CC BY
28
20 (77) - 2008
Стратегия развития региона
ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗНООБРАЗИЕ РОССИИ: КОНТУРЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ И ФАКТОРЫ РАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
н.В. бекетов,
доктор экономических наук, профессор, директор научно-исследовательского проектно-экономического института
в.г. Федоров,
кандидат технических наук, профессор, первый заместитель директора научно-исследовательского проектно-экономического института
а. с. денисова, е. е. ноева, а. и. черная, и. а. елшина
якутский государственный университет
Цикличность пространственного развития. Все
противоречия и парадоксы российского «большого пространства» обусловили цикличность его политического развития. Серьезнейшей и так до сих пор и не решенной проблемой России стало нахождение оптимума в отношениях между центром и регионами. Анализируя динамику отношений «центр — регионы», можно обнаружить циклы централизации и децентрализации, связанные как с естественными временными сроками исчерпания ресурса той или иной политической модели, так и просто со сменами правителей и, соответственно, взглядов на региональную политику. Все эти объективные и субъективные факторы обусловили резкость или плавность происходивших изменений.
Многовековой сценарий развития России связан с большими циклами территориальной экспансии и переваривания приобретенной территории, для чего создавалась новая модель региональной политики. Со степенью и характером неоднородности российского пространства, возникшей в результате экспансии, связывалось текущее соотношение институтов централизации (вплоть до силового подавления) и децентрализации (самоуправления). Традиционное направление российской экспансии — это поглощение и диссимиляция нестабильных геополитических
зон, таких как Поволжье, затем Кавказ, Центральная Азия и др.1. Следуя имперской логике, государство превращало внешнеполитические, пограничные проблемы в проблемы внутренней, региональной политики, как бы загоняло их внутрь в расчете на успешное решение. Это обусловило не только напряженный поиск технологий для умиротворения поглощаемых инокультурных ареалов, но и особо трепетное отношение к проблеме территориальной целостности. Возник своеобразный комплекс, когда потеря территории воспринимается как угроза внешнеполитическим позициям страны, восстановление недружественного окружения и т. п.
Внутри же единого государства, как принято считать, все проблемы можно решить, в крайнем случае — силовым путем.
В ХХ в. доминирующий сценарий регионального развития качественным образом изменился: Россия от экспансии перешла к работе по удержанию пространства. С этим связаны новейшие модели региональной политики, основанные на реорганизации имеющегося (и готового распасть-
1 Туровский Р. Ф. Русская геополитическая традиция // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1996, № 4. С. 51-64.
ся) пространства с целью создания нового, более адекватного, баланса.
Важным определяющим фактором в условиях централизованного государства была позиция центра, подкрепленная политическим расчетом и идеологией. Центр выбирал между опорой на сложившиеся региональные элиты (или их лояльные группы), их подавлением и учетом их интересов. Он постоянно маневрировал, пытаясь найти индивидуальный подход к каждой особой части общегосударственного пространства.
Результатом стала непрерывная и, как кажется, неостанавливаемая волнообразность централизации и децентрализации. В условиях централизованного государства с размытыми или подавленными региональными интересами говорить о децентрализации можно с большой долей условности, но выделить периоды, когда центральная власть учитывала региональные интересы, можно. Точно так же можно выделить периоды, когда страна разваливалась после периода радикальной реорганизации или на фоне ослабления центральной власти. «Восстанием регионов» была русская Смута начала XVII в., когда из-под контроля центра вышли Юг, Дон и Поволжье2. Нечто подобное повторилось через 300 лет, когда распалась империя, и уже большевики нашли совершенно новый формат территориального устройства, позволяющий консолидировать многочисленные региональные и национальные интересы. Распада СССР избежать не удалось, но РСФСР для самосохранения должна была задействовать модель демократического федерализма с передачей полномочий на места.
Отношения «центр — регионы» в России развиваются в классической логике маятника, когда идет постоянный поиск текущего оптимума, но изменение внешне- и внутриполитических условий, так же, как и субъективные факторы, связанные с личностями властителей, не позволяют маятнику зафиксироваться в какой-то точке.
Рассматривая всю русскую историю, можно выделить первый большой цикл углубляющейся децентрализации:
• первый этап — это фрагментация Киевской Руси, продолжавшаяся до начала XIII в.;
• второй этап — следующие сто лет—децентрализация Ростово-Суздальской земли как одного из фрагментов Киевской Руси;
• третий этап — следующие сто лет — это переходный период, когда проявилась децентрали-
2 Платонов С. Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве XVI—XVII вв. - М., 1995.
зация, связанная с дроблением на уделы Московского княжества, и началось наращивание территории Московии за счет других княжеств (со своими удельными системами). И уже с начала XV в. происходит перелом, когда начинается отчетливо выраженная многовековая централизация. Московия поэтапно уходит от модели аристократической федерации, в основе которой лежали интересы удельных князей и бояр-вотчинников. У централизации тоже оказались три этапа:
• расширение централизованного Московского государства с одновременным подавлением «удельных» элит на протяжении примерно ста лет — от Василия Темного до Василия Третьего;
• радикальные действия Ивана Грозного, направленные на уничтожение прежней региональной элиты и создание принципиально новой модели отношений центра с регионами;
• наконец, после кризиса Смуты и ее временной стихийной децентрализации, новая консолидация власти при первых Романовых. Консолидировав собственное ядро при Василии Темном, Московия на протяжении примерно 50 лет осуществляет мощную экспансию, поглощая другие древнерусские государства (с их правящими элитами). Это — первый крупный цикл «экспансия — переваривание», который можно связать с изъятием у Новгорода северных территорий в 1471 г. и последующими приращениями — Новгорода, Твери, Пскова, Смоленска, а также постепенным присоединением Рязани, принадлежавших Литве верховских княжеств и Северской земли. По оценкам историков, территория Московии при Иване Великом и Василии III увеличилась в четыре раза. По своим размерам она уже не уступала большинству европейских государств. У Московии появилась своя обширная северная периферия вплоть до Белого и Баренцева морей, унаследованная от Новгорода — первого неравномерно заселенного и «неплотного» русского государства с мощной северной составляющей.
