CC BY
8
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ДВУХВЕКОВОЙ ПОИСК И ПРАКТИКА
Довольно обширная на сегодняшний день литература экономического характера совсем недавно пополнилась книгой, своим содержанием удачно вписывающейся в процессы, происходящие в экономике. Это монография М.В. Клиновой "Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаи-модействия"1. В работе автор анализирует двухвековой теоретический поиск действенного сочетания в экономике обоих субъектов, государства и частного сектора, от которого выигрывало бы всё общество. Теоретические разработки в книге иллюстрируются примерами из политической и экономической практики западных стран и России. И в общем виде вывод, к которому приходит автор, состоит в том, что антагонистические теоретические концепции марксизма и либерализма нашли свое практическое сочетание в государственно-частном партнерстве (ГЧП).
М. В. Клинова не даёт собственного определения, но соглашается с другими исследователями, подразумевая под ГЧП "институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг2" (с. 90).
1 Климова М. В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия. - М.:ИМЭМО РАН, 2009. -124 с.
2 Определение В. Г. Варнавского (http://www.rusland.ru/public/public_7.html)
Монография состоит из пяти глав. Первые четыре посвящены исключительно эволюции теоретических положений. Сначала автор подробно останавливается на противоположных подходах к роли государства (либеральном и марксистском), далее переходит к освещению синтезирующих оба подхода теорий. Последняя глава носит сугубо практический характер: современное состояние государственно-частного партнёрства в западных странах и в России.
Интерес к ГЧП как к новой форме взаимодействия государства и частного сектора, - указывает автор, - начал возрастать с конца 1980-х годов прошлого века, к этому моменту возможности приватизации государственных предприятий на Западе были исчерпаны. В государственной собственности оставались преимущественно предприятия, которые было нецелесообразно передавать в частные руки (некоторые сектора сферы услуг, инфраструктура), однако было очевидно, что рыночные методы управления позволят повысить качество и сократить издержки в этих отраслях. Выходом стало ГЧП. Формула взаимодействия двух акторов следующая: государство передает часть своих функций бизнесу, заимствуя у него некоторые правила работы. Существует несколько форматов ГЧП: контракты, соглашения, особые экономические зоны, совместные предприятия, концессии. Форма концессии наиболее распространена в данный момент.
Путь к ГЧП был долгим. Автор подробно останавливается на либеральных
представлениях о роли государства в экономике как за рубежом, так и в России (с. 8-25) и на марксистских взглядах на хозяйственную функцию государства, в том числе на западноевропейском марксизме и специфике российского и советского марксизма (с. 26-46).
М.В. Клинова занимает взвешенную позицию, не отдавая предпочтения ни одному из направлений. Критике подвергается оголтелый подход радикальных либералов и адептов марксизма. Так, например, автор соглашается с нобелевским лауреатом П. Кругманом и считает всеобщий тренд по дерегулированию 1990-х годов опрометчивым (с. 18), но при этом мы не находим в работе намёков на приверженность автора идеям противоположного лагеря.
Среди отечественных экономистов-либералов автор выделяет
Б.Н. Чичерина, ведь именно он, по мнению автора, предположил возможность возникновения ГЧП, в частности в области сетевой инфраструктуры: "даже там, где предмет по своему свойству составляет монополию, правительство может предпочесть отдать его в частные руки. Так, города передают частным компаниям устройство водопроводов и газового освещения; государство отдаёт в частные руки железные дороги" (с. 20).
Рассматривая марксистскую идеологию, М.В. Клинова показывает, что и приверженцы государственной собственности не отрицали при определённых условиях нахождения сетевой инфраструктуры в частных руках (железных дорог) (с. 34). Идеи К. Маркса и Ф. Энгельса повлияли, как отмечает автор, возможно на формирование модели К. Каутского "государства-предприятия", которая позже нашла своё развитие в работах В. Зомбарта (с. 34-36).
Анализ российского и советского марксизма сконцентрирован главным образом вокруг "вынужденного" отхода от ортодоксальной трактовки социа-
лизма, то есть автор рассматривает НЭП, реформы 1960-х годов в СССР. Эти реформы сводились к упразднению государственных органов территориально-хозяйственного планирования, была также предпринята попытка создать условия конкуренции между отдельными предприятиями. Однако реформы не привели к резким изменениям - ведь надобность в них в начале 1970-х годов в связи с нефтяным кризисом отпала.
