CC BY
254
М. Б. Разгильдиева*
Спорные аспекты восстановительной функции финансово-правовой ответственности
В статье аргументируется позиция, согласно которой финансово-правовая ответственность не выполняет восстановительной (компенсационной) функции. Эта функция обеспечивается самостоятельной группой мер финансово-правового принуждения.
In article the position according to which financial responsibility doesn't carry out compensatory function is given reason. This function is provided with independent group of measures of financial coercion.
Ключевые слова: юридическая ответственность, функции юридической ответственности, функции финансово-правовой ответственности, восстановительная функция финансово-правовой ответственности, восстановительные меры финансово-правового принуждения.
Key words: legal responsibility, functions of legal responsibility, function of financial responsibility, compensatory function of financial responsibility, regenerative measures of financial coercion.
Обращение к проблемам функций финансово-правовой ответственности обусловлено распространенностью в финансово-правовой науке тезиса о выполнении финансово-правовой ответственностью восстановительной функции. Обобщая представленные в литературе позиции о функциях финансово-правовой ответственности, можно заключить, что последняя выполняет регулятивную, охранительную, превентивную, оценочную, карательную (репрессивную), восстановительную (компенсационную), воспитательную, стимулирующую и системно-правовую функции1. При этом большинство ученых солидарны во
* Доктор юридических наук, доцент Саратовской государственной юридической академии.
1 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. М., 2004. С. 175; Кинсбур-ская В.А. Налоговая и финансовая ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах: разграничение понятий // Право и экономика. 2010. № 6. С. 31; Малиновская
В.М. Ответственность за нарушение таможенного законодательства Российской Федерации (Финансово-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 92; Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
50
мнении, что финансово-правовой ответственности присуща восстановительная (компенсационная) функция.
Представляется, что подобная характеристика данного вида юридической ответственности не соответствует действующему финансовому законодательству, а также устоявшимся положениям общей теории права.
В поиске ответа на вопрос о функциях финансово-правовой ответственности следует учитывать различия в характеристиках юридической ответственности разной отраслевой принадлежности. Отдельные виды юридической ответственности существуют автономно, не сопровождаясь системой иных мер принуждения этой же отраслевой принадлежности, как например, уголовная ответственность. Другие виды ответственности предстают как элемент в системе отраслевых принудительных средств. К числу последних можно отнести административную ответственность, а также ответственность финансово-правовую, например в сфере налогообложения.
Поэтому в рассуждениях о функциях финансово-правовой ответственности целесообразно руководствоваться тезисом о взаимосвязи функций финансово-правовой ответственности и финансово-правового принуждения. Он справедливо утверждается для юридической ответственности в целом. Например, В.П. Глаголев указывает, что цели юридической ответственности и цели государственного принуждения не только тесно взаимосвязаны между собой, системно взаимодействуют в рамках правоохранительной деятельности, но и имеют сходную направленность2. Развитие этой позиции мы встречаем у В.Ф. Яковлева, подчеркивающего, что любые меры принуждения (во всех отраслях права) используются для общей охраны субъективных прав, однако далеко не все из них пригодны для конкретной защиты нарушенного субъективного права в плане его восстановления или компенсации; не все приспособлены и для предупреждения нарушения именно данного субъективного права3. Формируя с учетом изложенного общеправовое обобщение состава мер принуждения, можно за-
С. 102-104; Мусаткина А.А. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности. дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2004. С. 94-95; Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания, особенности реализации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 28-29; Демин А.В. К вопросу о санкциях как структурных элементах норм налогового права // Реформы и право. 2010. № 4. С. 19-20; Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: в 6 т. Т. III: Учение о налоге. Харьков, 2005. С. 552; Кучеров И.И. Налоговое право России: курс лекций. М., 2001. С. 245-246.
2 См.: Глаголев П.В. Юридическая ответственность в системе мер государственного принуждения: дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2007. С. 68.
3 См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. 2-е изд., доп. М., 2006. С. 152.