Столь мощный территориальный рост делает неизбежным формирование новой модели региональной политики. Она имеет переходный характер, сочетая элементы прежнего удельного федерализма (внутренние уделы московского ядра и присоединенных княжеств) и централизованного управления с помощью наместников.
Расширение территории на том этапе все-таки предусматривало полный или частичный учет существующих земельных прав в присоединяемых
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
27
княжествах. Хотя центр все увереннее и жестче вводил правовые нормы, позволявшие расширять непосредственный домен великого князя за счет конфискованных земель и выморочных владений, заменять одни владения на другие и т. п. Как результат, прежние удельные системы, связанные с ними региональные элиты и идентичности размывались и разрушались.
Следующий кардинальный пересмотр региональной политики связан с именем Ивана Грозного. Русское государство начинает превращаться в полиэтническое. Принимается радикальное политическое решение по поглощению восточного инокультурного соседа — осколков Орды в виде Казанского и Астраханского ханств. Вскоре за ними последовало Сибирское ханство.
Решение принципиально новых геополитических задач становится новым вызовом российской региональной политике. На этом этапе требуется полная консолидация русского территориального ядра, которую и обеспечивает Иван Грозный. С этой целью проводится окончательная силовая диссимиляция прежних удельных систем с уничтожением (зачастую физическим) самостийных региональных элит — местных, особенно немосковских (верхов-ских, тверских, ярославских и пр.) вотчинников. Прежняя система отношений остается на той территории, которая не вошла в опричнину, именовалась земщиной и стала объектом репрессий. Такой известный публичный противник царя Ивана, как Андрей Курбский — типичный представитель мелких княжат, владелец небольшого удела на части бывшего Ярославского княжества. Иван Грозный уничтожает последние рудименты удельной системы — Старицу и Углич3, 4.
Жесткая региональная политика Ивана Грозного вызвала обратную реакцию после его смерти и первую стихийную децентрализацию, первое за полторы сотни лет движение «русского маятника» в обратную сторону. Многочисленные бунты, участие аристократии в выступлениях против центральной власти, переход южных территорий под власть Лжедимитрия, — все это свидетельствовало о дисбалансе в системе (который проявился на фоне слабого правления Федора Иоанновича и неудач Бориса Годунова). Сам временный царь Василий Шуйский, как явствует из его фамилии, представлял знатный боярский род с региональными корнями (в отличие от Бориса Годунова, выходца из обрусевшего татарского рода и представителя опричнины).
3 Вернадский Г. В. Россия в средние века. — М., 1997.
4 Вернадский Г. В. Московское царство (в 2 ч.). — М., 1997.
Урегулирование ситуации после Смуты одновременно стало третьим большим периодом «экспансии — переваривания». Именно в XVII в. и происходит беспрецедентный рост территории Российского государства, когда в результате движения «встречь солнцу» формируется большое и неплотное пространство, освоить которое мы не можем до сих пор.
В течение 67 лет идет непрерывное движение на Восток: от Ермака, который еще при Иване Грозном покорил Сибирское ханство и открыл русским путь за Урал, до Семена Дежнева и его спутников, до основания в 1649 г. первых поселений на Тихом океане. На этом экспансия не прекратилась, но вступила в новую фазу — поиска южной границы, вплоть до контакта с Китаем. Вторая половина XVII в. и начало XVIII в. уходят на обустройство новых южных рубежей на границах с Китаем и Степью при постепенном поглощении участков этой Степи (в дальнейшем происходила корректировка относительно мелких деталей на стыках с Китаем и Японией).
Консолидация мегапространства требует нового пересмотра системы централизованного контроля в сторону его усиления5. Тем более важно преодолеть последствия Смуты. Этим объясняется распространение на протяжении нескольких десятков лет военно-административной модели управления через воевод, а также появление специализированных ведомств, занимающихся вопросами развития определенных «проблемных» территорий (Сибирский приказ). На этом этапе возникает новый пространственный парадокс, связанный с появлением невиданных ранее коммуникационных разрывов. В центре идет борьба за власть, движение русских на Восток продолжается своим чередом. Так, в год вторжения Лжедимитрия был основан Томск, затем возник Туруханск и т. д.
Участившиеся колебания маятника характеризуют все региональное развитие имперской России. Для XVIII—XIX вв. типична следующая логика. Сначала власть проводит реформы, предполагающие определенную децентрализацию управления. Это объясняется подспудным развитием региональных интересов и совершенствованием государственного управления под влиянием европеизации, идей Просвещения, а также освоением новых территорий. Далее следует откат назад — частичная централизация, отмена отдельных положений реформы. От изначальной реформы остается «сухой остаток».
5 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1968.
На этапе XVIII—XIX вв. начинают действовать интересы новых региональных элит — помещиков, дворянства, которые пришли на смену прежней группе — удельным князьям и княжатам, боярам-вотчинникам. Элиты нового типа, укоренившись на земле, имеют естественный интерес к децентрализации, внедрению самоуправления.
Возникает новая формула урегулирования отношений между центром и регионами.
Центр ищет баланс в отношениях с новой региональной аристократией, при этом из процесса согласования интересов исключаются низы.
Очередная крупная реформа системы связана с именем Петра I, так же, как и очередной микроцикл. Создаются институты сословного самоуправления для дворянства и городских элит. После смерти Петра I «верховники» усиливают централизацию и упрощают управленческую систему. Далее, при Елизавете Петровне отмечается слабая децентрализация, связанная с возрождением городского самоуправления.
Следствием начавшихся колебаний стала реформа региональной политики при Екатерине II, осуществившей второе издание петровской реформы. За ней опять последовала слабая централизация, автором которой явился император Павел. Пришедший ему на смену Александр I восстановил политические новации Екатерины II (в частности жалованные грамоты дворянству и городам) и вернул систему в исходное положение.