В следующих двух главах автор переходит к синтезу двух противоположных теоретических направлений. Весьма интересным в этой связи представляется анализ работ немецкого учёного Фридриха Листа и его взглядов на взаимодействие государства и частного капитала. Одним из основных резюмирующих выводов Ф. Листа, которые остаются, по мнению автора, актуальными и в настоящее время, являются его взгляды на роль государства, заключающуюся в стимулировании частных фирм, поддержании их экспансии на мировые рынки и внутри страны (с. 47). При этом, основываясь на опыте Германии, учёный говорил о том, что чрезмерное вмешательство государства в экономику противоречит национальным интересам, также как и отказ от государственного регулирования экономики в целом. Компромиссным путём ему виделась кооперация двух субъектов, то есть партнёрство. Наиболее удачной сферой для партнёрства государства и частного капитала представлялась сфера транспорта, что находит практическое выражение и в современных условиях во многих странах мира. Таким образом, автор монографии вновь подводит читателя к мысли, что получившая распространение форма ГЧП возникла не на пустом месте, а является воплощением идей экономистов различных школ, принадлежащих к различным культурам и эпохам.
Не обошёл автор вниманием и столь важный вопрос, как роль государства в
развитии человеческого капитала. К этой проблематике обращался и Ф. Лист, указывая на необходимость вложений в образование и увеличение "умственного капитала" нации (с. 55). М.В. Клинова подробно анализирует работы немецкого учёного, отмечая, что и в XXI веке государствам необходимо содействовать развитию научно-технической сферы, новых технологий и сохранять общедоступность высшего образования. Эти факторы по-прежнему остаются определяющими для конкурентоспособности страны на мировом рынке, и Россия здесь не является исключением.
Российской проблематике в рамках концепции Ф. Листа посвящена отдельная часть монографии, в которой даётся краткий экскурс по теоретическим разработкам таких российских учёных, как Н.С. Мордвинова, Д.И. Менделеева, Н.Д. Кондратьева. Автор обращается и к работам С.Ю. Витте. Подобный анализ широкого круга трудов является основой для весьма доказательного резюме. М.В. Клинова справедливо замечает, что для России необходимо участие государства в инвестициях в развитие инфраструктуры, развитие обрабатывающих производств (а не сохранение сырьевой ориентации экономики), стимулирование открытости внутреннего рынка в условиях недостатка собственных передовых технологий, поощрение инноваций, развитие человеческого капитала (с. 63). Именно применение на практике указанных положений, по мнению автора, в перспективе может стать алгоритмом решения социально-экономических проблем. В работе, к сожалению, не нашли отражения более конкретные механизмы реализации рекомендаций автора для России, например, какие именно направления развития человеческого капитала приоритетнее для нашей страны или какие отрасли обрабатывающей промышленности смогут стать основой российской экономики в будущем.
Теоретический обзор завершается анализом кейнсианства и неолиберализма. Конечно, и в этом случае внимание автора сконцентрировано на роли государства в экономике. Как и в целом в монографии, М.В. Клинова опирается на очень широкий круг работ учёных прошлого и современности. У Дж. Кейнса автор находит подтверждение своей позиции: английский учёный выступал за "стабильное равновесие в экономике", то есть не только не отрицал необходимости партнёрства частного капитала и государства, но и считал его необходимым (с. 67). Однако в работах Дж. Кейна чётких границ допустимого государственно вмешательства обозначено не было.
Примечателен приведённый в работе анализ динамики государственных расходов таких ведущих стран мира, как США, Великобритании, Германии, Франции в ХХ и начале ХХ1 века. Рассматривается деятельность государств в ходе кризисов, имевших место в указанный период. Автором поднимается вопрос государственных инвестиций в целом и выдвигается правомерный тезис, что "перед государствами стоит непреходящая задача: определить уровень госрасходов, который бы не оказывал тормозящего влияния на инвестиционную активность" (с. 73). Резюмирующим выводом становится то, что в эпоху глобализации косвенные методы (снижение дефицита государственного бюджета главным образом за счёт сокращения расходов, снижение налогов на предприятия, децентрализации) становятся ключевым элементом взаимодействия государства и частного капитала.
При анализе неолиберального направления М. В. Клинова затрагивает тему прямого государственного участия в предпринимательском секторе госпредприятий (в том числе в промышленности, транспортном секторе), что весьма актуально в российских реалиях. Сталкиваясь с "вечной проблемой" соотношения социальной справедливости
и экономической эффективности, автор предлагает рассматривать данную дилемму в другом контексте - сочетании равенства и эффективности (с.83). К сожалению, в дальнейшем в монографии данная тема не получила должного развития. В целом автор связывает переход к неолиберальному государству с развитием глобализации, анализируя более подробно период второй половины ХХ века. В своих рассуждениях М. В. Клинова опирается главным образом на труды Л. фон Мизеса, В. Ойкена, отражаются в работе мнения и многих других современных исследователей, в том числе российских.