ключить, что существуют меры принуждения, направленные на пресечение допускаемого нарушения, восстановление или компенсацию нарушенного субъективного права, наказание, а также меры принуждения, позволяющие дополнительно гарантировать реализацию перечисленных мер (меры принуждения обеспечительного характера). Такой комплекс мероприятий позволяет создавать действенную систему охраны субъективного права, закрепленного отраслевым законодательством, однако в разных отраслях его содержание может существенно различаться в зависимости от особенностей как самого субъективного права, так и общественных отношений, возникающих по его поводу.
Автором настоящей статьи ранее обосновывалось, что финансовоправовое принуждение имеет своей целью охрану субъективного права, закрепленного финансово-правовой нормой. Достижение этой цели опосредуется реализацией функций по пресечению нарушений; восстановлению нарушенного субъективного права или его компенсации в случае невозможности его восстановления; наказания (в случае совершения финансового правонарушения); а также обеспечению, в рамках применения мер, дополнительно гарантирующих реализацию перечисленных функций4.
В силу явных различий между отмеченными функциями можно предположить, что они выполняются разными группами мер принуждения: пресекательными, восстановительными, обеспечительными и карательными. Следуя этой логике, можно заключить, что функция наказания выполняется в системе мер финансово-правового принуждения такой их группой, как меры финансово-правовой ответственности. Это утверждение не соответствует положениям финансово-правовой теории, согласно которым финансово-правовая ответственность выполняет не только репрессивную (наказательную, карательную) функцию, но и функцию восстановительную (компенсационную).
Следует заметить, что в правовой теории разграничение правовосстановительной и карательной функции лежит в основе разграничения юридической ответственности на виды: имущественную и штрафную. С.С. Алексеев указывает, что деление санкций на правовосстановительные и штрафные совпадает с классификацией санкций на меры защиты и меры ответственности. Штрафные санкции в принципе устанавливаются за виновные правонарушения, а правовосстановительные меры защиты могут
4 См.: Разгильдиева М.Б. Теория финансово-правового принуждения и сферы его применения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
52
быть применены за объективно противоправное поведение. В случаях когда штрафные санкции не обеспечивают восстановления нарушенного состояния, широко допускается соединение штрафных и правовосстановительных санкций, т. е. соединение мер ответственности и мер защиты5. О.Э. Лейст также подчеркивал, что правовосстановительные санкции имеют целью устранение непосредственного вреда, причиненного правопорядку (восстановление нарушенных прав, принудительное выполнение обязанностей). Применение санкций второго вида обусловлено необходимостью воспитательного воздействия на правонарушителя в превентивных целях6. Представляется, что эти теоретические заключения сохраняют свою истинность и для сферы финансово-правового регулирования, хотя теоретические рассуждения специалистов финансовоправовой науки пошли несколько в ином направлении.
Утверждая объединение в финансово-правовой ответственности и штрафной и восстановительной функций, исследователи фактически ведут речь о новой разновидности юридической ответственности. Но при этом, как правило, этот тезис не имеет какой-либо аргументации.
Решение вопроса о наличии у финансово-правовой ответственности восстановительной (компенсационной) функции сопряжено с двумя задачами.
Во-первых, нужно четко определить, какие конструкции мы относим к финансово-правовой ответственности: соответствующие признакам юридической ответственности, имеющим нормативное закрепление, или любые меры принуждения, имеющие характер обременения или лишения? Причинение обременения или лишения часто рассматривается как сущностный для юридической ответственности признак, но он недостаточен для ее отграничения в системе иных правовых институтов. Очевидно, что целый ряд обязанностей (например, по уплате налога, по явке в качестве свидетеля по требованию уполномоченного органа, по погашению задолженности по договору) также обременительны для их субъекта, но не являются мерами юридической ответственности. Институт юридической ответственности получает свое оформление, прежде всего благодаря нормативной формализации таких его характеристик, как специальное основание (правонарушение) и специальный порядок ее применения.
В основе всех рассуждений о финансово-правовой ответственности -установления законодателя в сфере налогообложения, бюджетной и др.
5 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. М., 2008. С. 196.
6 См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 106-107.
