CC BY
116
Государственно-территориальное устройство как фактор развития России: прошлое и настоящее
М.В. Гликич-Золотарева
Государственно-территориальное устройство (ГТУ) является структурной характеристикой государства, с системных позиций рассматриваемого в качестве сложной открытой целостной системы, состоящей из пространственных элементов — государственно-территориальных и административно-территориальных образований (субъектов Федерации). Как и всякая системная категория, ГТУ подчиняется общесистемным закономерностям эволюции1. Одна из ключевых общесистемных закономерностей — это самоорганизация сложных систем, происходящая в пульсирующем ритме восхождения к единству. Путь к единению, к интеграции разных частей в целое не является равномерным, постоянным и однонаправленным. Эволюционное восхождение ко все более сложным формам и организациям проходит ряд циклов распада и интеграции, отпадения от целого и включения в него, торможения хода процессов и их ускорения.
На начальной стадии становления сложной структуры важна топологически правильная ее организация. Объединяясь, простые структуры (будущие субъекты Федерации либо административно-территориальные образования) не просто складываются, входят в сложную систему в неизменном виде — они определенным образом трансформируются. Объединение приводит к экономии, к меньшему расходу затрат и усилий. Сама топологически правильная организация сложной эволюционирующей системы дает мощный импульс к ее развитию. Целое развивается быстрее составляющих его частей, ибо это связано с экономией материальных и духовных затрат.
Пространственные характеристики образующейся системы определяются имеющейся в наличии ресурсной базой и способами коммуникации между низовыми звеньями системы. Аналогично характеристики сложной государственной системы определяются имеющейся в наличии экономической базой и способами управления территориями. Самоорганизация, таким образом, выступает как функция флуктуирующих внешних условий. Отсюда же вытекает и другой синергетический постулат: самоорганизующаяся система формирует
1 Подробнее об основных общесистемных закономерностях см.: Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса. - М.: Прогресс, 1986; Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М.: СИНТЕГ, 2000; Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Принципы коэволюции сложных систем и социальное управление. Синергетика и социальное управление. - М.: Изд-во РАГС, 1998.
свои структуры в первую очередь за счет своих внутренних возможностей. Поэтому в процессе самоорганизации энергия извне помогает формированию новых структур, но решающую роль играет способность системы к самоорганизации.
Проблема коммуникации между подсистемами полицентрического2 государства напрямую выводит нас к вопросу о его предельно допустимых размерах. Согласно выводам синергетики, критические размеры системы определяются конкуренцией между «интегративной силой» системы и механизмами, приводящими к усилению флуктуаций (т.е. между центростремительной силой и факторами, способствующими росту центробежных тенденций). Ограничителем роста также может быть внешнее воздействие (среда воздействует снаружи и мешает росту системы). Чем сложнее система, тем более многочисленны типы флуктуаций, угрожающих ее устойчивости. По мере усиления неравновесности в системе растет количество флуктуаций, негативное воздействие которых естественным образом нейтрализуется «защитными» механизмами системы — повышением активности ее низовых ячеек и усилением их коммуникации. Данные выводы верны как для глобальных процессов (мировая экономика и политика), так и для процессов локального порядка (конкретные государства и регионы).
Синергетический подход открывает следующие принципы нелинейного синтеза в сфере ГТУ:
• существование различных способов образования территориально-сложных, полицентрических государств, в т.ч. путем объединения простых государств (подсистем);
• «топология» объединения простого (территорий) в сложное (государство) определяется свойствами среды и возможностями коммуникации между подсистемами (территориями);
• подсистемы полицентрического государства функционируют как разные темпомиры, но развитие государства как системы подразумевает общий темп развития регионов, хотя его интенсивность может быть разной;
• возможность (при правильной топологии ГТУ) значительной экономии материальных и духовных затрат и ускорения эволюции.
История отечественного ГТУ в полной мере подтверждает указанные общесистемные закономерности.
Принято считать, что в течение всей своей многовековой истории Россия функционировала как унитарное, моноцентрическое государство. Наиболее точная формулировка тезиса о функционировании России как сложной жестко иерархической закрытой системы принадлежит Екатерине II: по ее словам, Россия была «столь обширна, что, кроме самодержавного государя, всякая дру-
2 Полицентризм — это модель управления, характеризующаяся: наличием множества автономных властных единиц; их взаимодействием на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов; разграничением компетенции между указанными единицами на основе принципа субсидиарности; принципом вовлеченности, т.е. максимального участия индивидуумов в общественной и государственной жизни. Подробнее о теории полицентризма см.: Polanui M. The Logic of Liberty: Reflections and Rejoinders. Chicago: University of Chicago Press, 1951; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. - М.: Арена, 1993.
гая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнениях и многое множество страстей разных в себе имеют, которые все к раздроблению власти и силы влекут...»3. Эти идеи популярны и сегодня. Так, Президент России Д.А. Медведев отметил: «Такое государство может управляться лишь при помощи сильной президентской власти... Россия всегда строилась вокруг жесткой исполнительной вертикали. Эти земли собирались веками, и по-другому ими управлять невозможно»4.
