CC BY
120
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
Удк: 330.322; 338.262 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10024
Государственно-частное партнерство в системе регионального стратегического планирования
О Б Иванов «Включение» субъектов Российской Федерации в единую
вертикаль стратегического планирования требует использования Е М Бухвальд ими таких видов экономических отношений, которые позволи-
ли бы сформировать прочную ресурсную и институциональную базу для достижения приоритетных хозяйственных и социальных целей. Одной из наиболее действенных возможностей решить данную задачу становится использование механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), которое вместе с дополнительными экономическими ресурсами привносит в развитие регионов современные методы проектного управления, организации производства и другие перспективные методы хозяйствования и кооперации. Однако до настоящего времени развитие ГЧП в регионах России характеризуется существенными препятствиями как объективного, так и субъективного плана и, как следствие, значительными разрывами в распространении этой практики на местах. В большинстве случаев сфера применения ГЧП остается достаточно узкой. Преодолеть эту ситуацию возможно только за счет использования регионами модели стратегического планирования, включающей в себя особую институциональную компоненту. В данном случае речь идет о долговременном видении перспектив практики ГЧП, отвечающих условиям и приоритетам развития каждого региона, и о целенаправленных усилиях по формированию на местах правовой, экономической, кадровой и информационной базы партнерских отношений в хозяйственном и социальном развитии территории. Перспективное планирование должно охватить как партнерские проекты, которые инициируются и реализуются субъектами Российской Федерации самостоятельно, так и проекты, которые реализуются в регионах при участии федерального центра и его институтов развития.
Ключевые слова: субъекты Российской Федерации, стратегическое планирование, региональные стратегии социально-экономического развития, государственно-частное партнерство, инвестиции
Введение
Принятие Федерального закона о стратегическом планировании [1] дало мощный толчок развитию социально-экономического стратегирования в стране, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшими стратегиями, концепциями и прочими документами по долгосрочному развитию регионов новый блок стратегических документов
© О. Б. Иванов, 2018 © Е. М. Бухвальд, 2018
субъектов Российской Федерации характеризуется целым рядом особенностей. Одна из них — очевидное стремление представить их не как отвлеченное видение будущего того или иного региона, а как согласованный, взаимосвязанный элемент в «вертикали» стратегического планирования в целом. Другая особенность — более пристальное внимание к ресурсной стороне планов, к выявлению различных вариантов финансового обеспечения программных мероприятий. Наконец, еще одна важная характеристика — растущее понимание значимости институционального аспекта стратегического планирования, нацеленного на то, чтобы сообразно приоритетам плана сформировать систему институтов и инструментов, способную (наряду с адекватной ресурсной базой) обеспечить достижение этих приоритетов социально-экономического развития регионов. Это закономерно включает в круг объектов институционального стратегирования систему отношений государственно-частного партнерства (ГЧП), формирует отход от ранее сложившихся трафаретов социально-экономического стратегирования и управления ГЧП в субъектах Российской Федерации; его переориентацию на вектор промышленно-инновационного развития, активизацию диалога власти и бизнеса, а также ориентирует на совершенствование правовых основ и иные новации в подготовке и реализации партнерских проектов.