53
Следовательно, наличие этой ответственности со всеми ее традиционными характеристиками и свойствами должно обнаруживаться в тексте закона. Но анализ финансового законодательства позволяет утверждать, что меры, посредством которых осуществляется восстановление нарушенного субъективного права, не составляют содержания соответствующего института ответственности. Например, взыскание пеней, предусмотренных Налоговым кодексом, не требует соблюдения порядка привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, т. е. явно и недвусмысленно «выведено» законодателем из конструкции юридической ответственности. Правовое регулирование мер принуждения в бюджетной сфере вообще не дает оснований для определения вывода о существовании бюджетно-правовой ответственности: применение мер бюджетно-
правового принуждения в целях восстановления нарушенного субъективного права не связывается с правонарушением, не обладает иными чертами юридической ответственности.
Исходя из этого, следует заключить, что далеко не все меры принуждения, предусмотренные финансовым законодательством, соответствуют содержанию нормативно закрепленных институтов юридической ответственности в сфере финансовой деятельности государства (муниципальных образований). Это, безусловно, не препятствует научным изысканиям относительно установления правовой природы той или иной меры, установления функции, формально приписываемой ей законом и фактически выполняемой. Но это является основанием для более четкого избрания терминологии научных исследований.
Во-вторых, следует определить, выполняют ли компенсационную (восстановительную) функцию те меры, которые нормативно отнесены к содержанию ответственности финансовым законодательством. Для этого нужно уяснить существо мер компенсационного характера и их отличие от мер штрафного (карательного) свойства.
По мнению В.М. Малиновской, компенсационная функция направлена на полное или частичное восстановление правового состояния потерпевшей от правонарушения стороны. «Такая ответственность заключается в применении к нарушителям финансового законодательства финансовоправовых санкций. Являясь разновидностью имущественных санкций, меры финансово-правовой ответственности выражены в денежной форме и взыскиваются в пользу потерпевшей стороны, в качестве которой выступает не контрагент, а государство. А отсюда следует, что суммы финансовых
санкций направляются в бюджет»7. Но в бюджет направляются не только суммы штрафов в рамках финансовой ответственности, но и суммы от взыскания административной, уголовной ответственности. В этой связи В.М. Малиновская замечает, что любой вид штрафа (уголовно-правовой, административный, гражданско-правовой или финансово-правовой) является взысканием имущественного характера и в то же время по целям применения относится к числу штрафных (карательных) санкций. Следовательно, он не может считаться имущественной санкцией8. Из чего можно заключить, что собственно к мерам финансовой ответственности автор относит те меры компенсационного характера, которые законодательно к конструкциям финансово-правовой ответственности не отнесены. Иначе говоря, согласно нормативным предписаниям эти правовые средства выступают мерами принуждения, применение которых не требует установления вины в совершении правонарушения и соблюдения специального процессуального порядка привлечения к ответственности.
Представляется верным суждение о том, что «восстановление нарушенного права предполагает ... предоставление потерпевшему объема прав, который он потерял в результате правонарушения. Однако это не является ответственностью, поскольку здесь нет дополнительных обременений для правонарушителя, помимо исполнения обязанности, существовавшей до правонарушения»9. Особенности карательного воздействия высвечивает А.С. Титов, который отмечает, что отличительной чертой финансовых санкций карательного характера является то, что они взыскиваются сверх суммы кредиторской задолженности и источником их выплаты являются только чистые активы. В то время как недоимка представляет собой кредиторскую задолженность перед бюджетом, т. е. часть имущества, которым организация владеет и пользуется, но обязана вернуть государству10.
Компенсационные виды санкций как последствия нарушения установленных правил известны человеческому обществу издавна: компенсация наряду с наказанием указывается как традиционная санкция в
7 См.: Малиновская В.М. Указ. соч. С. 34, 88.
8 Там же. С. 85.
9 Фоминская М.Д. Понятие юридической ответственности и отличие ее от смежных юридических явлений в современном российском праве // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 2: в 2 т. М., 2002. Т. 1. С. 229.
10 ТитовА.С. Недоимка: правовое регулирование взыскания. М., 2003. С. 43-44.