Третий и последний микроцикл «децентрализация — централизация» в имперской России начался при Александре II. За этим последовала централизация Александра III, которую принято считать контрреформой. Колебания в отношениях «центр — регионы» отразились на периоде правления Николая II, который, выступая поборником самодержавия, тем не менее, шел на вынужденные уступки регионам6. В итоге вся имперская система, не выдержав постоянных колебаний и, так и не найдя оптимума, устраивающего регионы (политическая активность в которых неуклонно росла, захватывая все более широкие слои общества), развалилась. Случилась новая Смута — новая стихийная децентрализация (она же — гражданская война).
В ХХ в. от циклов, связанных с экспансией и «перевариванием» территорий, Россия переходит к циклам, связанным с реорганизацией территории для ее удержания «в целом» (при неизбежных потерях тех или иных периферий). Первой моделью стал
6 Ольденбург С. С. Царствование императора Николая II. — СПб., 1991.
советский этнический федерализм, позволивший сохранить основную часть прежней империи (но уже без «самых западных» Польши с Финляндией) на абсолютно новых началах. Радикально изменилась и формула отношений между центром и регионами в связи с новым уничтожением региональной элиты. Прежняя дворянско-купеческая аристократия уступила низам, которые прежде имели минимальное влияние на развитие системы «центр — регионы». Политическую власть на местах получили представители нерусских народов.
Советская модель реорганизации российского пространства оказалась исторически еще менее устойчивой, чем имперская.
В ней была своя внутренняя цикличность — от ленинской федерализации на преимущественно этнических основаниях к сталинской централизации при сохранении федеративной атрибутики. При этом постепенно сложилась новая региональная элита в лице партийно-советской бюрократии, укрепившаяся при Л. Брежневе и пользовавшаяся ослаблением централизованного контроля для реализации собственных интересов на местах. Феномен первого секретаря — самовластного регионального лидера возникает и развивается в послевоенный период, при Н. Хрущеве и затем Л. Брежневе. Тем временем сменилась и формула отношений «центр — регионы», поскольку низы были опять исключены из этого процесса, играя роль политической декорации, а система строилась на отношениях между столичной и региональной номенклатурой.
Деградация советской системы, утратившей эффективность, которая была достигнута при И. Сталине за счет силовых методов и не могла воспроизводиться по инерции без потери качества, привела к очередной глобальной реорганизации отношений «центр—регионы». Свою роль в этом процессе сыграли отчуждение недовольных масс от политики, а также усиление националистических настроений в республиках. Результатом стал распад СССР и формирование на территории России еще одной новой модели — демократического федерализма.
Но в отличие от 1917 г. подлинной революции в России не произошло, поскольку прежняя номенклатура в целом сохранила власть. Произошла третья стихийная децентрализация, когда находившиеся под спудом национальные и региональные интересы громче, чем когда бы то ни было, заявили о себе. Причем значительная часть региональной номенклатуры готова была выражать эти интересы, что соответствовало ее властным амбициям. В результате все союзные республики превратились в
независимые государства, а главная из них — Россия — попыталась сохранить единство, предложив широкое самоуправление всем своим регионам и получив, таким образом, поддержку региональной номенклатуры. Логичным в этой связи стал постепенный переход к выборности региональных лидеров.
Модель постсоветского демократического федерализма также не оказалась устойчивой. В ней обозначился свой колебательный процесс, связанный с именами двух российских президентов и измеряющийся даже уже не десятилетиями, а годами. При Б. Ельцине была реализована формула удержания территорий разнородной РСФСР за счет передачи полномочий на места. При В. Путине наметилась известная из российской истории тенденция к частичной рецентрализации для усиления контроля за территорией. Децентрализация в который раз в российской истории стала восприниматься как угроза.
Анализ отечественной истории позволяет характеризовать ее как циклический процесс, связанный с централизацией и децентрализацией. Очевидно, что цикличность этого процесса обусловлена перманентно меняющейся позицией центральной власти, которая буквально на ощупь искала оптимальное соотношение централизованного контроля и самоуправления периферий. Поиск шел на протяжении веков на фоне увеличения территории, ее этнокультурной и физико-географической неоднородности. Россия пережила как минимум семь более или менее радикальных реформ региональной политики — Василия Темного (и далее — Ивана Великого), Ивана Грозного, Михаила Романова, Петра I (и затем в новой «редакции» Екатерины II), Александра II, В. Ленина (с коррекцией при И. Сталине) и Б. Ельцина (с коррекцией при В. Путине).
Формы централизации в России. Аргументы в пользу централизации в России всегда были (или казались) очевидными. Они возникали в виде реакции на рост территории и ее неоднородности, когда главным императивом государственной политики в регионах становилось сохранение территориальной целостности. Сепаратизм и борьба с ним — это, можно сказать, изначальная проблема Российского государства. Вся логика его развития со времен подъема Москвы — это приращение территории и подавление сепаратизма. С самого начала перед центральными властями стояла задача по диссимиляции государственных образований, которые с каждым новым этапом становились все менее похожими по своей культуре на государствообра-зующее ядро. Накопление внутренних проблем в
связи с увеличением гетерогенности и неизбежным в этой связи усилением центробежных сил приводило к восстаниям и ставило задачу по подавлению недовольства на местах.
Такая логика территориального развития сделала неизбежным применение силовых методов в российской региональной политике. Трудно найти исторический этап, когда эти методы были исключены из нашей практики. Еще в XV в. началась ликвидация нелояльных уделов, начатая Василием Темным. В дальнейшем объекты менялись, но содержание политики оставалось примерно таким же. На каждом этапе происходила ассимиляция ранее приобретенных земель, но появлялись новые, присоединение и удержание которых требовало больших усилий. И когда процесс докатился до западно-христианских и мусульманских территорий с развитой идентичностью, возник принципиальный вопрос, возможна ли в принципе ассимиляция таких территорий. Некоторые из них Россия так и не сумела «переварить», они были безвозвратно потеряны в ХХ в. По поводу других вопрос остается открытым до сих пор, применение силовых методов оказалось востребовано и в постсоветской России в отношении Чечни.