Постановка проблемы и цель исследования
Направленность данной статьи диктуется необходимостью определить условия, обеспечивающие более весомый вклад практики ГЧП в решение актуальных хозяйственных и социальных задач страны и ее регионов. В статье предпринята попытка показать, что практическое решение этой задачи возможно только на пути интеграции практики ГЧП во всем многообразии ее составляющих (проектное управление, институциональные и правовые основы, финансовая база, информационное и кадровое обеспечение и прочее) в стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Обзор научной литературы по проблеме
Проблематика ГЧП относится к числу активно исследуемых в отечественной и зарубежной научной литературе. Ежегодно по этой теме появляются даже не десятки, а сотни публикаций. Однако приоритеты данного направления исследований, конечно, не остаются неизменными. Первоначальные трактовки роли ГЧП российскими экономистами сводились в основном к его позиционированию как «вынужденного» субститута публичной власти в решении тех или иных хозяйственных и социальных задач; «вынужденного» вследствие недостаточности бюджетных средств и/или неспособности органов государственного и муниципального управления обеспечить эффективное функционирование соответствующих объектов, прежде всего, в сфере инфраструктуры [8]. В этой связи значительное внимание уделялось изучению зарубежного опыта ГЧП и степени применимости этого опыта в российских условиях. Сообразно специфическим условиям проникновения ГЧП в российскую практику много внимания было уделено
экономическим (в частности, налоговым) аспектам таких особых форм ГЧП, как соглашение о разделе продукции и концессия [3]. Традиционно в научной литературе большое внимание уделялось формированию правовой базы ГЧП, феномену опережающего законотворчества в этой сфере субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральным центром; подготовке соответствующего федерального закона, а затем и рассмотрению причин его весьма ограниченного воздействия на развитие практики ГЧП в стране [7; 15]. Экспертами рассматривались формы ГЧП, которые характеризуют деятельность различных «институтов развития» как федерального, так и регионального уровней [4]. Лишь совсем недавно появились исследования, целью которых было показать возможности ГЧП в решении таких приоритетных задач российской экономики, как активизация инвестиционных процессов, структурная перестройка и инновационная модернизация, импортозамещение [20]. Важным трендом в формировании данного направления исследований следует считать растущий интерес к разнообразным направлениям использования ГЧП в управлении развитием российских регионов [6]. Одновременно в изучении зарубежного опыта ГЧП акцент перенесен на страны, социально-экономические условия которых более соответствуют реалиям нынешней России, в частности, на опыт КНР [5].
ГЧП в российской экономике: новые приоритеты
В настоящее время выделяется несколько наиболее характерных тенденций в развитии ГЧП в Российской Федерации. Одна из них, несомненно, касается усиления роли партнерства как «разгонного двигателя» инвестиционных процессов в российской экономике. В обращении к Федеральному собранию в марте 2018 года Президент Российской Федерации В. В. Путин поставил задачу увеличения доли инвестиций в российскую экономику (доля валового накопления основного капитала в ВВП) с существующих примерно 20—21% ВВП до 25—27% ВВП [13]. Собственно говоря, подобный ориентир далеко не нов. В майских указах Президента России 2012 года (Указ № 596 от 7 мая 2012 года) уже ставилась задача увеличения объема инвестиций до не менее чем 25% ВВП к 2015 году и до 27% — к 2018 году. Однако именно по этому параметру экономических изменений поставленная задача оказалась наиболее сложно решаемой, а фактические итоги обнаружили наибольший отрыв от планируемого рубежа.
Характерно, что такой ориентир названных указов, как повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 году до 50-й — в 2015 году и до 20-й — в 2018 году оказался практически полностью реализованным. По состоянию на июнь 2017 года Россия в указанном рейтинге занимала 35 место (сразу после Японии) [21], действительно совершив за 6—7 лет мощный рывок вперед. Однако на деле, на масштабах инвестиционного процесса в экономике страны этот прорыв сказался мало: объем инвестиций в указанный период (в неизменных ценах) стагнировал, а их доля в ВВП, по сути, осталась неизменной (таблица 1). Инвестиционный спад, хотя и в разной мере, затронул все субъекты Российской Федерации.