Однако история страны свидетельствует о том, что такой взгляд на эволюцию отечественного ГТУ носит несколько односторонний характер. Полицентризм в России — это больше, чем просто концепция государственного устройства. Со всей уверенностью можно утверждать, что это устойчивая историческая традиция полицентрического общественного обустройства, элементы которой можно обнаружить в самые ранние периоды русской ис-тории5. Об этом писали многие авторы, как древние6, так и вполне современные. Из отечественных источников тех лет можно указать на «Повесть временных лет», «Радзивиловскую летопись» и «Ипатьевскую летопись»7, согласно которым славянская политическая структура уже в середине IX века функционировала на базе т.н. ряда, под которым понимался договор между центром (князем) и регионами (северо-западными землями славян) по поводу распределения взаимных прав и обязанностей. Таким образом, ряд можно рассматривать в качестве первого протофедеративного договора в русской истории.
Примерно в это время северо-западный союз племен приобретает «определенные черты раннефеодального государственного образования, которое мы вправе назвать северо-западной конфедерацией», — образования совершенно иного качества, чем предшествовавшие ей племенные княжения и союзы пле-мен8. Очень скоро в данном образовании усилились центростремительные тенденции, постепенно превратившие его в протофедерацию, обладающую всеми признаками полицентрического ГТУ, не получившими, однако, должного раз-
3 Цит. по: Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. - М.: Интерпракс, 1996. - С. 129.
4 См.: интервью первого вице-премьера Правительства РФ Д.Медведева журналу «Итоги» 18 февраля 2008 г. / http://medvedev2008.ru/performance_2008_02_18.htm.
5 Савелов Л.М. Лекции по русской генеалогии. Серия: Справочники по русской истории. Вып. 3.
- М.: Археографический центр, 1994. - С. 64-65; Петров И.В. Государство и право древней Руси. -СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2003. - С. 146.
6 К ним можно отнести таких восточных летописцев, как ал-Балхи, Ибн Хаукаля, ал-Истахри, ал-Идриси, Йакут, ад-Димашки и др. Подробнее об этом см.: Мавродин В.В. Образование древнерусского государства. - Л., 1945. - С. 204; Древняя Русь в свете зарубежных источников. - М., 2000. - С. 216-217; Рыбаков Б.А. Мир истории. Начальные века русской истории. - М., 1987. - С 87; Гаркави
А.Я. Сказания мусульманских писателей о славянах и русских. - СПб., 1870. - С. 193, 220, 276; Новосельцев А.П. Восточные источники о древних славянах и Руси VI-IX вв / Древнерусское государство и его международное значение. - М., 1965. - С 411-414; Бейлис В.М. Ал-Идриси о восточном Причерноморье и юго-восточной окраине русских земель / Древнейшие государства Восточной Европы. - М., 1984. - С 214-215 и др.
7 Повесть временных лет по Лаврентьевскому списку. Ипатьевская летопись. Радзивиловская летопись / Полное собрание русских летописей. - М., 1962. С. 8, 10, 13.
8 Петров И.В. Указ. соч. С. 72.
вития впоследствии. В описаниях этого протофедеративного государства ясно вырисовываются зародыши современных институтов:
• фиксация союзного характера государства в верховном акте договорного характера (ряде);
• значительная степень самостоятельности территорий, наличие в договоре положений об их исключительном ведении;
• установление князем общих основ организации власти в землях;
• финансовый и налоговый протофедерализм (система даней);
• наличие органа, представляющего территории на уровне центра (дружинный совет), его участие в принятии общегосударственных правовых норм, обязательное рассмотрение им вопросов войны и мира;
• международная правосубъектность государства в сочетании с гарантией участия его составных частей во внешнеэкономической деятельности.
Таким образом, полицентричность ГТУ естественна для России (Руси)9. Народы, проживающие на ее территории, изначально были склонны к сосуществованию в рамках союзного государственного образования10.
Для всей древнерусской государственности характерен мозаичный состав территорий (племенных княжений и земель), входивших в его состав. Исследователи выделяют несколько разновидностей статуса древнерусских терри-торий11. Дифференциация регионов происходила по следующим критериям: выполнение столичных функций, «сила» и «слабость» в экономическом плане, наличие этнической (языковой, религиозной) специфики.
1. Привилегированный статус Киева и полянской земли. Привилегии даровались столице государства (с 882 г.) и прилегающим землям (некое подобие современного федерального округа). Города данного региона не подвергались обременительному налогообложению12. Не было здесь и т.н. полюдья — кругового объезда князей в целях сбора дани и кормлений.
2. Даннический статус подразделялся на 3 разновидности:
• договорное данничество было характерно для северо-западных племен13, «призвавших» Рюрика на княжение; по сути, договорное данничество представляло собой узаконенный путем подписания договора сбор налогов;
• обычное данничество существовало в тех землях, которые были включены в состав государства насильственным образом14; объем дани определялся великокняжеским произволом и мог быть в любой момент существенно увеличен в одностороннем порядке;
9 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1. - М.: Республика, 1992. - С. 16-21.
10 Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Основа. 1861. № 1; Ключевский
В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли. - М.: Правда, 1990. - С. 40; Пестель П.И. Русская правда. - СПб.: Издатель Щеголев, 1906. - С. 3; Ященко А. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912. - С. 748.