Наиболее типичной формой продвижения централизации в России являются институты прямого администрирования, т. е. государственные чиновники, назначаемые центром для управления регионами. На всех этапах были востребованы элементы милитократии, когда военные участвовали в региональном управлении. Жесткость моделей прямого администрирования, конечно, различалась, но необходимость их использования признавалась не только в унитарной России (где на них и должна строиться региональная политика), но и в федерации.
Первым примером прямого администрирования следует считать назначение московскими великими князьями своих наместников на вновь присоединенные земли. Само понятие «наместник» прочно вошло в наш лексикон, обозначая полномочного представителя центральной власти.
Проведение завоевательной политики в XVI в. вызвало развитие военно-административного управления. Схема централизации стала более жесткой, чем во времена великокняжеских наместников. На их место приходят царские воеводы, появление которых связывают со временами Ивана Грозного. Институт воевод развивается в XVII в., и в особенности при первых Романовых, когда на территории России появляется система разрядов, по сути — военных округов, управляемых воеводами. Логично, что первые разряды появляются на территории
Сибири, а особую государственную важность приобретает старший воевода Тобольска (он же являлся координатором для всех воевод в Сибири). Однако не только Сибирь стала территорией для апробации военно-административного управления. Аналогичный подход был реализован в отношении западных и юго-западных пограничных территорий, а затем и центральных районов страны.
На следующем этапе в России появляется новый институт прямого администрирования — губернатор. Подход к организации власти в регионах при Петре I интересен значительно возросшей зрелостью: в соответствии с подходом царя деятельность назначаемого центром администратора должна соответствовать региональным интересам7. Губернатор и воевода в провинции несут ответственность за вопросы регионального развития и одновременно обязаны продвигать на местах реформы, задуманные центром. В этой логике, например, подготовлен известный наказ воеводам 1719 г. Подход Петра I следует признать классическим для организации централизованного управления, учитывающего региональные интересы: оно сочетает централизованный контроль за территорией, внедрение общенациональных реформ на местах и деятельность государственных чиновников на благо местного сообщества. Этот подход был воспроизведен Екатериной II.
Введение института губернатора не решало, однако, задачи военно-административного управления. В условиях империи, расширяющей свою территорию за счет инокультурных регионов, оно не могло не быть востребованным. Результатом стало появление в имперской России института генерал-губернаторов. Это — классический институт «ручного управления», реализуемого ограниченным числом людей, осуществляющих надзорные функции в интересах государя. Екатерина II ввела институт генерал-губернаторов и наместников как систему. Интересно, что император Павел, отменив генерал-губернаторов, ввел другую систему военно-административного управления — ордонансгаузы в городах. При Александре I генерал-губернаторы и царские наместники были воссозданы, и этот институт активно использовался для контроля за неспокойными территориями до самой революции.
Таким образом, огромная и разнородная империя в XIX в. самым активным образом задействовала институт непосредственного надзора и военно-административного управления в лице генерал-гу-
7 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1968.
бернаторов и наместников. В этой связи возникла территориальная асимметрия, поскольку генерал-губернаторства и наместничества создавались, прежде всего, на неустойчивых окраинах (Кавказ, Польша и т. п.) и в самых отдаленных и слабо интегрированных регионах Сибири и Дальнего Востока. Политико-административная асимметрия воспроизводилась и на базовом уровне: наряду с губерниями в России появились области, для которых было характерно более жесткое военно-административное управление. Области были распространены на южных и восточных окраинах империи.
В советский период схема централизации была видоизменена. На этом этапе функцию централизации стала выполнять партийная власть, которую в регионах представлял первый секретарь обкома КПСС. Решение кадровых вопросов было фактически сосредоточено в центральных органах партии. Иерархически организованные силовые структуры вносили свой вклад в дело централизации.
После распада СССР в России создаются новые институты прямого администрирования. Как известно, главы региональных администраций на первом этапе назначались президентом страны (это правило не распространялось на национальные республики). Одновременно был создан институт надзора за ситуацией в регионах, и в том числе деятельностью назначенных губернаторов — полномочные представители президента. В дальнейшем, в связи с переходом к выборности губернаторов, институт президентских полпредов стал ключевым институтом прямого администрирования, осуществляемого центральной властью в регионах. В 2000 г. этот институт был реформирован в связи с переносом деятельности полпредов на новый территориальный уровень — крупных региональных объединений, получивших название федеральных округов (возникло распространенное сравнение полпредов с генерал-губернаторами) 8.
Таким образом, на всем протяжении российской истории в стране действовали более или менее жесткие институты прямого администрирования, которые часто дополнялись институтами военно-административного управления. По мере нарастания внутренних противоречий в государстве пришли к выводу о необходимости институциализации самых жестких форм прямого правления в наиболее конфликтных регионах. Конечно, восстания были всегда и всегда жестоко подавлялись. Но норма-
8 Туровский Р. Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003, №1. С. 217—250.
тивно-правовое оформление произошло в конце XIX в., когда империя практически достигла своих максимальных границ. Интересен созданный Александром III институт исключительного положения. Смысл его состоит в том, что он может вводиться на определенной территории для подавления беспорядков и означает ограничение прав и свобод местного населения. Возникнув в 1881 г., институт исключительного положения имел два уровня — усиленной и чрезвычайной охраны, а в 1892 г. был дополнен еще более жесткой формой — военного положения. С тех пор в России в тех или иных правовых формах существует режим чрезвычайного, или военного, положения.
Развитие централизованных и самоуправленческих структур объективно требует определенного баланса внутри каждого типа. От губернаторов и воевод периодически требовали, чтобы они не просто выполняли приказы из центра, но и занимались вопросами регионального развития, неся за это ответственность.
Российская централизация выглядит логичным явлением и всегда отличалась добротной нормативно-правовой проработкой. Однако в ней есть существенные изъяны.
