CC BY
22
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИЗМЕНЕНИЯ ЕЕ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА
В.И. Савин
Кропоткинский филиал Московского государственного открытого университета Ул. Кропоткина, 6, 111000 Кропоткин, Россия
В статье рассматриваются проблемы государственно-правового укрепления стабильности федеративного устройства России и перспективы изменения ее субъектного состава.
Конституционное установление самоопределения народов в Российской Федерации провозглашено одним из принципов федеративного устройства не случайно. По своей сути федеративное устройство России состоит из сочетания территориального и национального начал, безусловно, с учетом того, что этнополитический принцип построения государства (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.) претерпел существенные изменения. В Конституции более не используются такие понятия, как национально-государственное или административно-территориальное устройство. А различия между республиками и остальными субъектами Российской Федерации в объеме их прав и полномочий конституционно сохранены более по форме, чем по содержанию. Тем не менее идущие в последние годы дебаты о перспективах построения в России «настоящей Федерации» в немалой степени оказались под влиянием неравноценности статусов субъектов Российской Федерации.
Первоначально законодательное оформление нарастающих в обществе настроений о необходимости отхода от асимметрии в федеративных отношениях основывались на интерпретации «русской идеи» во всем ее многообразии — от «губернизации» до «республиканизации». В последнее время вариации предлагаемых изменений в российскую модель федерализма все больше приобретают социально-экономический аспект, оттесняя фактор самоопределения народов в составе Российской Федерации на второй план. В этом есть своя закономерность, основанная на процессах общественного развития. Но любая несправедливость и пренебрежительные оценки в отношении российских народов могут поставить под угрозу само демократическое федеративное устройство страны.
Необходимой предпосылкой трансформации федеративных отношений является ее общезначимость, когда значительные слои общества воспринимают ее именно как общегосударственную потребность. Применительно к Российской Федерации можно с большой долей уверенности утверждать, что форсирование национальноэтнических процессов на основе директивного разведения вопросов государственного устройства и самоопределения населяющих Россию народов с неизбежностью приведет к их окончательному размежеванию. Красноречивым свидетельством этому является широкий общественный резонанс, возникший вокруг споров об отсутствии записи о национальной принадлежности граждан Российской Федерации в паспортах нового образца.
Таким образом, можно констатировать, что национальная политика в России тесно переплетается в различных аспектах с другими составляющими внутригосударственной политики. Она представляет собой систему мер, направленных на развитие народов, создание равноправных и взаимовыгодных отношений между ними. И непременным условием ее успешного осуществления является сохранение единства экономического и правового пространства Российской Федерации. Поскольку возникающие в достижении последнего трудности способствуют обострению объективно существующих противоречий между:
— растущим стремлением каждого этноса или этнически близких народов к национальной консолидации и процессом интеграции общества, имеющим социально-экономическую обусловленность;
— повышением самостоятельности субъектов Российской Федерации и объективной потребностью сохранения и упрочения российской государственности в интересах всех народов;
— потребностью согласованного проведения экономических и политических реформ на территории федеративного государства и наличием существенных различий в уровнях социально-экономического развития регионов, в подходах к преобразованиям, обусловленных их спецификой, в том числе и национальной.
Следует иметь в виду, что достижение межнационального мира и согласия во многом зависит и от соблюдения принципов правового равенства граждан. Статья 2 Конституции Российской Федерации устанавливает приоритет прав человека. Более того, она устанавливает признание, соблюдение и защиту прав человека и гражданина обязанностью государства. В то же время в ряде субъектов Российской Федерации равенство прав граждан, в противоречие с конституционными нормами, преломляется сквозь спектр местной «специфики». Подобные действия проявляются в различных сферах общественных отношений. Они далеко не единичны и характерны сегодня не только для национальных республик в составе Российской Федерации, но и для многих других ее субъектов, где этнический фактор не является доминирующим.