11 Подробнее об этом см.: Петров И.В. Указ. соч. С. 151-213.
12 Кучкин В.А. «Русская земля» по летописным данным XI - первой трети XIII в. // Древнейшие государства Восточной Европы. - М, 1995. - С. 95.
13 Чудь, словене, кривичи, меря, весь.
14 Древляне, северяне, радимичи.
• персональное данничество означало, что дань с определенной террито-рии15 шла не в великокняжескую казну, а в казну приближенного к государю лица и представляла собой т.н. кормление.
3. Домениальный статус предоставлялся землям, входившим в состав личных владений Великого князя и членов его семьи16.
4. Вассальный статус варяжских княжений, возглавлявшихся скандинавскими династиями с дозволения Рюрика17. По мнению историков, раздача уделов родственникам и сподвижникам была вызвана политическим кризисом в Новгороде (т.н. восстание Вадима Храброго), вследствие которого Рюрик был вынужден передать часть управленческих функций подвластным землям. Обязанностью удельного князя являлась выплата центру определенной денежной суммы и участие в военных предприятиях. В остальном вассальные князья были самостоятельными правителями, полнота власти находилась в их руках: они имели право строить крепости, собирать налоги и вершить суд, хотя само право собственности на их земли принадлежало Великому князю.
5. «Конфедеративный» статус дружественных племен18. Данные племена не были покорены и принимали участие в военных мероприятиях русских князей по своему усмотрению. Дани эти племена первоначально не платили вообще. Впоследствии, по мере вхождения в русское государство, они постепенно вынуждены были принять на себя определенные обязательства.
6. Особый статус Нижнего Днепра и Крыма выражался в том, что на них распространялся суверенитет как Руси, так и Византии.
Таким образом, древнерусская держава представляла собой довольно сложное по структуре государственное образование. Существование в значительной степени самостоятельных племенных объединений позволяет сделать вывод о том, что у своих истоков древнерусское ГТУ носило полицентрический характер. Многие составные части этого государства, подчиняясь Великому князю, имели в то же время своих собственных князей, обладавших широкими полномочиями. Описанное ГТУ было естественно для Руси в силу целого ряда объективных факторов. Однако оно имело, пожалуй, один большой недостаток: оно было крайне нестабильным. Очевидно, что исконные, «врожденные» пороки полицентризма и самоорганизации были присущи Руси-России на протяжении всей истории ее существования.
Объединение восточнославянских земель в единое государство началось при князе Рюрике19 и его последователях (ГХ-Х вв.). Придав княжеской власти авторитет и международный престиж, продолжатель дела Рюрика Олег принял титул великого князя, т.е. князя всех князей. Властители отдельных русских княжеств стали его данниками, вассалами. Новое государство Русь не уступало по своим масштабам Франкской империи Карла Великого и Византийской империи, однако многие его территории были не заселены и малопригодны для жизни. Слишком
15 Например, с земель уличей.
16 Ладога (домен Рюрика и его потомков) и Вышгород (домен княгини Ольги).
17 Полоцкое, Ростовское, Белозерское и др. княжества.
24 Тиверцы, дулебы, вятичи и белые хорваты.
25 По некоторым данным, Рорике Ютландском.
велика была и разница в уровне развития различных частей государства, включавшего в свой состав разные народы. Все это делало его рыхлым и непрочным20.
Первоначально, согласно ряда, власть князя была жестко ограниченной: он был ответственен за оборону и гарантировал безопасность территорий, за что получал доходы от судебной деятельности и часть дани. При таком князе-«арбитре» местные и региональные власти сохраняли свои прежние полномочия. Политика жесткой централизации, передела собственности и резкого сокращения прав территорий была продолжена последователями Рюрика. В компетенцию Олега как верховного правителя входили уже политические, судебные и законотворческие вопросы, он был верховным главнокомандующим, представлял страну на международной арене, обладал властью над своими подданными, единолично устанавливал размер дани21. Княжеская власть в своей эволюции прошла следующие этапы:
• князь как правитель «конфедерации» (военный вождь и племенной арбитр);
• князь как глава государства, похожего на федеративное, обладающий исключительно феодальными функциями (сюзеренитет и право распоряжения земельным фондом);
• князь как монарх единого государства, глава всех ветвей власти, издающий уставы, регламентирующий налоговые отношения, обладающий правом вершить суд.
Усиление власти центра привело к сепаратизму и фактическому дроблению государства. Князья-наместники быстро превратились в князей-госуда-рей. В качестве одной из причин такого положения дел историки называют смену финансово-хозяйственных приоритетов: когда кормление князя и его дружины происходило посредством набегов, а система взимания дани с населения была слабо организована: с одной и той же территории могли «кормиться» сразу несколько властных структур («в два кнута»). С окончанием периода активных походов и переносом основного бремени наполнения княжеской казны на подданных ситуация в корне изменилась: потребовался раздел сфер влияния, при котором центральной власти место находилось не всегда. Другой причиной могла стать слабость коммуникаций между отдельными территориями: основными транспортными артериями в то время были реки, полноценная навигация по значительной части которых была возможна лишь в ограниченный временной промежуток. При тогдашнем уровне развития транспорта и связи осуществлять контроль над столь обширными территориями было практически невозможно.
