CC BY
140
Государственно-правовой механизм
обеспечения национальной безопасности: структурно-функциональный анализ
Удычак Ф.Н.*
In article the structurally functional analysis a state — legal mechanism of maintenance of national safety is carried out.
CO oi
z •
о
о сч
о о о
CL
ce
CQ s
H
о о z о я с о
m ф
VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
Потребность в безопасности принадлежит к числу базисных мотивационных источников человеческой жизнедеятельности, а социальная организация представляет собой способ обеспечения нормальных жизненных условий, средство совместного противодействия природным и социальным угрозам. Кооперация усилий подчиненных единой общественной воле участников социальных отношений позволяет оказывать противодействие таким угрозам, которым невозможно противостоять индивидуально. При этом усиление «господства» людей над природой сопровождается углублением дифференциации фактора угрозы человечеству, увеличением масштабов угроз человечеству, повышением степени их опасности. По мере усложнения общественных отношений расширяется спектр угроз социального характера, а модификация фактора угрозы, в свою очередь, отражает процесс общественного развития. Сложная диалектическая взаимообусловленность фактора угрозы и состояния развития социальной системы объективно влечет обособление, специализацию, усложнение социальных средств обеспечения безопасности, которые являются неотъемлемым атрибутом организованных социальных систем.
В условиях политико-правовой организации система обеспечения безопасности принимает специфическую форму, но при этом не изменяется по своей сути. Государство, его институты и органы становятся наиболее эффективным средством противодействия внутренним и внешним угрозам социального, природного, техногенного характера. В связи с постоянными изменениями внутренней и внешней среды государство и общество всегда старались выработать действенные средства защиты от соответствующих угроз. Особенную актуальность эта проблема приобретает в условиях глобальных общецивилизационных изменений.
Глобальные изменения, происходящие в современном мире наряду с позитивными явлениями, влекут возникновение новых угроз и усиливают действие угроз, существовавших ранее, меняется характер и степень опасности техногенных угроз. В данных условиях государство становится основным субъектом обеспечения безопасности, особая роль отводится государственным средствам противодействия угрозам разного характера и степени опасности. В связи с этим в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года констатируется, что «в условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности» Переход к качественно новой государственной политике предопределяет необходимость соответствующих изменений в правовой форме. Именно поэтому правовой аспект совершенствования государственного механизма обеспечения национальной безопасности сегодня имеет не только теоретическое значение, но и весьма существенное прикладное значение в контексте общего вопроса о правовом реформировании системы национальной безопасности Российской Федерации.
Приступая к рассмотрению обозначенной нами проблематики, прежде всего, следует констатировать, что социальная природа государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности обусловлена объективными историческими процессами кооперации и организации социальной деятельности. Выживание, нормальная жизнедеятельность, развитие и безопасность каждого человека обеспечиваются объедине-
Старший преподаватель кафедры конституционного права Адыгейского государственного университета.
нием людей в единую организованную системную целостность, предоставляющую возможность скооперированного коллективного противодействия угрозам, исходящим от других аналогичных организованных социальных образований и агрессивной природной среды. Это обеспечивается институтами социальной власти, действующими в рамках конкретной социальной системы, в том числе и в рамках национальной политико-правовой системы. При этом у наиболее сложных и масштабных социальных систем, к которым относится, в частности, национальная политико-правовая система, возникает объективная потребность в обеспечении внутрисистемной безопасности.
Система безопасности осуществляет свои функции путем создания безопасных условий для человека и общества. Эти условия, взятые в комплексе (как фактический состав) могут быть определены как система безопасности или комплексное условие, от которого зависит сама возможность стабильного функционирования и развития социальной системы. Закономерности воздействия среды на объект (конкретную социальную систему) верны также и в отношении политико-правовой формы социальной организации, где социальное нормативное регулирование является в значительной степени осознанным, целенаправленным, а не стихийным, не спонтанным, как в Негосударственном обществе. В этих условиях субъекты социальных отношений, взаимодействующие в связи с потребностью влиять на публичную политическую власть, реализуют свои частные интересы в пределах установленной государством нормативной правовой формы. Такое системное образование в теории государства и права рассматривается как политическая система — особая нормативная форма социальной организации, отражающая отношения социальных институтов с институтами государственной власти, а также отношения между социальными институтами, возникающие при реализации субъектами своих интересов, осуществляемой в форме воздействия на процессы обоснования и легитимации государственной власти; формирования государственного аппарата; реализации полномочий органами государственной власти; передачи властных полномочий.