55
человеческих сообществах, начиная с самых ранних форм их развития11. Во всех системах, где нет сильной государственной власти, назначение компенсации жертве является, по-видимому, основным видом решений. Это как раз то, что весьма часто отмечают социальные антропологи и историки права12. Институт фиксированных денежных санкций, уплачиваемых сородичами преступника сородичам жертвы, был яркой чертой права всех народов Европы до XII в., да и всех индоевропейских народов на определенной стадии их развития. Он до сих пор является важной частью права многих первобытных обществ. Во многих отношениях это очень разумная система. Угроза тяжкого финансового бремени для преступника и всего его рода, пожалуй, служит более эффективным сдерживающим средством, чем угроза смертной казни и телесного увечья (мер, сменивших денежные санкции в Европе в ХП-ХШ вв.) по меньшей мере также действенна, как нынешнее наказание тюремным заключением и уж несомненно дешевле для общества. При такой системе не только страдает преступник, но и (по контрасту с нынешней «цивилизованной» пенологией) восстанавливается целостность жертвы. При этом Д. Берман подчеркивает, что выплата денежной санкции была в первую очередь наказанием, и лишь во вторую - возмещением13. С XVIII в. начинает вызывать сомнения «рас-платная» функция наказания и мысль о том, что наказание должно подвергать виновного такому страданию, которое эквивалентно страданию, перенесенному жертвой, начинает рассматриваться как абсурдная. С тех пор наказание должно было учитывать не только ущерб, понесенный жертвой, но, главным образом, отношение, существующее между преступником и преступлением, оценку его ответственности, которая определяет ответную реакцию общества. Жертва преступления несколько отходит в сторону перед обществом, которое представлено государственными агентами, причем это в равной степени относится как к монархическому государству, так и к демократическому14. Возможно эта перемена была обусловлена усилением государства и государственной власти, для которой основным фактором в сфере публичного регулирования было и есть соблюдение
11 См.: РуланН. Юридическая антропология: учеб. для вузов / пер. с фр. М., 2000. С. 169.
12 Кристи Н. Причиняя боль. Роль наказания в уголовной политике / под общ. ред. Я.И. Гилинского; пер. с англ. В.М. Когана; Л.И. Альперн; пер. предисл. и гл. 12) под ред.
А.М. Яковлева. СПб.: Алетейя, 2011. С. 91-92.
13 Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / пер. с англ. М., 1998. С. 66-67.
14 Рулан Н. Указ. соч. С. 179-180.
обществом установленных законов, нежели достижение примирения путем имущественных компенсаций.
Таким образом, с исторической точки зрения можно проследить, что компенсационная составляющая последствий нарушения (независимо от того, является она наказанием или нет) всегда выступала важной их частью.
Отличие между функциями наказания и восстановления (компенсации) нарушенного субъективного права, представляется, необходимо определять по содержанию применяемой меры. Так, для восстановления нарушенного имущественного права применяются такие устоявшиеся в современной экономике средства, как компенсация в размере ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации или в размере определенной доли этой ставки. В этой связи иногда отмечается, что компенсация в таком размере не способна восстановить нарушенное субъективное право. Например, Л.А. Новоселова отмечает, что принимаемая в современных условиях за основу расчета ставки законного процента ставка рефинансирования Банка России не отражает реальной стоимости денежных ресурсов. Более того, процентный рост денежных средств не является обязательным следствием любого денежного обязательства, обязанность уплачивать проценты при просрочке возврата долга может рассматриваться как дополнительное обременение должника15, т. е. не как компенсационная мера, а мера ответственности.
Представляется, что задачи компенсации в форме процентов выходят за пределы существа денежного обязательства как такового, представляя собой одно из средств обеспечения права собственности, в том числе свободного усмотрения использования его объекта. Эта свобода заключается в том, что объект права собственности может быть использован неограниченным множеством способов, в том числе принося собственнику доход. Поэтому в рамках компенсации необходимо ориентироваться на тот вариант развития событий, который принес бы собственнику положительный результат использования его имущества, в то же время не создавая условий для его неосновательного обогащения. В этом плане, совершенно справедливо существо компенсации выявляет Д.А. Гришин: возмещение потерь не должно приводить к неосновательному обогащению кредитора16.
15 См.: НовоселоваЛ.А. Проценты по денежным обязательствам. М., 2003. С. 55-57.
