лицом определенной административно-правовой обязанности, неподчинения тому или иному правовому предписанию либо факта нарушения субъективных прав, вызванных нежелательным воздействием природных и технических явлений (правонарушение или событие) [5, с. 7].
Ряд авторов ограничивает основания финансово-правового принуждения исключительно противоправным поведением, установленным финансовым законодательством [3, с. 17]. Очевидно, что меры государственного принуждения в области финансовых отношений должны применяться и при угрозе совершения правонарушений в данной сфере. Это обусловлено необходимостью предупреждения правонарушений в сфере финансово-правовых отношений. Исключение мер предупреждения из числа мер принуждения не соответствует действительности и существенно ограничивает принудительный потенциал государства в области финансовых отношений.
Определяющими для обоснования самостоятельности финансово-правового принуждения должны быть применяемые меры принуждения, их качественная самобытность, отличающая от других видов государственного принуждения. Анализ способов обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов, таких как залог имущества (ст. 73 НК РФ), поручительство (ст. 74 НК РФ), пеня (ст. 75 НК РФ), говорят об их гражданско-правовой природе и установлены соответствующими нормами гражданско-правового законодательства. В свою очередь отдельные обеспечительные меры имеют четкую административно-процессуальную природу и коррелируются с соответствующими мерами, изложенными в КоАП РФ. Например, приостановление операций по счетам в банках, а также переводов электронных денежных средств организаций и индивидуальных предпринимателей (ст. 76 НК РФ) и временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ), арест имущества (ст. 77 НК РФ) и арест това-
ров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ).
Наиболее часто за совершение налоговых правонарушений применяются налоговые санкции (ст. 114 НК РФ), которые являются мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. По своей правовой природе они не отличаются от административного штрафа, который применяется за совершение административных правонарушений (ст. 3.5 КоАП РФ).
Схожая ситуация наблюдается и в отношении мер государственного принуждения, предусмотренных нормами других институтов финансового права. Так, частью IV Бюджетного кодекса РФ регулируется ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Вместе с тем, главой 15 КоАП РФ, как было отмечено выше, установлена административная ответственность за правонарушения в данной области. Такое положение является прямым нарушением требования статьи 1.1 КоАП РФ, в соответствии с которым нормы, устанавливающие административную ответственность, должны быть включены в КоАП РФ или соответствующие законы субъектов Российской Федерации. Аналогичная посылка в полной мере присуща и ответственности за налоговые правонарушения.
Следует разделить позицию Ю.А. Тихомирова, что «КоАП РФ должен был заменить положения об административной ответственности, содержащиеся в тематических отраслевых законах — НК РФ, ТмК РФ, ЗК РФ и ГрК РФ. Например, последние изменения, синхронно внесенные в Административный и Таможенный кодексы, демонстрируют отказ ТмК РФ в регулировании вопросов административной ответственности, как это было ранее. Однако эта задача решена не в полном объеме, и некоторые виды административных правонарушений по-прежнему устанавливаются в тематических законах, в частности в Налоговом кодексе; нет полного соответствия статей об административной ответственности Бюджетного кодекса и КоАП РФ» [6, с. 629].
Анализ части IV Бюджетного кодекса РФ позволяет заключить, что ряд мер, которые получили законодательное закрепление, не являются мерами ответственности, а относятся к другим формам государственного принуждения, например, предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени. Такое положение негативным образом сказывается на практике обеспечения правопорядка в области бюджетных отношений. Следует отметить такую грубую ошибку юридической техники, как «открытый» перечень мер, которые могут быть применены (ст. 282 БК РФ). Очевидно, что меры государственного принуждения и меры юридической ответственности в особенности должны быть исчерпывающе перечислены в законодательстве.
Следует обратить внимание, что действующим законодательством установлена возможность применения мер государственного принуждения, в частности уголовной и административной ответственности, за нарушение финансового законодательства. При этом следует обратить внимание, что законодатель осознает ту угрозу, которая исходит от правонарушений в области финансового права. Об этом свидетельствует, в частности, введение уголовной ответственности за мошенничество в сфере кредитования (ст. 1591 УК РФ), мошенничество при получении выплат (ст. 1592 УК РФ), мошенничество с использованием платежных карт (ст. 1593 УК РФ), мошенничество в сфере страхования (ст. 1595 УК РФ), совершение валютных операций по переводу денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных документов (ст. 1931 УК РФ), неисполнение обязанностей налогового агента (ст. 1991 УК РФ), сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов (ст. 1992 УК РФ). Схожая ситуация наблюдается и с институтом административной ответственности (ст. 15.15.1—15.15.16, 15.24.1, 15.26.1—15.26.2, 15.27.1—15.27.2, 15.36—15.38 КоАП РФ).