Таким образом, в качестве основного, системообразующего элемента политической системы выступает государство, кото-
рое «является важнейшим институтом политической системы в силу своего универсального характера, определяемого, в том числе, ресурсами, несопоставимыми с другими субъектами и определяющим влиянием на все сферы общества» 2. Являясь центральным институтом политической системы и выразителем публичных (общественных) интересов, государство выражает также корпоративные (групповые) и индивидуальные интересы. Но, эти социальные интересы выражаются и поддерживаются государством в той части, которая не противоречит публичным началам.
Устанавливаемые государством нормативные властные предписания оказывают воздействие на важнейшие сферы жизнедеятельности общества и, прежде всего, на политическую сферу. Основы политической организации закрепляются на высшем законодательном уровне, и таким образом политической системе общества придается качество политико-правовой системы. При этом стабильное развитие общества «в значительной мере обеспечивается сбалансированностью общественной воли, выраженной в содержании правовых предписаний, а также тем, насколько полно в них учитываются общественные, групповые и индивидуальные интересы» 3.
Политико-правовая система отражает упорядоченный, на основе политических принципов и правовых норм способ взаимодействия институтов, с которым связывается возникновение нового системного качества, не присущего каждому из этих институтов по отдельности. Таким системным качеством является, прежде всего, правосубъектность, которая в рассматриваемой нами области проявляет себя как возможность использования и применения субъектами отношений юридических средств. Эти средства «создают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных регулятивных факторов и одновременно для устранения препятствий (негативных факторов), стоящих на пути упорядочения социальных связей» 4.
Состояние политико-правовой системы оценивается как безопасное в том случае, если устраняются негативные факторы, препятствующие эффективной реализации интересов личности, общества, государства и тем самым создающие угрозу стабильности функционирования системы ее целостности. При этом содержание политико-правовой формы составляет мно-
го 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
CO
Ol
z •
о о
СЧ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
жество конкретных социальных отношений, основанных на свойственных данному обществу нормативных системах (религии, морали, обычаев, традиций). Содержание социальных норм детерминирует соответствующий комплекс присущих данному обществу ценностей, духовных и материальных благ, служащих удовлетворению жизненно важных потребностей участников общественных отношений. Необходимость сохранения, защиты, приумножения таких традиционных национальных ценностей и благ отражает сущность национальных интересов и их особенности на разных этапах развития национальной общности. В указанном значении национальные интересы России вполне корректно рассматривать как «преемственно воспроизводящуюся ценностно-идеологическую систему»5. Законодательно же национальные интересы Российской Федерации определены как «совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства» 6.
Слабой стороной законодательной дефиниции является то, что в ней категория «интерес» раскрывается через категорию «потребность». Но интерес — это не сама по себе потребность. Последняя лишь явление, понимаемое субъектом как необходимое, для поддержания определенного состояния, в частности состояния безопасности. Оцениваемое как необходимое или желательное такое явление становится объектом внимания, вызывает интерес со стороны субъекта, становясь объектом его деятельностных устремлений. Для государства, общества, личности интерес представляют не сами их субъективные потребности как таковые, а духовные и материальные блага, без которых невозможно удовлетворить жизненно важные потребности. Именно по отношению к этим благам и ценностям обычно проявляют интерес, и именно они определяют содержание категории «национальные интересы».
Кроме того в законодательном определении не отражен культурно-исторический аспект, определяющий сущность категории именно через национальную специфику. Определение отражает формальный, структурный аспект явления и не указывает на свойства политико-правовой системы, которые позволяют ей вовне (в международных отношениях) проявлять себя в качестве нации (в эта-
тистском смысловом значении Устава ООН). Вместе с тем именно безопасность такого национального суверенного образования, в общем, рассматривается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, а в международных документах и в законодательстве государств определяется как национальная безопасность.
Нормативная система государственного правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности отражает категориальную связку «общее — особенное — единичное», на ее основе представляется возможным выделить три соответствующих уровня — конституционный, законодательный, концептуальный.
На конституционном уровне закрепляются основополагающие начала, следование которым должно обеспечивать стабильное развитие и целостность национальной политико-правовой системы. «Основу основ» в этом смысле представляют принципы суверенитета и законности. На уровне федерального законодательства осуществляется конкретизация соответствующих конституционных положений, определяются направления деятельности, прописывается механизм, закрепляется система базовых категорий. Все это определяет общий вектор развития системы национальной безопасности государства в связке с национальными ценностными приоритетами, законодательно закрепленными в виде системы объектов национальной безопасности. В частности в ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» указывается, что безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз. При этом объект безопасности раскрывается в Законе через триаду жизненно важных интересов личности, общества и государства7.