Во-первых, это контроль за институтами прямого администрирования и собственными кадрами. Суть проблемы в размерах страны и коммуникационных разрывах («до царя далеко, до Бога высоко»). Это позволяло представителям центральной власти на местах действовать с известной долей самостоятельности, что вело к усилению коррупции и компрометации этих структур. Из отечественной истории мы выучили стереотипные представления о том, что наместники, воеводы и губернаторы были подвержены коррупции и работали неэффективно. Любопытный факт: после смерти Петра I были проведены контрреформы, направленные на усиление и упрощение централизованного контроля. Однако отсутствие реального контроля привело к обратному эффекту — резкому росту коррупции.
На фоне непоследовательной или просто отсутствующей политики центральных властей родилась известная пословица, согласно которой регионы ждали «третьего указа», поскольку первый и второй быстро отменялись и выглядели не обязательными для исполнения. Интересен опыт региональной политики времен «раннего Ельцина», когда, назначая губернаторов, центр одновременно создал контролирующий их институт президентских полпредов. В то же время реально механизм «двойного контроля» не заработал, поскольку сам центр не смог обеспечить его работу.
Во-вторых, вскрылось характерное противоречие между консолидацией региональной власти в одних руках и специализированными ведомственными системами централизованного контроля. Оно усилилось в XIX в. по мере развития узковедомственной специализации. Статус губернатора стал не вполне ясным, поскольку в регионах действовали и другие структуры, подчиненные непосредственно центру. В этой связи интересен, например, наказ Николая I от 1837 г., в котором губернатор был назван «хозяином губернии» (старая дефиниция Петра I и Екатерины II). Однако экономическая власть была фактически отделена от губернаторской и реализо-вывалась другими структурами. Проблема четкого определения губернаторских полномочий в условиях дифференциации власти так и не была решена. Уже в постсоветский период проблема появилась при назначении президентских полпредов. Возникло противоречие между полпредами, представляющими одно ведомство — администрацию президента, но претендующими на контроль за различными властными структурами, и этими структурами, непосредственно подчиненными своим центральным ведомствам (например, силовые структуры, правоохранительные органы). Статус полпреда как координатора территориальных органов федеральной исполнительной власти оказался расплывчатым.
Формы децентрализации в России. Аргументы в пользу децентрализации в России, с одной стороны, кажутся очевидными в не меньшей степени, чем аргументы в пользу централизации. В условиях огромной и разнородной страны необходимо учитывать интересы региональных сообществ. В противном случае вероятны бунты и сепаратистские движения. Поэтому центр заинтересован в том, чтобы для создания сбалансированной ситуации по вертикали дать регионам известную долю самоуправления. Реальная проблема заключается в деталях. Вопрос, какой должна быть эта доля, чтобы не нарушить единства страны, и насколько на самом деле выражены частные региональные интересы, так и остался открытым.
Пока Московия не усилилась и не стала действительно централизованным государством, главной формой децентрализации было удельное княжество. И до сих пор в нашем политическом дискурсе постоянно встречаются ссылки на то, что кто-то где-то пытается превратить управляемый им регион в «удельное княжество», стать там «князьком» или, на «европейский» манер, «региональным бароном». Такие намерения воспринимаются как что-то сугубо негативное, угрожающее территориальной целостности, государственному единству.
Такой подход, конечно, обусловлен всей традицией изложения официальной русской истории, в которой объединение, «собирание» земель подается как абсолютно позитивный, прогрессивный процесс. Этот подход обусловил наше отношение к объединительным, интеграционным процессам и, напротив, резко негативную подсознательную реакцию на распад, развал, утрату территориальной целостности, сепаратизм.
В то же время полицентрическая модель территориального развития имеет свои безусловные плюсы. Она позволяет максимально задействовать местные ресурсы, пробудить местную пассио-нарность. Время культурного и экономического расцвета Новгорода, Пскова, Смоленска — это, конечно, домосковский период. Расцвет Твери и Суздаля пришелся на период их борьбы с Москвой за политическое лидерство. Когда Московское княжество, развиваясь по модели «удельной федерации», само стало делиться на части, то его внутренние столицы, такие как Серпухов, Галич, Звенигород, Можайск, Волоколамск, переживали расцвет благодаря активности своих князей, поддержанных населением.
У политического полицентризма есть один крупный недостаток: он не позволяет противостоять внешним угрозам. Поэтому, если центр ставит перед собой глобальные геополитические задачи, он стремится избавиться от внутреннего полицентризма. По крайней мере, так было в прошлом, когда не были разработаны сбалансированные модели сильного, и притом федеративного, государства, каковым являются современные США. В московской истории «удельный федерализм» признавался нормальным явлением при первых государях. Классический случай — удельное Серпуховское княжество при Дмитрии Донском, которое возглавлял яркий персонаж — внук Ивана Калиты Владимир Андреевич.
Но линия на подавление удельной раздробленности начинает доминировать уже при Василии Темном на фоне жесткого вооруженного конфликта с взбунтовавшейся удельной столицей — Галичем. С этого периода и на протяжении примерно 150 лет удельная система и удельный стиль мышления подавляются вплоть до их разгрома Иваном Грозным. Прежние схемы почти конфедеративного характера, когда одни князья признавали старшинство других, переходили в положение московских служебных князей, заключали междукняжеские договоры, подчеркивавшие иерархию, стали неприемлемыми в условиях амбициозного Московского государства.
Подавляя «удельный федерализм», Московское государство создает принципиально новую модель, с опорой на народные массы. Институциа-лизируется самоуправление, исторической формой которого в России становится выборная судебная власть. Автономия в вопросах судопроизводства считалась наиболее естественной формой реализации регионального интереса. При Иване Великом формируются выборные структуры в посадских и волостных сообществах, избираются старосты, судом занимаются выборные сотники (сотские) и так называемые «добрые люди». При Иване Грозном, на фоне практически полной ликвидации рудиментов «удельного федерализма», проводится передача судебной власти в руки местных выборных институтов. Самым близким к формату самостоятельного местного самоуправления становится институт земского правления. На государевых «черных землях» создаются судебные округа — губа с губным старостой.