Четвёртую главу резюмирует заключение, что либерализм на современном этапе "признаёт ограниченное участие государства в целях обеспечения общих условий воспроизводства и функционирования частнохозяйственной системы" (с. 85). При этом своевременно указывается мнение нашего современника и сторонника либерализма М. Фридмена, считающего, что общество можно считать либеральным, если совокупные государственные расходы всех уровней не превышают 1015% ВНП, что, как известно, является пока недостижимой целью для многих развитых стран.
М. В. Клинова отмечает, что идеи Ф. Листа получили свою рациональную реализацию в рамках Европейского Союза. Современная Европа характеризуется уходом государства как субъекта экономики от прямого участия в капитале предприятий, специализирующихся в промышленности, но оно сохраняет своё присутствие в инфраструктурном секторе (с.53).
В работе автор обращается к практическому опыту США и ЕС, мы же остановимся лишь на ЕС. За почти двухдесятилетний период объём средств, направленных на реализацию ГЧП-проектов в ЕС вырос в разы: в 1990 году около одного млрд евро было инвестировано в ГЧП-проекты, тогда
как в 2006 году более 27 млрд евро. Наибольшее число проектов реализуется в Великобритании, Португалии и Испании (с. 96-97).
Особое внимание автор уделяет сетевым отраслям, роль которых в мировой экономике выросла в последние два десятилетия: число ТНК третичного сектора в списке самых крупных компаний увеличилось. Расширение рынка, чему способствовала как глобализация, так и углубление интеграции на европейском континенте, сделало эту область выгодной для частного капитала и привело к относительно широкому распространению в ней формата ГЧП. Это положение наглядно иллюстрируют примеры европейских ТНК, завоевывающих новые для себя рынки, и трансъевропейский сетевой проект TEN. На сегодня этот проект - крупнейшая в мире инициатива развития энергетики, транспорта и связи. Ключевую роль в реализации столь амбициозного начинания (речь идёт о капиталоёмкости примерно в 400-500 млрд евро) будет играть ГЧП (с. 100).
Какие плюсы и трудности связаны с реализацией столь крупных проектов ГЧП?
Позитивный аспект заключается в том, что такие проекты призваны укрепить интеграционные тенденции в ЕС. Учитывая, что создание единого рынка услуг в ЕС пока ещё не завершено, унификация сетевой инфраструктуры будет способствовать его формированию. Расширение рынка для компаний означает экономию на масштабе - от чего выиграют не только конечные потребители, но все экономические субъекты.
Сложности же, с которыми столкнулись европейские страны, - это регулирование рынка. Какого размера должны быть компании? Сколько их нужно на европейском рынке? Если крупные компании сэкономят на масштабе, то вытеснение более мелких игроков может идти вразрез с принципами конкурентной политики ЕС?
Рассматривая столь актуальную тему, автор не мог не затронуть и российскую специфику, существующие проблемы и возможные перспективы ГЧП в России. Этим вопросам посвящена заключительная часть монографии. Анализируя большой объём литературы (более 35 источников), М. В. Клинова приходит к трём основным выводам, характеризующим государственно-частное партнерство в РФ. Первый тезис касается роли частного капитала: "нельзя "командовать бизнесом", - ему надо помогать, создавая благоприятные условия для эффективной деятельности", замечает автор (с. 106). Во-вторых, развитие ГЧП в РФ, по мнению М. В. Клиновой, необходимо реализо-вывать при активном взаимодействии российского капитала и иностранного. В работе приводятся доводы в пользу привлечения западных кампаний, с чем сложно не согласиться: зарубежные партнёры способствуют процессу обмена новыми технологиями, улучшению стандартов охраны труда, положительно влияют на конкурентоспособность экономики. В связи с этим автор делает вывод о том, что России необходимо проводить целенаправленные действия по улучшению её инвестиционной привлекательности (с. 111).
Третий тезис перекликается с первым: несмотря на целесообразность равноправия акторов в рамках ГЧП, о необходимости которого говорится в работе, автор отмечает, что в среднесрочной перспективе ожидается дальнейшее усиление вмешательства государства в экономику в условиях текущего мирового кризиса. Однако здесь положение нашей страны отнюдь не уникально: в 2009-2010 годах наблюдается резкий рост государственных расходов во многих развитых странах.