Если законодательство определяет институциональные основы системы национальной безопасности и общий вектор функционирования механизма обеспечения национальной безопасности, то конкретные стратегические национальные приоритеты, вытекающие из этих задач, а также пути их решения, определяются актами главы государства как гаранта конституции и законности. Базовым документом, отражающим основные положения официальной доктрины в сфере обеспечения национальной безопасно-
сти России на настоящий момент является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. 8 В документе определяются основные стратегические направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности. Стратегия отражает положения обобщенного характера, но при этом имеет существенное практическое значение. Она представляет собой, по сути, официальную доктринальную основу слаженного взаимодействия элементов системы национальной безопасности и, в частности, ее государственно-правовой составляющей.
С методологической точки зрения государственно-правовой аспект обеспечения национальной безопасности целесообразно рассматривать через призму теоретико-правовых категорий. В связи с этим уместно введение в научный оборот категории «государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности», что отражает суть структурно-функционального анализа соответствующих элементов системы обеспечения национальной безопасности. Понятие «механизм» широко используется в теоретическом правоведении, где ему придается юридическое значение («правовой механизм») а его содержание раскрывается как «комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме». При этом «все элементы правового механизма находятся в логической взаимосвязи» 9. Понятие механизма связывается также с функционированием и взаимодействием государственных институтов — «государственный
механизм»
10
Понятие государственно-правового механизма ограничивает предметную область исследования сферой позитивного права, областью публично-правового регулирования. Видовое понятие «государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности», следует формулировать с учетом официальной интерпретации родовых (более общих) категорий, содержание которых раскрывается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В частности, надо исходить из
официального доктринального положения, согласно которому «основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации». Соответственно государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности — это система государственных институтов, последовательно организованных, действующих поэтапно и на основе официальных нормативных установок осуществляющих деятельность по поддержанию правовых и институциональных механизмов, ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам.
Механизм обеспечения национальной безопасности, в контексте теоретико-правовой интерпретации, выступает в качестве комплекса юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме. Это предполагает необходимость комплексного анализа явления в двух проекциях — функционально-институциональной (комплекс средств-институтов) и процессуальной (поэтапное действие средств-институтов).
Функции государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности представляют собой направления государственно-правового воздействия, предполагающие решение определенных задач в основных сферах жизнедеятельности, и которые в комплексе отражают сущность и содержание правовой деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Функции государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности напрямую зависят от характера, масштабов и степени реальных и потенциальных угроз в политической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной, экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности. Кроме того, рассматриваемые функции осуществляются не только во внутренней, но и во внешнеполитической сфере, что предопределяет необходимость участия в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и
п 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
CO
Ol
z •
о о
СЧ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.
Функции государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности осуществляются посредством взаимодействующих между собой государственных организационных институтов, которые в контексте рассматриваемой проблематики условно подразделяют на две группы: во-первых, это государственные организационные институты, для которых соответствующая функция является основной; во-вторых, это те институты государства, для которых функция обеспечения национальной безопасности является дополнительной (реализуется, как правило, в случае возникновения соответствующих угроз интересам государства, общества, личности).
Государственно-правовой институт обеспечения национальной безопасности как разновидность организационных институтов государства характеризуется рядом признаков: во-первых, он представляет собой относительно обособленную часть единого механизма, обладающую определенной автономией; во-вторых, обладает регулятивным государственно-властным характером; в-третьих, имеет не только свою организацию, но и функциональное назначение в рамках государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности. Кроме того, следует учитывать, что государственно-правовой (организационный) институт обеспечения национальной безопасности не тождествен соответствующему государственному органу, который является способом связи регулируемых государством отношений с их материальной основой. Институт представляет собой нормативное выражение системы общественных отношений, в указанном смысле это идеальное явление, выраженное как система категорий, статусов, принципов, духовных ценностей и т.д. Материальная составляющая, безусловно, предполагается, но не является основной, когда речь идет об институтах права или государства. В свою очередь понятие государственного органа и в научной, и в учебной литературе, как правило, связывается с материальной основой (людьми, зданиями, помещениями, оборудованием, техническими средствами, вооружением и т.д.) т.е. это структурные образования, располагающие «материально-техническими возможностями для осуществления своих функций» п. В частности,
государственные органы, осуществляющие функцию по обеспечению национальной безопасности, реализуют свои материально-технические возможности при помощи соответствующих технологий, а также технических, программных, лингвистических, правовых, организационных средств, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
В качестве институциональной основы механизма обеспечения национальной безопасности Российской Федерации можно выделить следующие организационные институты государства высшего уровня: 1) институт главы государства; 2) институты государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); 3) институт конституционного правосудия; 4) институт совета безопасности. Второй уровень институциональной системы образуют правоохранительные институты; судебные институты; институты государственного контроля и надзора; государственные институты исполнительного производства; институт гражданской обороны; институты защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; институты разведки, контрразведки и охраны государственных границ, а также силовые институты, и, прежде всего, вооруженные силы, которые выражают силовой компонент государственного механизма обеспечения национальной безопасности12.