Таблица 1
Доля накопления основного капитала в ВВП России (в текущих ценах,
млрд рублей)
Годы 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Валовой
внутренний продукт 60282,5 68163,9 73133,9 79199,7 83387,2 85917,8 92081,9
Валовое
накопление
основного капитала 12953,0 14689,2 15925,6 16828,1 16942,0 18402,7 19944,0
То же, к ВВП. в % 20,7 20,9 21,2 20,5 19,6 20,8 21,2
Источник: по данным Росстата. ИНТ: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/vvp-godZtab24.htm; http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/
efficiency/#
На практике это означает одно из двух: или данные по инвестиционному климату в России, попавшие в рейтинг Всемирного банка, были не вполне объективны, либо, что более вероятно, в российской экономике действуют некие факторы инвестиционного торможения, которые «по определению» не учитываются указанным рейтингом. Таким фактором мы считаем отсутствие у инвесторов достаточных «мотивов уверенности» в стабильном развитии российской экономики, в способности государства поддержать инвестиционный процесс крупными общенациональными проектами на началах партнерства и взаимной заинтересованности. Неблагоприятной остается и структура инвестиций в основной капитал по видам экономической деятельности. Так, доля инвестиций в обрабатывающие производства показывала колебательные тренды, но в итоге не увеличилась и в 2017 году составила 16,0% против 16,3% в 2000 году.
На инвестиционном «застое» сказалась и длительная тенденция снижения доли государства (Федерация и ее субъекты) в инвестициях в основной капитал. С 2000 года по 2017 год эта доля снизилась с 23,9% до 14,0%, в том числе инвестиций субъектов Российской Федерации — с 9,8% до 6,1%. В этом смысле, развитие практики ГЧП видится как универсальный ключ к решению как экономических, так и институциональных, и даже социально-психологических проблем инвестиционного оживления в стране.
Как уже было показано выше, тематика ГЧП отмечена значительным числом публикаций в отечественной и зарубежной литературе. Однако в последние годы развитие экономической науки и практики управления поставило перед этим направлением исследований ряд новых проблем. Первая и главная из них — анализ и обобщение новых приоритетов использования данной формы экономических отношений. Об этих приоритетах можно говорить в двух аспектах: институциональном и функциональном.
В институциональном аспекте имеется в виду растущее значение практики ГЧП для совершенствования механизма реализации социально-экономической
роли государства. Иногда делаются попытки оценить эту роль (долю государства в экономике) с позиции «больше — меньше». Так, в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию от 1 марта 2018 года была высказана следующая мысль: «Хочу обозначить здесь принципиальную позицию. Доля государства в экономике должна постепенно снижаться» [13]. Такой подход, действительно, имеет место, хотя оценивать указанную долю можно по-разному: долей государства в произведенном ВВП; долей ВВП, перераспределяемой в систему публичных финансов; прямой и косвенной долей государства в собственности на основной капитал и даже долей государственных и муниципальных служащих в общем числе занятых в экономике (комментарий 1).
Однако современная практика показывает, что неким образом измеренная количественная «доля государства в экономике» сама по себе еще ни о чем не говорит. Возрастание этой доли при огромной локальной специфике и многих волнообразных трендах, все же есть объективная историческая тенденция. Как полагают ученые Института экономики РАН, за последнее столетие «государственная квота» в экономике повсеместно выросла с 5—7% до 40—60% [2]. Однако ни подобная большая «квота», ни, напротив, ее снижение гарантами эффективности государственного управления отнюдь не являются. Такими гарантами могут выступить лишь те формы государственного управления, которые основываются на его разумной децентрализации, постоянном взаимодействии (партнерстве) публичной власти, бизнеса и институтов гражданского общества. Во многом эти задачи решаются именно через развитие практики ГЧП.
В функциональном аспекте речь должна идти, прежде всего, об отказе от преобладающей трактовки ГЧП как полувынужденной меры, связанной с нехваткой государственных и муниципальных средств на развитие объектов транспортной, жилищно-коммунальной, социальной и иной инфраструктуры. Собственно, эту функцию ГЧП никто не отменял: и сегодня, если складывается возможность решить ту или иную инфраструктурную проблему, особенно в регионах нового освоения, быстрее и при меньшем расходовании бюджетных средств за счет использования механизмов ГЧП — такая возможность должна быть реализована. Неслучайно в Послании Федеральному собранию от 1 марта 2018 года Президент России поставил задачу «подготовить комплексный план модернизации и расширения всей магистральной инфраструктуры страны» [13].