Начиная с XVII в., т. е. с обретения Россией «большого пространства», можно опять заметить неоднозначное отношение центра к самоуправлению на местах: земское правление слабеет и оказывается под контролем воевод. Петр I делает ставку на дворянское сословие, которое становится новым субъектом регионального судебного самоуправления (при минимизации влияния народных масс). Первая попытка была предпринята в 1702 г.: вводятся выборные дворянские советы, призванные влиять на суд, осуществляемый воеводой. Эта реформа была благополучно провалена и ей не помог даже повторный указ 1705 г. Следующая попытка — введение в 1719 г. института ландрихтеров, местных дворян, занимающихся судом. Она тоже не удалась, и уже в 1722 г. провинциальный суд был передан воеводе. Петр I пытался ввести элементы сословного самоуправления на низовом уровне: в дистриктах появились земские комиссары, занимавшиеся не только правопорядком, но и финансовыми вопросами. Однако и это была лишь попытка.
В России должно было пройти несколько десятков лет, чтобы дворянское судебное самоуправление оказалось востребовано. Это сделала Екатерина II, создавшая самую стройную и последовательную систему. На уровне губернии появились выборные судебные заседатели (верхний земский суд для дворян) и выборный совестный суд. На уровне уезда выбирались не только заседатели, но и председатели судов (дворянский уездный суд и нижний земский суд). Определяется очень важная для России тенденция. Центр стремится держать под большим (или просто полным) контролем
властные органы на уровне административных единиц первого порядка. В то же время на низовых уровнях он готов предоставлять больше свободы локальным сообществам для решения их частных (мелких с точки зрения государства) вопросов. В этой связи интересен созданный Екатериной II институт земского капитана-исправника, который контролировал нижний земский суд в уезде и решал другие местные вопросы.
Однако в дальнейшем начинается типичная русская цикличная история. Пришедший на смену Екатерине II император Павел вводит ограничения в системе сословного судебного самоуправления, ликвидировав вторую судебную инстанцию в губерниях (вместо нее создается единая палата суда и расправы). Затем Александр I вновь усиливает самоуправленческие начала, вводя в 1801 г. выборность заседателей от дворянства и купечества в губернских судебных палатах. Децентрализация по этому направлению продолжается и при Николае I, который в 1831 г. вводит выборность самих председателей уголовных и гражданских судов в губерниях. В первой половине XIX в. сословное судебное самоуправление развивается по восходящей. К нему добавилось крестьянское самоуправление в волостях. Но Александр II полностью меняет формат сословного самоуправления, проведя судебную и земскую реформы9. На этом прекращается многовековая история, когда самоуправление развивалось посредством судебной автономии.
Второй исторической формой развития самоуправления в России является городское самоуправление. Это обусловлено типичным дуализмом пространства по линии «городской центр — сельская периферия». Город в любой стране мира является активным центром борьбы за собственные региональные интересы. Само по себе самоуправление, являясь инновацией, распространялось на уровне идеи и ее последующей практической реализации, прежде всего в городах. Притом инновация эта пришла с Запада, и потому начало ее внедрения совпало с европеизацией России при Петре I.
Развитие городского самоуправления следует связать с 1699 г., когда посадские люди были изъяты из ведения приказов и воевод, и возникли органы самоуправления в виде бурмистерских или земских изб. Но эта реформа, как и другие петровские реформы в сфере региональной политики, внедрена толком не была. В 1720—1724 гг. Петр I предпринял следующую попытку, создав в городах магист-
9 Градовский А. Д. История местного управления в России. — СПб., 1904.
раты. Однако после смерти Петра I последовала контрреформа: магистраты были переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам. Новый разворот центральной власти к интересам городских сообществ произошел при дочери Петра I Елизавете. В 1743 г. она восстанавливает магистраты, но судебная власть в городах остается в руках правительственных чиновников.
Как и в случае с судебным дворянским самоуправлением, более успешная попытка внедрить городское самоуправление была предпринята Екатериной II. В 1775 г. магистрат стал выборным городским судом. Через 10 лет вышла жалованная грамота городам, в соответствии с которой в городах вводилась система самоуправления — городское собрание и постоянно действующий исполнительный орган — шестигласная дума с городским головой. Время Екатерины II — это еще и попытка определить собственно региональную компетенцию, реализацией которой занимались бы органы городского самоуправления. Однако после смерти Екатерины II следует новое ограничение городского самоуправления. Император Павел вводит свои ратгаузы, в которых центр назначает президента и директора экономии (горожане выбирают бюр-гермейстеров и ратсгеров, но выборы подлежат утверждению центром). Впрочем, Александр I восстанавливает екатерининский статус-кво.
Вводя городское самоуправление, Россия столкнулась с важной проблемой. Даже городские элиты не были готовы к его развитию, поскольку категория местного интереса осознавалась ими с большим трудом. Сословные барьеры в России были гораздо сильнее чувства территориальной общности, как вертикальные отношения — сильнее горизонтальных. Это привело к низкой эффективности шестиглас-ных дум, поскольку представители разных сословий просто отказывались работать друг с другом. Городская реформа, ориентированная на консолидацию сословий, реально стала развиваться с огромным опозданием, только с середины XIX в. и «штучно», в наиболее крупных и политически продвинутых городах. В 1846 г. вышло городовое положение для Петербурга, через 16 лет — для Москвы. Общее городовое положение появилось в России еще через восемь лет. Притом вскорости центральная власть стала вводить ограничения на городское самоуправление: его руководители получили статус государственных чиновников. Через 22 года после принятия общее городовое положение пересмотрено с заменой налогового ценза на имущественный (что было выгодно опоре власти — дворянам и невыгодно купцам).
На остальной территории, помимо относи-
тельно активных городов, административное (не связанное только с судопроизводством) самоуправление развивалось еще медленнее и с еще большими сложностями. Традиционно оно было сословным, т. е. просто дворянским. Первая примечательная попытка связана опять-таки с Петром I, который в 1713 г. ввел ландратов, управлявших частями губерний — долями. Но этот институт просуществовал только до 1719 г.