Хрупкая древнерусская протофедерация, сперва избыточно централизовавшись, стала быстро разрушаться, превратившись накануне татаро-монгольского вторжения в конфедеративный союз отдельных княжеств (вначале их было 15, потом — около 50), признававших центральную власть в основном формально. В отечественной исторической литературе этот период принято называть феодальной раздробленностью. Любечский съезд 1097 года утвердил номинальное единство государства на основе договорных отношений, но при этом установил, что: «каждый (князь - М.Г.-З.) да держит отчину свою».
26 Подробнее об этом см.: Сахаров А.Н. История России. Глава I. Русь изначальная // Электронное издание «История России». - М.: ДиректМедиа Паблишинг, 2006. - С. 45.
27 Петров И.В. Указ. соч. С. 78-80, 94-95.
Динамика древнерусского ГТУ полностью находится в русле синергетических представлений о самоорганизации сложных систем. Фактором объединения простого (славянских земель и племен) в сложное (древнерусское государство) стал некий аналог хаоса. Синтез множества простых этно-территориальных образований в единое государство происходил посредством установления общего темпа их эволюции (социально-экономических и политико-правовых процессов). Однако древнерусское государство подстерегали значительные диспропорции развития.
В результате был осуществлен выход на новый, более высокий уровень организации общества, было создано государство полицентрического типа, однако протофедеративная система, обремененная флуктуациями, находилась в состоянии неустойчивого равновесия. Оно могло продолжаться сколь угодно долго, если бы не еще один существенный фактор развития систем — внешняя среда. Последовавшая в середине XIII века интервенция с Востока нанесла серьезный удар по отечественной государственности. Татаро-монгольское завоевание, в согласии с постулатами синергетики, хаотизировало древнерусскую про-тофедеративную систему, что привело к децентрализации и дроблению даже небольших по размеру элементов системы (княжеств и городов), однако впоследствии произошло резкое усиление центростремительных сил. О последнем можно судить по четкой направленности парадигмы русской общественно-политической мысли того времени на «собирание земель русских».
В последующий исторический период (с 1237 по 1380 гг.) древнерусское государство существовало в качестве автономной единицы более обширного образования — Золотой Орды. Само русское государство в этот период остается внутренне раздробленным — Орда не давала князьям усилиться и всячески мешала централизации Руси под главенством одного княжества. Последним «оплотом» полицентрических методов управления остается Новгородская Республика — историки все чаще приходят к выводу о наличии протофедеративных начал в данном государственном образовании. В XV веке центростремительные тенденции на Руси просматриваются еще отчетливее. К Москве присоединяются Новгород и Псков, Рязанское княжество — так постепенно складывается территория Русского государства. Одновременно происходит централизация государственной власти, формируется новая система управления все еще раздробленной страной.
Таким образом, вследствие тяжелой внешне- и внутриполитической обстановки древнерусскому обществу и государству пришлось отказаться от идей полицентризма. Начиная с эпохи Ивана III открытое их высказывание могло быть расценено как государственное преступление. Идея объединения русских земель, идея централизации стала национальной идеей на много веков вперед. Возможно, именно поэтому теория федерализма в течение многих веков в России практически не развивалась. Только отдельные ее следы обнаруживаются в контексте распространившихся в те времена религиозных ересей22. Описание полицентрических истоков государственности становится уделом зарубеж-
22 В качестве примера можно привести учение Феодосия Косого (XVI в.), в котором четко прослеживаются следы стихийного, случайного, идущего «снизу» процесса строительства государственной системы, ставшего ответом на во многом чрезмерные методы централизации со стороны центральной (великокняжеской, царской) власти.
ных историков23. Но даже во времена торжества унитарной идеи в России существовал аналог ст. 65 Конституции Российской Федерации24.
Со временем централизация Московского государства усилилась. Во главе государства, начиная с Ивана Грозного, стоял царь. Власть монарха распространилась на все русские земли. Административно-территориальными единицами еще оставались уделы, но права удельных князей были ограниченны: им запрещено было чеканить монету, сокращены были их судебные полномочия и отменены многие льготы. Была введена новая система регионального управления. Уездами от имени великого князя теперь управляли кормленщики, т.е. представители знати, для которых платой за их службу были кормления — сборы с населения в свою пользу.
Однако в истории России можно обнаружить период, когда она фактически функционировала как сложносоставное, союзное государство, хотя данный период сложно оценивать в терминах положительно/отрицательно. Имеется в виду Смута (1605-1613 гг.). Нараставший в эти годы кризис вертикальных форм управления страной сопровождался развитием «новых» институтов власти и форм политической активности.
Активизация региональных представительных органов наблюдалась по всей стране. Особенно яркой она была в Ярославле, Вологде, Нижнем Новгороде, Казани и целом ряде других регионов. Региональное измерение Смуты уникально: воевали между собой не только армии, сословия и отдельные группировки, но даже отдельные области. Восстание Болотникова отчасти являлось движением южных земель против центра. Но, что главное, борьба регионов в 1605-1612 гг. шла не за отделение, не за выход из состава государства, а за контроль над Москвой, т.е. над центром. В этом проявилась уже отмеченная традиционная слабость отечественных полицентрических институций: регионы не могли сосуществовать и налаживать коммуникации друг с другом самостоятельно.