Более того, институционально-правовые и финансово-экономические механизмы такого взаимодействия постоянно совершенствуются. Так, в последнее время наряду с широко апробированной в российских регионах формой концессионных соглашений для решения названных выше задач был предложен механизм так называемой «инфраструктурной ипотеки». При реализации такой модели финансирования проектов ГЧП банк предоставляет инвесторам (строителям) более доступный за счет государственных гарантий кредит (или синдицированный кредит нескольких банков), за счет чего инвестор и возводит инфраструктурный объект ГЧП. С целью реализации этой схемы финансирования ГЧП-проектов Правительством Российской Федерации утверждена программа
«Фабрика проектного финансирования», а также предоставление субсидий Внешэкономбанку для осуществления таких кредитных сделок. В рамках нового механизма финансирования отобрано шесть проектов ГЧП с общей суммой инвестиций в 180 млрд рублей. Предполагается, что финансирование в рамках «фабрики» будет предоставляться на сумму от 3 млрд. рублей и на срок до 15 лет по ставке в среднем 8—9%.
По факту готовности объекта ГЧП государство начинает выплачивать инвесторам средства для возврата кредита за счет получения платежей от «выгодоприобретателей» при введении новых объектов инфраструктуры. Это могут быть средства частного бизнеса, потребителей платных услуг, а в отдельных случаях — и бюджетные средства.
По иным направлениям система отношений ГЧП также не стоит на месте. Так, по оценкам Минэкономразвития России, в 2018 году в стране будет заключено более 1,4 тысячи новых соглашений по проектам ГЧП. Объем вложений частных инвесторов по этим проектам должен достичь 620 млрд рублей. Правда, это составляет лишь около 3% всех инвестиций в основной капитал российской экономики, однако по отдельным видам экономической деятельности (ЖКХ, транспорт и некоторые другие) эта доля достигает существенно значимых величин.
Для дальнейшего развития механизма ГЧП Правительство Российской Федерации планирует создать реестр потенциально возможных партнерских проектов с экспертно подтвержденной социально-экономической эффективностью (комментарий 2). Речь идет о создании единого открытого реестра проектов по строительству и реконструкции объектов в отраслях инфраструктуры, перечня возможных проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства, в том числе и концессий, а также мер по обеспечению конкуренции при продвижении проектов ГЧП. Ключевыми направлениями для инвестиций на основе различных форм ГЧП станут дорожное строительство, морские порты, городской транспорт, аэропорты, здравоохранение и жилищно-коммунальное хозяйство.
Вместе с тем в использовании практики ГЧП необходим перенос акцента на решение задач, касающихся структурной перестройки, модернизации и инновационного обновления российской экономики, импортозамещения. Это требует как принципиально новых институционально-правовых форм ГЧП, так и их финансово-экономических механизмов. Такой формой, ориентированной на продвижение ГЧП в сферу производства промышленно-инновационной и импортозамещающей продукции, является система специальных инвестиционных контрактов (СПИК). СПИК — это соглашение между инвестором и Российской Федерацией и/или субъектом Российской Федерации, и/или муниципальным образованием, в котором фиксируются:
— обязательства Российской Федерации и/или субъекта Российской Федерации, и/или муниципального образования гарантировать стабильность налоговых и регуляторных условий для инвестора и осуществить меры стимулирования (льготирования) его хозяйственной деятельности в сфере производства;
— обязательства инвестора в предусмотренный соглашением срок создать (или модернизировать) производство и освоить выпуск оговоренной в СПИК промышленной продукции.