Эти примеры свидетельствуют в пользу закрепления и последующего применения «традиционных» форм государственного принуждения, в частности, юридической ответственности в сфере финансового права. В этой связи вряд ли можно утверждать о самостоятельном статусе финансового правонарушения. Можно констатировать наличие преступлений, административных, дисциплинарных, гражданско-правовых правонарушений в области финансового права. «Налогоплательщик несет гражданско-правовую ответственность в виде уплаты пени, административную или уголовную ответственность в зависимости от размера неуплаченного налога. Должностное лицо налоговых органов может быть привлечено к дисциплинарной ответственности по ст. 57 ФЗ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» или к уголовной ответственности, например, по ст. 285 УК РФ за злоупотребление должностными полномочиями» [7, с. 423].
Рассмотрение финансово-правового принуждения предполагает анализ процессуального порядка применения соответствующих мер. Наличие процессуального порядка является действенной гарантией от нарушений при реализации мер государственного принуждения. В финансовом праве имеют место существенные дефекты, которые препятствуют оптимизации процедур применения мер государственного принуждения в данной сфере. Эти недостатки условно можно свести к следующим. Первый связан с неразвитостью, а зачастую и с отсутствием порядка применения мер
государственного принуждения в финансовом праве. Например, частью IV БК РФ определены полномочия органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, но отсутствует процессуальный порядок применения. Аналогичная посылка относится и к реализации полномочий Банка России по применению мер государственного принуждения в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральным законом от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» и другими нормативными правовыми актами.
Второй недостаток обусловлен существованием отличных, как правило, по отношению к производству по делам об административных правонарушениях порядка применения ответственности. Соотнесение разделов III—V КоАП РФ и разделов VI—VII НК РФ позволяет утверждать о наличии совершенно нетождественных процессуальных производств. Очевидно, что развитие законодательства должно идти по пути его унификации. В этой связи можно говорить о заимствовании позитивных процессуальных конструкций, которые заложены в налоговом законодательстве. Например, заимствование порядка обжалования применения мер государственного принуждения, который установлен статьей 139 НК РФ, когда суд рассматривает жалобу при условии ее предварительного рассмотрения вышестоящим должностным лицом. Реализация этого порядка позитивным образом сказалась бы на загрузке судей, так как значительный объем вопросов разрешался на этапе административного обжалования.
Рассмотрение действующего законодательства и научной литературы по заявленной теме позволяет констатировать, что выделение финансово-правового принуждения в качестве самостоятельной формы лишено оснований. В этой связи целесообразно говорить о государственном принуждении в области финансового права. Нашу позицию разделяют и представители науки финансового права: «Финансово-правовое принуждение не является самостоятельным нормативно установленным правовым институтом. Выполняя функцию научно-правового обобщения, оно выступает понятием финансово-правовой науки» [3, с. 17].
Примечания
1. Лелетин И. Потонувшие в долгах // Коммерсантъ. Власть. 2014. № 45 (1 1100). 17 ноября.
2. Саттарова H.A. Принуждение в финансовом праве / под ред. И.И. Кучерова. М., 2006.
3. Разгильдиева М.Б. Теория финансово-правового принуждения и сферы его применения: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
4. Емельянов A.C. Реализация охранительной функции финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
5. См.: Ардашкин В.Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1968.
6. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М., 2005.
7. Серков П.П. Административная ответственности в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М., 2012.
Notes
1. Leletin I. Drowning in debt // Kommersant Vlast. 2014. № 45 (11100). On 17 November.
2. Sattarova N.A. Coercion in financial law / ed. I.I. Kucherov. Moscow, 2006.
3. Razgildieva M.B. Theory of financial law enforcement and scope of application: dissertation... doctor of legal sciences. Saratov, 2011.
4. EmelyanovA.S. Implementation of protective functions of financial law: dissertation... doctor of legal sciences. Moscow, 2005.
5. See: Ardashkin V.D. Protection measures (preventive) in the Soviet administrative law: author's abstract... candidate of legal sciences. Tomsk, 1968.
6. Tikhomirov Y.A. Administrative law and procedure: A full course. 2nd ed. Moscow, 2005.
7. Serkov P.P. Administrative responsibility in the Russian law: current understanding and new approaches: a monograph. Moscow, 2012.