Смута наглядно продемонстрировала все недостатки применения исключительно унитарной централизованной модели власти в стране. Она показала, что управление с использованием только «вертикальных» методов, характерных
23 Так, в трактате польского хрониста Матвея Меховского «О двух Сарматиях» (De duabus Sarmatiis), широко известном начиная с XVI в., признавалось существование на территории тогдашней Руси большого количества княжеств. См.: Меховский М. «О двух Сарматиях» / Отв. ред. акад. Б. Д. Греков.
- Москва - Ленинград: Издательство Академии наук СССР, 1936.
24 Императрица Екатерина II подписывала государственные документы следующим образом: «Бо-жиею поспешествующею милостию мы, Екатерина Вторая, императрица и самодержица Всероссийская, Московская, Киевская, Владимирская, Новгородская, царица Казанская, царица Астраханская, царица Сибирская, царица Херсониса-Таврического, государыня Псковская и великая княгиня Смоленская, княгиня Эстляндская, Лифляндская, Карельская, Тверская, Югорская, Пермская, Вятская, Болгарская и иных, государыня и великая княгиня Нова-города, Низовския земли, Черниговская, Рязанская, Полоцкая, Ростовская, Ярославская, Белоозерская, Удорская, Обдорская, Кондийская, Витепская, Мстиславская и всея Северные страны, повелительница и государыня Иверския земли, Карталинских и Грузинских царей, и Кабардинския земли, Черкасских и горских князей, и иных наследная государыня и обладательница... Известно всенародно, что в сем титуле нашего самодержавства не вмещены мнимые и нам неподвластные царства или земли чуждые; но паче означаются самые обширные наши владения кратчайшими имянованиями, ибо многочисленны суть». Цит. по: Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. - М.: 1987, а также Абдулатипов РГ., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1. - М.: Республика, 1992. - С. 95-96.
для данной модели, неэффективно. Однако, как нам представляется, главных выводов из Смуты так и не было сделано: власть не пошла на ограничение своих прерогатив и делегирование полномочий ни в горизонтальном (представительные органы), ни в вертикальном (региональная автономия) срезах. Смута стала результатом искажения полицентрической природы русской государственной системы, следствием уже указанных диспропорций развития, среди которых можно выделить следующие:
• выход за рамки естественных размеров системы, который привел к возникновению флуктуаций; избрание в качестве средства «погашения» флуктуаций методов ужесточения управления (особенно при Иване Грозном) лишило государственную систему импульса саморазвития;
• технологии получения ресурсов развития по-прежнему оставались довольно примитивными, не отвечали требованиям времени, что не позволяло в полной мере использовать природные богатства для погашения возникших флуктуаций (в качестве примера можно привести предшествовавший Смуте голод во многих частях государства);
• несоблюдение правил создания топологически правильной структуры государства, неразвитость горизонтального взаимодействия территорий, традиционная асимметричность структуры.
В результате выход на новый, более высокий уровень организации общества — империю — был отложен практически на целый век; хаос Смуты способствовал проведению реформ Петра I только в длительной перспективе. Однако урок из произошедших событий извлечен так и не был, и созданная структура страдала все теми же системными диспропорциями. Значительную часть своей последующей истории Государство Российское было унитарным образованием с автономией национальных окраин. Причины утверждения унитаризма оставались неизменными в течение сотен лет: обширные размеры страны, слабость системы самоуправления, неразвитость коммуникаций, низкий уровень развития хозяйства, неравномерное распределение ресурсов, неблагоприятная внешнеполитическая обстановка. Усилить вертикальные компоненты государственного управления было проще, чем решать возникающие системные проблемы по существу. Кроме того, в условиях самодержавия Россия не могла иметь иной формы территориальной организации, кроме унитарной, поскольку при федеративном устройстве княжеская, царская, а впоследствии — императорская самодержавная власть подлежала ограничению в той или иной мере, что противоречило самой природе абсолютной монархии. Поэтому можно с полным правом сказать, что на определенном этапе развития страны унитаризм в соединении с самодержавием действительно был наиболее целесообразной политико-территориальной формой, обеспечившей не только сохранение, но и развитие российского государства — в четко ограниченных пределах.
Первые попытки реформировать сложившуюся систему наблюдаются уже при царе Федоре Алексеевиче (вторая половина XVII в.). При нем усиливается власть воевод на местах и их ответственность перед центром. Воеводам передаются многие функции упраздненных территориальных учреждений. Разрабатывается проект государственно-административного
переустройства страны, намечается разделение страны на наместничества (будущие губернии). Однако эти планы были претворены в жизнь гораздо позже, уже при Петре I.