16 См.: Гришин Д.А. Неустойка: теория, практика, законодательство. М., 2005. С. 63.
57
Думается, у «усредненного» размера компенсации в рамках публичных отношений есть определенные экономические основания. Во-первых, как отмечается в финансовой литературе, существует столько же различных типов процентных ставок, сколько имеется видов заимствований средств. Однако конкуренция на финансовых рынках приводит к тому, что процентные ставки по вложениям в эквивалентные активы одинаковы17. Таким образом, ставка рефинансирования действительно отражает приблизительную стоимость использования денежных ресурсов, сложившуюся в государстве. Во-вторых, такой подход вполне уместен в отношении государства, осуществляющего всеобъемлющий, в том числе предварительный и текущий, финансовый контроль. Баланс частных и публичных интересов обусловливает необходимость повышения эффективности деятельности государственного аппарата по предупреждению нарушений, а не привлечению к ответственности и применению восстановительных мер - как реальных источников доходов государства. Объяснение этому существует с позиции частных экономических интересов, но оно применимо и в отношении государства, поскольку последнее часто действует как такой же экономический агент, что и частная фирма. Как полагают экономисты, если возложить ответственность на ответчика в полном объеме, истец не будет иметь стимулов к принятию мер предосторожности, поскольку он получит полную компенсацию причиненного ему ущерба, и эффективное решение не будет достигнуто. «Несомненно, здесь есть преувеличение. Но ущерб в делах о неумышленном причинении ущерба не всегда компенсируется полностью, и в той степени, в которой эта компенсация является неполной, потенциальные жертвы будут иметь стимул к принятию мер предосторожности»18.
Сущностью штрафных санкций с экономической точки зрения является возложение на нарушителя издержек, превышающих реальный ущерб от нарушения контракта19. Таким образом, восстановительные меры должны ограничиваться взысканием неполученного или утраченного, увеличенного на размер компенсации в усредненном размере. Все суммы, взыскиваемые сверх этого, представляют собой уже санкции штрафного характера. Размер санкций штрафного характера должен определяться с учетом особенностей регламентируемых отношений. Так например, отме-
17 Боди З., Мертон Р. Финансы / пер. с англ. М., 2005. С. 78, 91.
18 Познер Р.А. Экономический анализ права: в 2 т. / пер. с англ.; под ред. В.Л. Там-бовцева. СПб., 2004. Т. 1. С. 230.
19 Там же. С. 176.
чается, что низкие штрафы поощряют сокрытие налогов. Чем больше разница между ценой, доходами и поступлениями при включении налога и без него, тем сильнее стимулы для перехода на неофициальные рынки благ и труда (в теневую экономику). Размер штрафа может возрастать с возрастанием суммы сокрытия налогов20. В то же время в ряде других сфер имущественных отношений установление штрафа не всегда целесообразно, так как может побудить потенциального пострадавшего к провоцированию нарушения контракта, поскольку он выиграет от этого21.
Изложенное позволяет резюмировать, что в сфере финансовоправового регулирования законодателем реализовано давно закрепившееся
в правовой теории положение, что не всякая санкция является мерой ответ-
22
ственности , а к мерам юридической ответственности относятся только те, которые имеют характер наказания, выполняют штрафную функцию. Восстановительная функция не присуща мерам финансово-правовой ответственности, а выполняется самостоятельной группой мер -восстановительными мерами финансово-правового принуждения. Данную группу составляют: а) взыскание недоимки и пени; б) сокращение лимита бюджетных обязательств; в) изъятие бюджетных средств; г) списание сумм бюджетных средств, выданных на возвратной основе, срок возврата которых истек, а также процентов (платы) за пользование такими бюджетными средствами и ряд других.
20 Брюммерхоф Д. Теория государственных финансов / пер. седьмого нем. изд. Владикавказ, 2001. С. 229.
21 См.: Познер Р.А. Экономический анализ права: в 2 т. / пер. с англ.; под ред.
В.Л. Тамбовцева. СПб., 2004. Т. 1. С. 176.
22 См.: Малеин Н.С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М., 1968. С. 35-48.