Наиболее острые межнациональные проблемы существуют сейчас на Северном Кавказе. Факторами, способствующими росту национальной нестабильности в этом регионе, являются:
— сложность социально-экономической обстановки;
— избыточность трудовых ресурсов и массовая безработица, приобретающие этническую окраску в условиях многонациональное™ региона;
— малоземелье при ориентировании значительной части населения на сельскохозяйственный труд;
— наличие многочисленных территориальных претензий, обострившихся в ходе исправления ситуации, сложившейся в результате проводившихся репрессий и депортаций народов.
Факторы, в той или иной мере порождающие межнациональную напряженность, проявляются в Российской Федерации фактически повсеместно. Об этом свидетельствуют география проявлений сепаратистских или унитаристских устремлений, а также многочисленные случаи дискриминации и нарушений прав граждан по национальному признаку.
Нужно отметить, что конкретная практика гармонизации межнациональных отношений складывается достаточно сложно. Приходится преодолевать десятилетиями складывавшиеся стереотипы.
В федеративном государстве, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, организационно-правовое единство государственной власти предполагает подчиненность государственной власти его субъектов власти федерации по вопросам, зарезервированным Конституцией в качестве предметов исключительного ведения федерации, сферу совместных полномочий, где законы федерации имеют верховенство по отношению к законам ее субъектов, наконец, сферу исключительного ведения субъ-
ектов федерации, где в случае противоречий федерального и регионального законодательства действует закон субъекта федерации [16, с. 48-49].
Развивая эти положения в последующие годы, В.Е. Чиркин резюмирует, что «суть федерации — проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов» (курсив авт.) [15, с. 6]. Решение, обеспечивающее их оптимальное сочетание и взаимодействие, имеет несомненное теоретическое и практическое значение. В настоящее время наибольшую остроту приобрел вопрос о разграничении власти между федерацией (в целом) и ее субъектами по так называемой «вертикали».
Сравнивая правовой статус субъектов федерации в различных государствах мира, В.Е. Чиркин пишет о том, что все они обладают признаками государственности и государственной властью, но при этом полагает, что использование термина «государство» — это в основном дань прошлому, а на деле же они (субъекты федерации — B.C.), по его мнению, не обладают государственным суверенитетом, так как над ними стоит другая государственная власть — федерации [15, с. 8].
На наш взгляд, вряд ли можно полностью согласиться с таким подходом, поскольку он гипостазирует разрыв между государствообразующими признаками субъектов федерации и федеративного государства в целом. Выше мы уже говорили о возможности и необходимости делимости юридического суверенитета в федерациях. И здесь, по нашему мнению, весьма удачна формулировка, закрепленная в Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года, о том, что кантоны (субъекты Федерации) «суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией» (ст. 3) [17]. Конечно, верно то, о чем говорит и В.Е. Чиркин, что в российской Конституции нет положений, прямо указывающих на государственный суверенитет субъектов Федерации. Однако мы согласны с тезисом Ю.А. Дмитриева, который подчеркивает: «Тот факт, что действующая Конституция России прямо не наделяет субъекты Федерации суверенным статусом ..., отнюдь не означает фактического его отсутствия. Ряд статей гл. 3 Конституции указывает на самоограничение федеральной государственной власти в интересах государственной власти субъектов Российской Федерации...» [2, с. 125].
Нельзя не учитывать и того, что в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется как самой Конституцией России, так и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. А что касается Федеративного договора от 31 марта 1992 года, то он, как известно, открывается Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации [14].
В указанном контексте, на наш взгляд, следует руководствоваться четвертым абзацем п. 1 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, которая гласит, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора
— Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации ... — действуют положения Конституции Российской Федерации.
Таким образом, как сказано в академическом научно-практическом комментарии российской Конституции, Федеративный договор частично сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать, а к числу не соответствующих Конституции наиболее существенных положений Федеративного договора можно отнести следующие:
— неравноправие субъектов Российской Федерации (противоречит ст. 5 Конституции 1993 г.);
— закрепление природных ресурсов в качестве достояния народов, проживающих на соответствующей территории (противоречит части второй ст. 9);
— порядок введения чрезвычайного положения на территории республики (противоречит ст. 88, п. «в» части первой ст. 102);
— отнесение судоустройства к предметам совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе (противоречит п. «о» ст. 71) [6, с. 687].