В 1708-1710 гг. страна была разделена Петром на 8, а позднее — на 11 губерний (впоследствии их количество увеличилось до 23) во главе с генерал-губернаторами и губернаторами, обладавшими огромной административной, полицейской, судебной и финансовой властью. Позднее губернии были поделены на 50 провинций, а те, в свою очередь, делились на дистрикты (округа). Во главе провинций стояли губернаторы и воеводы. Теперь это были государственные служащие, подконтрольные центру. Вся Россия, таким образом, была выстроена по ранжиру, с четким разделением управленческих функций. С позиций системного анализа этот период можно рассматривать как период стабильного развития российской государственной системы, для которого характерны гомеостатичность и иерархичность: созданная Петром властная, территориальная и социальная иерархии в малоизмененном виде просуществовали вплоть до начала ХХ века.
Новая система управления была введена Петром и в городах. Всеми городами в стране ведал Главный магистрат. В каждом городе существовал магистрат, которому подчинялось население. Магистраты выбирались из числа богатых горожан. Позже, при Елизавете Петровне, были отменены внутренние таможни, которые прежде стояли непреодолимыми барьерами на пути межрегиональной торговли. Данный шаг можно рассматривать в качестве важного элемента стратегии сущностного решения системно-структурных проблем, поскольку отмена внутренних таможен — это мера, направленная на усиление коммуникаций внутри сложнопостроенной системы, которая обычно благотворно сказывается на пресечении возможных флуктуаций на раннем этапе их появления.
Восстание Пугачева показало несовершенство системы управления — страна, разделенная на огромные губернии, слабо контролировалась центром. В 1775 году Екатерина II провела реформу административно-территориального управления, смысл которой заключался в том, чтобы взять под строгий контроль все районы страны. В соответствии с Указом «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.) существовавшие до реформы 23 губернии, 66 провинций и 180 самостоятельных уездов были реорганизованы в двухзвенную систему, состоящую из губерний и уездов. Губерний вместо 23 стало 50. В каждой из них насчитывалось примерно 300 тыс. человек. Обитатели национальных районов страны вошли в состав губерний наравне с остальными жителями; границы национальной автономии были сужены. Губернии делились на уезды с численностью населения в 30 тыс. человек. Губернатор был главой губернского правления, сосредоточившего в себе функции исполнительной власти; в его руках находились полиция и войска. Хозяйственными делами губернии ведала Казенная палата. Несколько крупных губерний объединялись в наместничества или генерал-губернаторства во главе с генерал-губернаторами. В том же году Екатерина II осуществила городскую реформу, упорядочившую городское управление. В городах была введена система, соединившая зачатки местного самоуправления с сильным государственным контролем. Также были
сокращены вольности казачьих областей, откуда, по мнению властей, постоянно исходила угроза стабильности государства.
К концу XIX века в административном отношении Россия делилась на 78 губерний и 18 областей, особой административной единицей был остров Сахалин. Существовали административные единицы, включавшие несколько губерний, — генерал-губернаторства, обычно учреждаемые на окраинах. Губернатор назначался царем по представлению министра внутренних дел. Власть губернатора была обширна и распространялась почти на все области жизни губернии. Города имели органы самоуправления — городские думы и управы. Четыре города (Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале) были выведены из состава губерний и управлялись градоначальниками, непосредственно подчиненными центральной власти. Губернии делились на уезды (низшие административные единицы), а области — на округа25.
Таким образом, административно-территориальное деление Российской империи не было константным — достаточно вспомнить такие основные вехи его развития, как петровские и екатерининские реформы губернского управления. Однако решить проблему эффективного управления страной полностью не удалось. Число губерний неуклонно росло: к 1727 г. в России было 14 губерний, к 1775-му — 23, к концу царствования Екатерины II — 50, а к 1914 г. в России насчитывалось 78 губерний, что препятствовало нормальному управлению территориями.
Статус административно-территориальных единиц империи был, по традиции, различным. Указом от 12 декабря 1796 г. император Павел установил новое разделение государства на губернии, при этом перечислялись губернии с особыми правами и привилегиями (Малоросская, Лифляндская, Курляндская, Киевская, Минская, Волынская и др.). Эту линию продолжил Указ Александра I от 9 сентября 1801 г.26. Элементами политической автономии в дореволюционной России обладали польские и прибалтийские губернии, некоторые восточные районы империи (Хивинское ханство, Бухарский эмират). Этот перечень целесообразно дополнить Туркестанским и Закавказским краями, отметив, что, несмотря на особый порядок управления, обусловленный местными особенностями, все эти территории имели статус провинций Российской империи. Особое политико-правовое положение было характерно и для Финляндии27 в период с середины XIX и до начала XX столетия.
Диспропорции ГТУ остались прежними:
• выход за рамки естественных размеров системы, компенсируемый повышенной степенью централизации государственного управления;
• недостаточность ресурсов развития;
35 Подробнее об этом см.: Сахаров А.Н. История России // Электронное издание. - М.: ДиректМе-диа Паблишинг, 2006. - С. 23-254.
26 См.: Шульженко Ю.Л. Из истории Федерации в России (монархический период). - М.: Институт государства и права РАН, 2005. С. 16.
37 Финляндия имела Конституцию, законодательный орган (Сейм), правительство (Сенат), казну, таможню, денежную систему, собственную армию, местное самоуправление и управлялась «особыми установлениями на основании особого законодательства».