Серьезная попытка создать дворянское региональное самоуправление предпринята Екатериной II через 66 лет — в соответствии с жалованной грамотой дворянству 1785 г. Его формами становятся губернское и уездное дворянские собрания. Появляется институт предводителя дворянства. Еще важнее факт появления у таких структур некоторой компетенции, которую следует считать первой формой определения того, что можно считать региональными полномочиями. Дворянские собрания имели право рассматривать «нужды и пользы» своей территории. Еще более интересны созданные при Екатерине приказы общественного призрения, которые занимались местной социальной проблематикой и вопросами регионального развития.
Почти через 80 лет после екатерининской реформы была проведена земская реформа Александра II. К этому времени в России складывается определенное представление о необходимости создания в регионах органов самоуправления с определенными социально-экономическими полномочиями. С этой точки зрения земства наследуют екатерининским приказам общественного призрения. Земская реформа крайне важна тем, что в ее рамках впервые был определен достаточно четкий перечень региональных полномочий. Что касается органов регионального самоуправления, то ими стали уездное земское собрание во главе с предводителем уездного дворянства, губернское земское собрание во главе с предводителем губернского дворянства, а также исполнительные органы — земские управы.
В течение 20—25 лет государство и регионы экспериментировали с новой формой самоуправления. Как водится, далее последовал откат. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону (просуществовав семь лет). В 1890 г. началось ограничение земских полномочий (изъятие продовольственного дела). Руководители земств, как и в случае с городским самоуправлением, получили статус государственных чиновников. Членов земской управы стал назначать губернатор. С одной стороны, земство развивалось по своей логике, способствуя реализации региональных интересов, и сдержать его в России рубежа XIX—XX вв. было невозможно. В 1903 г. центр пошел
на введение земств в девяти западных и южных губерниях. С другой стороны, самодержавная логика воспринимала наличие земств как вынужденную уступку, а не перспективный институт власти. Граф Витте в своей записке от 1899 г. прямо называл земство непригодным средством управления.
Региональное самоуправление в самодержавной России развивалось преимущественно в сословной форме и, конечно, с ограниченными полномочиями. Мощные сословные барьеры препятствовали развитию категории общерегионального (общегородского) интереса и его реализации. Всесословное региональное и местное самоуправление стало возможным (но еще не значит, что широко востребованным) после свержения самодержавия. Не случайно именно земства воспринимались как главный институт региональной политики после февральской «демократической революции». Важной новацией после Февраля стало создание земств на самом низовом — волостном уровне.
Идея регионального самоуправления на бессословных началах была реализована и в формате советской власти. По мере гомогенизации общества самоуправление в форме советов, избираемых на основе всеобщего избирательного права, стало возможным. Советы действовали на всех территориальных уровнях. Но действовали и новые серьезные ограничения — партийный контроль и безальтернативность всенародных выборов.
Зато распад СССР и процессы демократизации позволили советам сыграть роль ключевых структур регионального самоуправления на новом этапе. Не случайно одним из первых лозунгов «второй демократической революции» был старый лозунг «Вся власть советам!», но только другим — избираемым на демократической, альтернативной основе, т. е. реально представляющим интересы регионального сообщества. Впоследствии на месте советов появился институт региональных законодательных собраний.
Более того, впервые в истории страны начались всенародные выборы региональных лидеров — губернаторов, возглавляющих исполнительную власть. Была проведена важная реформа с отделением государственной власти от местного самоуправления, самостоятельного и действующего на низовых уровнях. Постсоветский период — это первая попытка создания в России развитой и современной системы регионального и местного самоуправления в соответствии с моделью демократического федерализма. Однако и здесь за децентрализацией последовало введение ограничений. Речь идет о формальных и неформальных
рычагах ограничения самостоятельности местного самоуправления и усиления его зависимости от государственной власти. Усилилась зависимость выборной региональной власти от центра, где новым принципиальным решением в 2004 г. стал отказ от всенародных губернаторских выборов с переходом к модели избрания губернатора законодательным собранием по представлению президента. Фактически центр опять решил назначать региональных руководителей, оставив всенародные выборы лишь для региональных представительных собраний.
Вообще, когда российский центр создавал органы самоуправления на местах, он сохранял за собой рычаги контроля за этими органами. Самым распространенным механизмом был кадровый контроль центра за выборными органами в регионах. Один из вариантов — назначение руководителя выборного органа из центра, другой — когда этим органом руководит назначенный центром губернатор. Эти механизмы использовались, когда Екатерина II создавала в регионах судебные и иные структуры, предполагавшие выборность их членов. Земская реформа Александра II предполагала, что председатель земской управы утверждается МВД, а уездной управы — губернатором. Городской голова также утверждался МВД или губернатором, а в двух столицах — самим царем. В советское время центр утверждал (если не инициировал) кадровые решения на местах. Центр всегда играл роль кадрового фильтра, не допускавшего нежелательных лиц к власти.
Еще одним ограничителем было право центра и его представителей приостанавливать или отменять решения выборных органов на местах. Например, МВД и губернаторы имели право приостанавливать решения земских органов власти.
Процессы децентрализации в России традиционно развивались в результате реформ, проводившихся центром. Столь же традиционно за этими реформами следовали контрреформы, ослаблявшие региональное самоуправление, вводившие серьезные ограничители. То же самое произошло и на последнем этапе, когда был достигнут максимальный в многовековой истории уровень самоуправления (уступающий разве что конфедеративному периоду раннесредневековой раздробленности). И вновь государство испугалось такого самоуправления.
Все дело в том, что российская децентрализация имеет свои существенные изъяны. Один из них — это слабый уровень артикуляции региональных и местных интересов в условиях неустойчивой и размытой региональной структуры. По этой причине в дореволюционной России с большим трудом развивалось внесословное самоуправление
в городах, а в СССР стала возможной профанация народной демократии. Как результат, децентрализация в России вводится и отменяется сверху, когда сначала центр «прислушивается» к голосу регионов, а потом признает необязательной и даже опасной реализацию их особых интересов. Всегда в российской истории трудно было сказать, насколько децентрализация осознана не то что всем обществом, но даже его элитными слоями. Когда центр давал такое право, им пользовались, когда такое право отнимали, недовольство удавалось подавить, если оно вообще возникало.