Следует сказать и о том, что мы не отвергаем до конца точку зрения ряда известных авторов о конституционно-договорной природе Российской Федерации [4, с. 22-24].
В развитие государственно-правовой нормы, содержащейся в части 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации, был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ) [8, с. 15], который устанавливает условия и процедуру изменения субъектного состава российского федерального государства по указанным основаниям. Вместе с тем, по-прежнему остаются неурегулированными иные обстоятельства, могущие повлечь за собой трансформации в составе Российской Федерации. Например, за скобками вышеупомянутого конституционного закона остался вариант возможного образования дополнительного нового субъекта федерации за счет части территории одного либо нескольких членов федерации, чего Конституция прямо не исключает.
Кстати, мы вполне солидарны с позицией А.С. Автономова, высказавшего удачное, на наш взгляд, сравнение со Швейцарией, которая будучи в сотни раз по территории меньше России имеет всего в 3-4 раза меньшее количество субъектов Федерации по сравнению с Российской Федерацией (26 против 89) [1, с. 94]. Он же определяет субъекты Федерации в качестве самоуправляющихся единиц, а не объектов управления [1, с. 94]. Прав и В.Е. Гулиев, отмечающий, что все цивилизованные федерации держатся не на жесткой вертикали исполнительной власти, а на жестком исполнении норм о правах и обязанностях всех уровней и ветвей власти, а также предлагающий сконцентрироваться на совершенствовании федеральных конституционных законов в указанной сфере правоотношений [1, с. 95].
К суверенному праву Российской Федерации относится определение в исчерпывающей форме ее субъектного состава и порядка принятия и образования в ее составе новых субъектов. В соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Эта норма сегодня де-юре инкорпорирована в конституции почти всех республик.
Вместе с тем, мы не разделяем позицию Б.Н. Топорнина, заключающуюся в том, что пересмотр субъектного состава Российской Федерации не следует пока рассматривать даже в постановочном плане [4, с. 91]. Жизнь показала противоположную тенденцию.
Другой аспект обозначенной проблемы, а именно территориальное вхождение автономных округов в состав соответствующих краев и областей (за исключением Чукотского автономного округа, непосредственно входящего в состав Российской Федерации), вызывает серьезные дискуссии в научной и публицистической литературе [7; 10, с. 5]. Как известно, в своем постановлении от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области Конституционный Суд Российской Федерации в связи с теми вопросами, которые были поставлены перед ним органами законодательной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов постановил:
«2. Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционноправовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации — края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.
3. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой статус как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации.
Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области» [5, с. 12-13] (подчеркнуто нами — B.C.).
Важное значение данного постановления высшего органа конституционного правосудия заключается в том, что по меткому замечанию М.И. Пискотина, Конституционный Суд России остановил попытки округов выйти явочным порядком из состава Тюменской области, хотя само по себе оно не закрывает возможности добиваться этого правовым путем, посредством принятия специального федерального закона [9, с. 5].
Новая роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как раз и состоит в том, чтобы путем взаимокоординаций действий федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации проводить через главу государства и российское правительство, а также глав субъектов Федерации согласованный курс, отвечающий коренным интересам как Федерации в целом, так и образующих ее субъектов.
За последние несколько лет, благодаря в том числе и активным усилиям полпредов Главы Российского государства, активизировались процессы объединения автономных образований с краями и областями, с которыми у них исторически связаны общие интересы развития территорий и обеспечения благосостояния населения.
Первыми субъектами Российской Федерации, вставшими на путь объединения, стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, которые после проведения 7 декабря 2003 г. референдумов в соответствующих регионах и принятия Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» соединились в единый Пермский край [12, ст. 1110].
Для обеспечения избрания органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации и безболезненного перехода к единой системе управления Пермским краем был установлен переходный период, который после уточнения упомянутого закона ограничен 2005-2009 гг. [13, с. 10].