Первоначально формула СПИК была обозначена в Федеральном законе о промышленной политике [19]. Затем Постановлением Правительства Российской Федерации № 708 в 2015 году (с уточнениями, внесенными в 2017 году) [10; 11] было определено, что заключение СПИК возможно в отношении инвестиционных проектов по созданию или модернизации производства промышленной продукции; по освоению производства промышленной продукции, не имеющей производимых в стране аналогов. Минимальный размер инвестиций в инвестиционный проект, реализуемый на началах СПИК на федеральном уровне, должен составлять не менее 750 млн рублей. В соответствии с указанным Постановлением, СПИК заключается на срок, равный сроку выхода инвестиционного проекта на проектную операционную прибыль, увеличенному на 5 лет, но в целом не более 10 лет. В течение данного периода инвестор получает меры стимулирования, законодательно установленные на федеральном и/или на региональном уровне.
Первый федеральный СПИК был заключен в апреле 2016 года с компанией «Мазда Соллерс». К настоящему времени заключено 8 таких контактов с общим объемом инвестиций 265 млрд рублей и около 20 заявок на СПИК находятся на рассмотрении Минпромторга России. В 2016 году право заключать СПИК получили и регионы, которые могут вводить свои условия заключения таких контактов. Так, Пермский край отменил ограничения на объем вложений в рамках контракта СПИК, оговаривая только создание в ходе реализации контракта не менее 250 новых рабочих мест. Московская область, напротив, установила минимальный уровень инвестиций в рамках СПИК до 1 млрд рублей, но предоставила участникам СПИК возможность снижения региональной части налога на прибыль до 4,5% (для предприятий, получающих не менее 90% доходов от реализации продукции, оговоренной в СПИК). В регионах при заключении СПИК чаще всего предоставляют инвесторам льготы по налогам на прибыль, на имущество предприятий, а также по транспортному и земельному налогам.
Однако нормативно-правовая база по СПИК пока не является целостной, что, безусловно, сдерживает практическое продвижение этого перспективного вида ГЧП, в том числе и на региональном уровне. В частности, не закреплен четкий перечень стимулирующих мер в адрес частных инвесторов-участников СПИК; пока круг этих мер подлежит согласованию в каждом отдельном проекте. Для регулирования этих процедур Минфин России предполагает введение для компаний, заключающих СПИК, значительные преференции, включая бюджетные субсидии, освобождение от таможенных сборов, налоговые льготы и статус единственного поставщика производимой продукции для государственных нужд на срок до 10 лет. Однако эта позиция не получает полной поддержки Минэкономразвития России, которое полагает, что избирательное (адресное) предоставление таких значительных преференций может привести к нарушению конкуренции в соответствующих отраслях, а также создать дополнительные барьеры для входа
на рынок новых инвесторов. К тому же столь долговременный льготный режим для производителей, в отсутствие конкурсных процедур отбора инвесторов для заключения СПИК может привести к снижению стимулов роста конкурентоспособности российской продукции. Определенные разногласия в плане соответствия принципам открытой конкурентной экономики вызывает и такая мера, как возможность предоставления частным компаниям — участникам права выступать (по оговоренным в СПИК видам продукции) в роли исключительных поставщиков для государственных и муниципальных нужд. Такое право является мощным стимулирующим фактором этой модели ГЧП, однако пока действует норма, согласно которой единственным поставщиком по государственным контрактам смогут стать те инвесторы-участники СПИК, которые вложили в производство как минимум 3 млрд рублей. Но такой объем инвестиций реален пока только для контрактов СПИК федерального уровня.
ГЧП: стратегическое видение в регионах России
Еще одна существенная новация в развитии ГЧП — тренд его децентрализации. Не должен вводить в заблуждение тот факт, что по общему числу в этой практике пока доминируют партнерские проекты субфедерального уровня, прежде всего, концессионные соглашения в сфере ЖКХ (комментарий 3). Проектов ГЧП федерального уровня было и есть немного, но до последнего времени лишь они имели значимость для экономики страны в целом. Однако такую ситуацию нельзя считать соответствующей курсу на децентрализацию функций государственного управления и создание устойчивых экономико-правовых, финансово-бюджетных и институциональных механизмов «саморазвития» российских регионов.
В настоящее время можно говорить о трех схемах реализации проектов ГЧП в субъектах Российской Федерации.