Второй изъян идентичен одному из изъянов централизации. Это — волокита и коррупция в структурах самоуправления, плохо контролируемых в условиях коммуникационного разрыва. Созданная Екатериной II система региональной политики была дифференцированной, логичной, а потому громоздкой и неэффективной. Отсюда политика Павла, который был вынужден провести ревизию в регионах, вскрывшую множество злоупотреблений. В деле коррупции отличились земства: это показала ревизия 1904 г. В советское время была разоблачена «медуновщина», хотя первый секретарь крайкома КПСС, казалось бы, не должен был позволять себе «шалостей». Поэтому у российского центра всегда были не только политические соблазны, идеологические установки или геополитические императивы для того, чтобы усиливать централизованный контроль. Одной из простейших причин была коррумпированность и низкий профессионализм структур самоуправления, которые компрометировали идею децентрализации.
От полиэтничности к политической асимметрии. Отдельную проблему российской региональной политики как минимум со времен Ивана Грозного составляет интеграция этнических периферий. Монархическая модель государственного устройства дозволяла полиэтничность в своих пределах при условии принятия народами и их элитами подданства.
В России традиционно используется ставка на лояльные этнические элиты, поиск которых оказывался продуктивным при условии внутренней борьбы за власть в этносе (государстве). Поглощение территории по договоренности с ее властями или частью элиты было традиционной и весьма успешной тактикой еще во времена «собирания земель». Легче всего к Москве отходили слабые княжества, власти которых сами отказывались от независимости. В более сложных случаях Москва пользовалась наличием в городах «московских партий».
Когда государство перешло к завоеванию
инокультурных территорий, эта тактика тоже была использована. Прежде чем пойти на Казань, Московия формировала отношения с различными группами татарской элиты, препятствуя их консолидации против общего врага. За сто лет до взятия Казани сын казанского хана Улуг-Мухаммеда Касим получил удел на территории Московии. Это ханство существовало более 200 лет, его не тронул даже Иван Грозный. Тактика привлечения на свою сторону местной элиты была использована при взятии Астрахани: в 1554 г. хан Дервиш-Али признал себя московским вассалом, что привело к поражению его соперника Ямгурчея. В то же время такая тактика не могла быть надежной: тот же Дервиш-Али перешел на сторону Крыма, и Астрахань пришлось завоевывать.
Поглощение инокультурных территорий часто предполагало сохранение привилегий за местной знатью в обмен на принятие российского подданства. Так было и раньше, например, когда Москва присоединяла Тверь. В этой логике центральная власть действовала и потом, опираясь на тарханов в Башкирии, наибов в Азербайджане, князей в Грузии, племенных вождей у кочевых народов и т. д. В условиях давления со стороны иных врагов многие народы сами признавали себя российскими подданными.
Во многих случаях центр был готов сохранять за этническими перифериями политическую автономию, что влекло за собой перманентную территориально-политическую асимметрию государства. Василий Темный сам создал Касимовский анклав для лояльных казанских татар. На Украине поначалу сохранили местное самоуправление в виде гетманщины и традиционное деление на 10 полков (потом, уже в XVIII в., гетманство то отменяли, то снова воссоздавали, но в итоге, конечно, ликвидировали). Классические случаи — присоединение Хивы и Бухары в виде вассальных монархий в составе империи. В «западном» варианте таким далеким от России в этнокультурном плане территориям, как Польша и Финляндия, предоставлялась конституция, они избирали свой парламент.
Опора на лояльные элиты предполагала также организацию на этнических перифериях органов самоуправления. Например, устав об инородцах 1822 г. предполагал родовое управление для стойбищ, улусов и родов и создание инородных управ. Принятый в том же году устав для сибирских киргиз предполагал многоуровневую систему самоуправления (окружной приказ во главе с ага-султаном, волостные султаны, на уровень ниже волостей находились аулы, затем — кибитки).
В то же время устойчивый формат отношений
между центром и этническими перифериями в России оказался невозможным. Местные элиты не были столь лояльными, даже если на них делалась политическая ставка. Это естественно, поскольку они находились между «молотом» и «наковальней». Предоставить этническим перифериям самоуправление в такой компромиссной форме, чтобы потом его не урезать и не отменять вовсе, наше государство так и не смогло. Были ликвидированы автономии Касимова и Украины, введены ограничения в Польше. Показателен пример Средней Азии: если в Бухаре и Хиве были сохранены местные правители, то Кокандское ханство было ликвидировано. Даже система национально-территориальных автономий, созданная при советской власти, стала объектом жесткой критики со стороны тех, кто призывает отказаться от национального принципа в Российской Федерации. С этим связан микроцикл истории национальных республик в постсоветский период: они добились значительной самостоятельности на первом этапе10, после чего центр начал борьбу за симметрию федерации, проводя в мягкой форме политику «губернизации» (отсылка к дореволюционной истории, когда национально-территориальных автономий не было).
Кроме того, инстинктивно Российское государство все-таки старалось гомогенизировать свою этнокультурную структуру, ощущая разнообразие как дополнительный риск. Идя на уступки местным элитам в период первичной интеграции территории, государство все равно стремилось устранить чрезмерную этнокультурную асимметрию — проводило политику русификации и христианизации. В советский период новой формой культурной ассимиляции стала коммунистическая идеология, призванная снять проблемы европейских и азиатских окраин империи. Однако и на этом этапе в качестве действенного механизма политической интеграции использовалась русская колонизация с целью изменения исходной этнической структуры. К моменту распада СССР пространство РСФСР оказалось сильно и почти повсеместно русифицированным, что затруднило (но не устранило) дезинтеграционные процессы.
(Окончание следует)
10 Лысенко В. Н. Что мы строим в России: симметричную или асимметричную федерацию? // Федерализм. 1998. № 1.