Процесс интеграции субъектов Федерации затем продолжили Красноярский край и территориально относящиеся к нему Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, население которых также продемонстрировало свою волю на референдумах, проведенных в этих регионах. В соответствии с Феде-
ральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» [11, с. 10-11] образование нового субъекта Российской Федерации осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития, а также повышения уровня жизни населения указанных субъектов Российской Федерации. Новый субъект Российской Федерации, получивший наименование «Красноярский край» и имеющий статус края, считается образованным с 1 января 2007 г.
23 октября 2005 г. состоялись референдумы граждан, проживающих в Камчатской области и граничащем с ней Корякском автономном округе, в ходе которых свыше 80% населения высказалось за объединение этих двух субъектов Федерации в единый Камчатский край.
16 апреля 2006 г. состоится референдум о слиянии Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в единый субъект Российской Федерации, который с учетом исторических традиций будет называться Иркутской областью, а бывший автономный округ при этом станет административно-территориальной единицей с особым статусом в целях сохранения самобытной культуры, языка и национальной специфики проживающего здесь бурятского народа. В случае успеха голосования на референдуме новый субъект Федерации будет образован с 1 января 2008 г. [10, с. 3].
В результате этих объединительных процессов субъектный состав Российской Федерации с 1 января 2008 г., т.е. перед очередной избирательной кампанией по выборам Президента РФ, приобретет следующий вид: 21 республика, 8 краев (включая вновь образуемые Пермский, Красноярский и Камчатский края), 47 областей (включая Иркутскую область в новых границах и исключая Пермскую и Камчатскую области), 2 города федерального значения, одну (Еврейскую) автономную область и 5 автономных округов (Агинский Бурятский, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий). В общей сложности останется 82 субъекта Российской Федерации вместо нынешних 89.
Очевидно, что политико-правовая интеграция субъектов Федерации может развиваться и далее. Однако в рамках нынешней конституционной модели федеративного устройства России у нее есть и пределы, которые невозможно преодолеть без принятия новой Конституции РФ.
Поясним, что главным ограничителем и предельным пунктом в изменениях состава и количества субъектов Российской Федерации выступает ст. 5 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, в соответствии с буквой и смыслом которой количество субъектов Российской Федерации не может быть менее 2-х республик, 2-х краев, 2-х областей, 2-х городов федерального значения, одной автономной области и 2-х автономных округов (суммарно нижний предел численности субъектов Российской Федерации, таким образом, составляет как минимум 11 регионов). И, действительно, невозможно норму Конституции Российской Федерации о том, что «Российская Федерация состоит из республик:, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации» (подчеркнуто мною — B.C.) толковать иным образом, так как согласно статьи 135 Российской Конституции положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а их пересмотр допустим исключительно в порядке принятия новой Конституции России.
Как видим, легитимная Конституция Российского государства допускает объединение субъектов Федерации, образование новых субъектов Федерации в ее составе и принятие в состав Российской Федерации новых субъектов исключительно в таких организационно-правовых формах (статусах) и количествах, в каких это не противоречит пределам (ограничителям), установленным в ст. 5 (ч. 1) Главы 1 «Ос-
новы конституционного строя» Конституции Российской Федерации 1993 г., а именно:
- республики — минимум 2,
- края — минимум 2,
- области — минимум 2,
~ города федерального значения — минимум 2,
- автономная область — только 1 (не менее и не более),
- автономные округа — минимум 2.
Таким образом, минимум 11 субъектов Федерации в рамках нынешней Конституции нам обеспечены. Другой вопрос: каким следует считать оптимальный качественно-количественный состав субъектов Российской Федерации? На мой взгляд, и это подтверждается вышеизложенным, высказываемые отдельными авторами предложения о переходе к семи крупным субъектам Федерации в соответствии с образованными Главой государства федеральными округами для полномочных представителей Президента РФ не выдерживает критики и ведет к подрыву основ конституционного строя и цивилизованного федеративного устройства в нашем Отечестве.