• несоблюдение «топологии» структурно сложного государства, неразвитость горизонтального взаимодействия территорий, традиционная структурная асимметричность.
Таким образом, в многовековой истории России были периоды, когда она функционировала то как унитарное государство, то практически как федерация. Имперская система организации власти оказалась востребована практикой государственного строительства, однако она была пригодна только в ограниченный период времени и в строго определенных целях. Плодотворно развиваться в течение длительного времени с возрастанием уровня негэнтропии (упорядоченности) в системе империя не в состоянии. После решения конкретной задачи ее необходимо реструктуризировать в иные формы организации, более способствующие саморазвитию.
Следующий за имперским советский период построения ГТУ полностью повторил предшествующий опыт: начав фактически с полураспада государственности, страна прошла этап жесткой централизации и под конец периода, вследствие своей закрытости, отстала в развитии и потеряла импульс внутреннего развития, что привело к очередной бифуркации, т.е. слому государственности и созданию на ее месте новой.
За советским периодом следовал период т.н. новой России, ГТУ которой последовательно пережило следующие этапы:
• т.н. парад суверенитетов (1990-1993 гг.) — ГТУ данного периода характеризуется крайней нестабильностью, многие субъекты РФ принимают декларации о суверенитете, присваивают дополнительные полномочия, не предоставленные им Конституцией РФ; конституции, уставы и законодательство большинства субъектов Федерации этого периода грубо противоречат федеральному законодательству; в некоторых субъектах проходят референдумы об их государственном суверенитете;
• т.н. парад заключения договоров (1993-1999 гг.) — данный этап характеризуется принятием на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года Конституции РФ и началом выстраивания на ее базе новой системы законодательства; двусторонние договоры между Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения используются в качестве механизма согласования интересов центра и регионов, а также как средство гармонизации Конституции РФ и противоречащего ей законодательства субъектов РФ; нестабильность законодательной базы федеративных отношений сохраняется, однако теперь она зиждется на конституционно-договорной основе;
• т.н. укрепление вертикали власти (1999 г. — настоящее время) — в данный период началась стабилизация законодательной базы ГТУ, были созданы семь федеральных округов, договорное право было практически сведено на нет, началось постепенное приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами; это позволило относительно стабилизировать ГТУ однако указанные процессы продолжили свое дальнейшее развитие, в результате чего децентрализация власти и ресурсов постепенно сменилась избыточной централизацией и даже унитаризацией.
Очевидно, что в течение краткого исторического промежутка (15 лет) отечественное ГТУ в полной мере продемонстрировало «пульсирующий ритм
восхождения к единству». Бывшая практически унитарным государством (в советский период) страна стремительно двинулась в сторону полураспада (90-е гг. ХХ в.), а затем — снова в направлении построения централизованного государства. Советский федерализм с точки зрения синергетики проделал тот же самый путь: он проследовал через фактический распад страны (период революции и гражданской войны) по направлению к сверхцентрализации (30-е гг. прошлого века). Очевидно, что подобная «пульсация» — это не случайное стечение событий, а закономерность. Сложные системы вблизи момента максимального, кульминационного развития демонстрируют внутреннюю неустойчивость к малым возмущениям, подвергаются угрозе распада. Циклическое переключение режимов заложено в самой нелинейности процессов28. Однако данный фактор развития сложных систем вполне может быть объектом управления — процессы распада государственной системы можно повернуть в обратную сторону, переключить их на режим возобновления связей, затухания процессов в центральной части и их активизации на периферии структуры.
Характеристики структуры (ГТУ) государственной системы, согласно системному подходу, определяются имеющейся в наличии ресурсной базой и способами коммуникации между элементами системы. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что самоорганизация выступает как функция флуктуирующих внешних условий. Обобщив данные закономерности, можно сделать вывод о том, что состояние и эволюция федеративной системы определяется тремя основными факторами: внешняя среда, наличие ресурса развития и способ управления территориями. В приложении к реалиям ГТУ в России это выглядит следующим образом.
Внешняя среда. Традиционно наблюдается высокая степень недружествен-ности внешней среды по отношению к российской государственной системе, проявляющаяся в том, что темпы развития среды по некоторым показателям выше темпов развития системы. Это способствует экспансии внешней среды внутрь системы, что влечет за собой, как правило, серьезные последствия и для сферы ГТУ, система начинает «закрываться» от внешней среды. Однако известно, что закрытые системы стремятся в итоге к физическому хаосу29: «В закрытой системе всегда постепенно нарастает энтропия, которая в конце концов приводит не только к кризису, но и краху... Разнообразие — закон развития всех сложных систем. Без разнообразия нет развития»30.
Наличие ресурса развития. Отечественная государственная система традиционно характеризовалась насыщенностью ресурсов развития, прежде всего за счет наличия значительного количества полезных ископаемых. В настоящее время экономическая основа государства способствует развитию ресурсной
38 Здесь уместны аналогии с цивилизационными циклами Н.Д. Кондратьева и этногенетическими ритмами Л.Н. Гумилева.