Рассматривая правовые и организационные формы государственного обеспечения национальной безопасности, отметим, что кроме функционально-институциональной составляющей, государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности предполагает также динамику функционирования, которая в юридическом аспекте выражается в системе процедурных, процессуальных норм, регулирующих соответствующую деятельность государственных органов и должностных лиц. Динамика функционирования государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности выражается в последовательном прохождении стадий, завершающихся решением промежуточных задач, необходимых для достижения цели. Защита интересов государства, обще-
ства, личности от внешних и внутренних угроз осуществляется в форме цикличной деятельности, предполагающей прохождение трех стадий.
1. Обнаружение и нивелирование предпосылок возникновения угроз национальной безопасности. На этой стадии осуществляется выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации.
2. Устранение фактора угрозы национальной безопасности. Эта стадия связана с противодействием угрозам и характеризуется активным применением мер государственно-властного пресечения, осуществляется управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях.
3. Устранение последствий обществен-ноопасной деятельности, что предполагает восстановление условий, необходимых для реализации интересов личности, общества, государства путем осуществления мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации. Особое значение имеет правоохранительная деятельность как правовая форма
государственного властного воздействия на общественные отношения, в наибольшей степени отвечающая целям и функциям обеспечения национальной безопасности. Но следует указать на то, что эффективное функционирование механизма обеспечения национальной безопасности предполагает координацию различных правовых и организационных форм деятельности, направленной на обеспечение интересов государства, общества, личности. Слаженность в процессе осуществления функций должна обеспечиваться правовым разграничением функций и полномочий государственных органов. В организационном плане взаимодействие между всеми субъектами обеспечения безопасности осуществляется в форме обмена информацией, совместного планирования и проведения мероприятий, взаимного использования сил и средств в интересах решения общей для субъектов этого процесса задачи, организации специального мониторинга и др. Вместе с тем на настоящий момент государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности сочетает в себе частичную дисфункциональность отдельных государственных органов с дублированием различными государственно-правовыми институтами и государственными органами функций в рамках государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Литература и примечания
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г: Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
2. Социология публичного права: антрополого-правовая парадигма: монография. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2009. С. 109.
3. Кулапов В.Л. Российская юридическая доктрина и проблемы правопонимания // Российская юридическая доктрина в XXI в.: проблемы и пути решения: научно-практическая конференция (3—4 октября 2001 г.) / под ред. А.И. Демидова. Саратов: СГАП, 2001. С. 8-9.
4. Категов А.С. Механизм применения права: монография. СПб., 2002. С.140.
5. Ткаченко М.А. Юридическая защита национальных интересов России в новом геоэкономическом порядке: автореф. дис. ... к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2009. С. 9.
6. Закон РФ от 05.03.1992 г. «О безопасности» № 2446-1 (с изм. и доп. от 26.06.2008 г.) // Российская газета. 1992.№ 103.
7. Там же.
8. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
9. Шундиков К.В. Правовые механизмы: постановка проблемы // Проблемы теории государства и права. 2002. №3. С. 83.
10. Механизм государства: классическая и постклассическая парадигмы: монография / под ред. С.А. Сидорова, И.Л. Честнова. СПб.: РГПУ им. А.И. Герцена, 2008. С.14.
11. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: ИХФ Омега-Л, 2002. С. 181.
12. О Военной доктрине Российской Федерации: Указ Президента РФ от 05.02.2010 г. № 146 // Российская газета. № 27. 2010.
СО 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