В то же время считаю, что объективно протекающие процессы интеграции политического, экономического, социального и культурно-духовного развития российских регионов вполне могут привести к дальнейшему (по моему мнению, двукратному) сокращению количества субъектов Российской Федерации.
Что касается республик, то вряд ли в ближайшие годы проявятся тенденции к объединению некоторых из них (как это, например, исходя из истории, можно было бы предполагать в отношении Чеченской Республики и Республики Ингушетия, или же обсуждаемый в печати вопрос о целесообразности возвращения Адыгеи в состав Краснодарского края, Карачаево-Черкесии в состав Ставропольского края, Республики Алтай в Алтайский край на правах автономных образований). Более вероятными представляются в перспективе объединения некоторых граничащих друг с другом областей (например: Волгоградской и Ростовской; Ярославской, Ивановской и Костромской областей; Тамбовской, Пензенской и Саратовской областей; Курской, Белгородской и Орловской областей; Смоленской, Калужской и Брянской областей; Тверской и Псковской; Омской и Новосибирской и иных областей).
Что касается автономных округов, то здесь, по моему мнению, для объединения практически остались две возможности. Вряд ли такие автономные округа, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, являющиеся крупнейшими донорами федерального бюджета, пожелают объединяться с Тюменской областью, к которой они территориально относятся [3, с. 3]. Чукотский автономный округ как единственный, входящий непосредственно в состав Российской Федерации автономный округ, вряд ли пойдет на объединение с кем-либо. А вот Агинский Бурятский автономный округ, анклавно расположенный на территории Читинской области, и Ненецкий автономный округ, граничащий с Архангельской областью, вполне могут пойти на объединение.
Как бы там ни было, количество субъектов Федерации скорее всего будет сокращаться и, по-видимому, приближаться к интервалу от 80 до 60 в предстоящее десятилетие.
Конечно, сокращение числа субъектов Федерации не должно быть самоцелью или сверхзадачей. Важно, чтобы объединительный механизм основывался исключительно на добровольности и подлинном волеизъявлении граждан, населяющих регионы, бесспорном экономическом обосновании и отсутствии серьезных противопоказаний.
ЛИТЕРАТУРА
1. Автономов A.C. Системность категорий конституционного права: Дисс... докт. юрид. наук // Институт государства и права РАН. — М., 1999.
2. Государство и право. — 2000. — № 9.
3.Дулъман Павел. Меньше регионов, хороших и разных // Российская газета. 2004. 22 июля.
4. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретикометодологических вопросах курса конституционного права // Государство и право.
— 2001, —№ 1.
5. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1997-1998 / Отв. ред. Т.Г. Морщакова. — М.: Юристъ, 2000.
6. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. — М.: Юристъ, 1997.
7. Крылов Б. Как разрушается основа федерализма // Независимая газета. 1997. 3 сентября.
8. Парламентская газета. 2001. № 238-239. 20 декабря.
9. Пискотин М. Федерация — это единое государство // Независимая газета. 1997.27 ноября.
10. Полонская Ирина. О слиянии — ответят. Референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО намечен на 16 апреля // Российская газета. 2005. 12 октября.
11. Российская газета. 2005. 19 октября.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 13.
13. Федеральный конституционный закон от 30 июня 2005 года № 5-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Российская газета. 2005. 5 июля.
14. Федеративный Договор. Документы, комментарий. — М.: Республика, 1992.
15. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. — 2000. — № 10.
16. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. — М.: Юристъ, 1996.
17. Constitution de la Confederation Suisse. — Geneve, 1999.
STATE LEGAL ISSUES OF STRENGTHENING THE STABILITY OF THE RUSSIA’S FEDERAL STRUCTURE AND PERSPECTIVES OF CHANGING ITS SUBJECT COMPOSITION
V.I. Savin
Kropotkin branch of the Moscow State Open University Kropotkin St., 6, 111000 Kropotkin, Russia
The article considers issues of the state legal strengthening of stability of the federal structure of Russia and perspectives of changing its subject composition.