29 Аршинов В.И., Климонтович Ю.Л., Сачков Ю.В. Естествознание и развитие: диалог с прошлым, настоящим и будущим. / Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой: Пер. с англ. / Общ. ред. В.И. Аршинова, Ю.Л. Климонтовича и Ю.В. Сачкова. - М.: Прогресс, 1986.- С. 408-409.
30 Горемыкин М.Ю. Синергетические принципы управления / Синергетика и социальное управление. - М.: Изд-во РАГС, 1998. - С. 74.
базы, что уже начало приносить свои положительные результаты: по целому ряду параметров темпы развития ресурсной базы России сравнялись, а кое-где — превысили темпы развития ресурсной базы объектов внешней среды31. Однако без инновационных технологических рывков это явление будет носить временный, неустойчивый характер.
Способ управления территориями. Серьезной проблемой отечественного ГТУ являются структурные диспропорции: отсутствие коммуникации между элементами системы, неразвитость транспорта и связи, высокие инфраструктурные издержки, а также неэффективность структуры управления. И если проблемы собственно коммуникативно-инфраструктурного толка уже признаны на высоком уровне и начали постепенно решаться32, то вопрос о власти в ее территориально-пространственном измерении пока не получил должного освещения. Действующая сегодня в России жестко-иерархическая модель управления системой — вертикаль власти в сочетании с фасадным федерализмом — согласно общесистемным закономерностям эффективна лишь на ограниченных участках управления и в лимитированный временной период.
Использование методологии системного подхода позволяет сформулировать следующие взгляды на историю ГТУ в России:
• современная Россия исторически сложилась как сложная саморазвиваю-щаяся система с неустойчивыми характеристиками;
• эволюция ГТУ в России характеризуется пульсирующим ритмом, в нем насчитывается как минимум 4 бифуркационных (татаро-монгольское завоевание, Смута, Революция 1917 года, распад СССР) и 5 гомеостатических периодов системы (древнерусский, московский, имперский, советский, современный), порядок чередования которых представляет собой устойчивую закономерность;
• на протяжении более чем тысячелетней истории наша страна вновь и вновь демонстрирует одни и те же диспропорции в развитии: выход системы за ее естественные размеры при слабой внутрисистемной коммуникации, неправильной структурной топологии, большой ресурсоемкости системы, недостаточной открытости и низком потенциале саморазвития.
Вполне вероятно, что указанные особенности развития отечественной государственной системы стали следствием имманентно присущих ей особенностей. Несмотря на наблюдающиеся в течение длительного времени в государственной системе (в том числе и в сфере ГТУ) диспропорции, можно сделать вывод о том, что по-другому управлять этими территориями и населением было практически невозможно. Традиционные, выработанные в других странах институции (демократия, парламентаризм, федерализм и пр.) для нашей страны оказались малоэффективными. Обычные рецепты ГТУ также не работали: малейшее ослабление «вертикали власти» приводило к распаду системы, малейшее ужесточение — к попранию прав личности и потере перспектив развития.
31 См.: выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г.; ответы Президента РФ В.В. Путина на вопросы, прозвучавшие на встрече с журналистами 14 февраля 2008 г. // http://www.kremlin.ru/.
43 См., например, выступление Д. Медведева на V Красноярском экономическом форуме // http:// www.medvedev2008.ru/.
В таких условиях «коридор эффективности» оказался крайне узок, система остро реагировала даже на самые незначительные воздействия, что свидетельствовало о ее перманентной неустойчивости.
ГТУ как фактор развития страны распадается, таким образом, на целый ряд факторов второго уровня, большинство из которых может быть скорректировано в процессе управления процессами развития:
1) особенности территории и населения страны: протяженность территории и территориальная неравномерность; дифференциация регионов (социально-экономическая, этническая, религиозная и пр.); развитость инфраструктуры; наличие природных ресурсов; наличие человеческого ресурса;
2) система управления страной: наличие архитектуры системы власти, адекватной особенностям территории и населения страны и актуальным вызовам (институциональные и кадровые аспекты); наличие системы управления страной, обеспечивающей ее стабильное развитие (правовые, организационные, финансовые, материальные, информационные механизмы); наличие в федеративной системе устойчивых подсистем (субъектов РФ), развивающихся в едином темпе;
3) влияние внешнего фактора: глобальная и региональная политическая, экономическая и социальная нестабильность; сепаратизм, этнический и религиозный экстремизм, терроризм; интенсивность политики в отношении России со стороны иностранных государств (блоков, негосударственных структур).
На этой основе в качестве критериев успешности государственно-территориального устройства можно выделить следующие показатели: размер территории страны, ее заселенность, географически-климатические условия; сравнительные показатели регионального развития; инфраструктурная обеспеченность регионов (транспорт, связь, энергетика, жилье и пр.); уровень обеспеченности природными ресурсами; демографическая ситуация; эффективность системы власти; степень учета интересов регионов на федеральном уровне; уровень глобальных угроз; уровень преступности на национальной и религиозной почве, террористическая угроза.
Стратегия дальнейшего развития страны не может не учитывать указанные факторы, поскольку посредством управления их изменением можно корректировать вектор развития государственной системы. ГТУ — эффективный инструмент управления развитием. От того, насколько его удастся использовать на современном этапе, во многом зависит дальнейшая судьба отечественной государственности.