Подобные весьма доказательные выводы делаются в том числе на основе обзора уже существующей практики и реализуемых проектов ГЧП в России. Действительно, лидерство страны в ми-
ре по размерам территории обуславливает необходимость развития и функционирования многопрофильного инфраструктурного комплекса, которого, к сожалению, пока нет, но который может быть создан и при помощи механизма ГЧП. Пробелы в законодательной базе, упоминающиеся в книге, а также ряд других проблем препятствуют активному внедрению подобного механизма взаимодействия бизнеса и государства в РФ. Пока практика ГЧП в России представлена нешироким кругом реализуемых проектов. Автором приводятся лишь несколько из них, главным образом это примеры ГЧП с участием европейских компаний в области жилищно-коммунального хозяйства. Проекты же с российскими участниками преимущественно в сфере транспорта или комплексного освоения отдельных территорий, лишь перечисляются. Кроме того, автор, к сожалению, ограничивается исключительно упоминанием о создании Инвестиционного фонда РФ, не рассматривая более подробно его формирование и функционирование. Не нашли отражения в заключительной главе и сформулированные автором две различные формы ГЧП применительно к России.
Выделение двух с международной точки зрения самостоятельных разновидностей ГЧП является новаторством автора. Первая форма, которую автор обозначает как "внутриэкономиче-скую", - это подключение иностранного капитала к внутристрановым проектам, вторая - "внешнеэкономическая", то есть разнообразная поддержка государством компаний на мировом рынке (с. 5). Изучение их в российских условиях представляло бы значительный научный интерес.
Анализ большого количества работ (от Н. И. Бухарина до Дж. М. Кейнса) известных западных и отечественных исследователей естественным образом перемежается с менее знакомыми именами, придавая исследованию фунда-
ментальность. Но этот же фактор повлиял и на то, что произошло некоторое смещение акцента в сторону теоретической разработки отношений между государством и частным сектором. Практическая реализация ГЧП подробно представлена лишь в области сетевой инфраструктуры и, хотя автор во введении к работе указывает, что упор будет сделан именно на эту область (с. 4), небезынтересным было бы включение в исследование иных отраслей, где осуществляется ГЧП, например, строительства, медицинского обслуживания.
Логика автора, согласно которой упор делается именно на сетевую инфраструктуру, вполне понятна: для России анализ возможности участия российских компаний и в формате ГЧП в ЕС бесспорно важен и отнюдь небезынтересен (мы говорим в первую очередь о компаниях нефтегазовой отрасли). Однако для "внутреннего пользования" интересен опыт ГЧП в других и, возможно, даже непривычных областях. Примером может служить передача управления тюрьмой в Германии в частные руки. Был бы такой опыт интересен для России? Как модель для подражания - скорее нет, но как объект для анализа - безусловно. Кроме того, в ряде сетевых областей сотрудничества практика западных стран показала пробелы регулирования ГЧП, которые предстоит решать в будущем. Например, перевод объектов инфраструктуры в область ГЧП в Германии оказался лазейкой, позволившей коммунальному уровню обойти ограничения кредитно-
го финансирования проектов, и привел к росту задолженности коммун. Словом, ГЧП будет постепенно вытеснять государство и превращать чисто государственные области в нечто среднее как на Западе, так и в России. Опыт западных стран, где формат ГЧП нашёл более широкое применение, может подсказать необходимые области изменения государственного законодательства и институтов в России.
Проблемой, как справедливо указывает автор, является учащение в ГЧП-проектах явления "экономического патриотизма" (с. 103). Этот факт является немаловажным для российских нефтегазовых ТНК. Выход и завоевание позиций на европейском рынке сулит не только прибыль, но и возможность заимствования технологий и опыта организации сетевой инфраструктуры.
Хотим подчеркнуть, что ценность данной работы не только в глубине исследования, но и в появлении именно в кризисный период. В кризисные моменты происходит изменение устоявшегося статуса-кво между игроками -государством и бизнесом. На наш взгляд, важно не упустить этот выгодный момент для заложения основ новых инновационных институтов, которые бы предопределили успешное и соответствующее вызовам XXI века взаимоотношение государства и частного капитала. Сконцентрированная в работе М. В. Клиновой информация может и должна служить не только пищей к размышлению, но и побудительным мотивом к действиям.
Четверикова А.С., к.э.н., старший научный сотрудник Центра европейских исследований ИМЭМО РАН chetverikova.anna@gmail.com
Тоганова Н.В, к.э.н., младший научный сотрудник Центра европейских исследований ИМЭМО РАН
toganova@imemo.ru