Во-первых, это проекты ГЧП, которые со стороны публичного партнера инициируются федеральным центром в лице его исполнительных органов власти и в рамках обязательств публичного партнера финансируются из федерального бюджета. Примерами могут служить крупные проекты развития транспортной инфраструктуры, строительства высокоскоростных магистралей и другие, осуществляемые в основном на концессионной основе. Поскольку любой проект реализуется на территории того или иного региона, его партнерское соучастие в подобном случае также неизбежно, но сводится в основном к урегулированию вопросов, связанных с земельно-имущественными и социально-трудовыми отношениями.
Во-вторых, это проекты ГЧП, которые со стороны публичного партнера предполагают ту или иную меру софинансирования со стороны субъектов Российской Федерации. Здесь характерным примером может служить деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации (фондом был профинансирован 51 проект: 12 комплексных инвестиционных и 39 региональных инвестиционных), а также инвестиционные проекты Внешэкономбанка. В этом случае реализуется модель «трехстороннего партнерства»: два публичных партнера (федеральный
и региональный) и частный инвестор. Однако количество таких проектов невелико. Говорить об их преобладающем влиянии на развитие ГЧП в российских регионах было бы не вполне обоснованно.
Наконец, в-третьих, речь идет о проектах ГЧП, которые самостоятельно инициируются субъектами Российской Федерации или муниципалитетами и со стороны публичного партнера ими полностью финансируются. Как правило, эти проекты также обеспечиваются за счет земельно-имущественных активов в региональной и\или в муниципальной собственности. Именно этот уровень развития отношений ГПЧ на региональном уровне мы считаем наиболее перспективным, так как на этом пути наиболее полно может быть реализована модель «саморазвития» субъектов Российской Федерации за счет активизации их усилий по развитию и модернизации экономики и социальной сферы соответствующих территорий. Названный выше тренд децентрализации, конечно, нельзя понимать в том смысле, что один уровень ГЧП «подменяет» другой, поскольку на практике каждый из них решает свои собственные задачи и характеризуется определенной спецификой используемых форм и механизмов партнерских отношений.
Проведенные обследования, в том числе и Центром ГЧП Внешэкономбанка показывают, что в действующей практике ГЧП регионального уровня сохраняются определенные сдерживающие факторы. В их числе — отсутствие координации органов власти субъектов Российской Федерации, отвечающих за потенциальные инвестиционные ГЧП-проекты; недостаток качественно подготовленных проектов ГЧП, а также специализированных консультантов в области проектного финансирования; недостаточная квалификация кадров в специализированных региональных институтах, призванных курировать развитие практики ГЧП, и отсюда — предпочтение традиционной модели бюджетного финансирования проектов.
Однако основные ограничительные «барьеры» в развитии практики ГЧП в современных условиях формируются, прежде всего, экономическими ресурсами, которые могут быть привлечены субъектами Российской Федерации к реализации проектов партнерства, а также полномочиями, которые реализуют субфедеральные органы управлении в пределах «своих» территорий. Это, в первую очередь, инфраструктурное обеспечение территорий, развитие сферы ЖКХ и иных сфер социального обслуживания, поддержка малого и среднего предпринимательства. Использование практики партнерства не исключает всей полноты ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за исполнение возложенных на них полномочий, однако позволяет «подкрепить» их полную и качественную реализацию дополнительными финансово-экономическими и организационными ресурсами, что крайне важно, учитывая нынешнюю сложную ситуацию в системе субфедеральных финансов.
Однако в отношении управленческих полномочий и ресурсов субъектов Российской Федерации как ограничительных рамок их участия в реализации ГЧП-проектов сейчас необходимо сделать две оговорки.
Во-первых, российское законодательство, регулирующее полномочия субфе-
дерального звена управления, в последние годы все более смещается от формулы «разрешено только то, что разрешено» к формуле «разрешено все, что не запрещено». Это материализуется в виде института так называемых «добровольных полномочий», а также путем использования широких, «открытых» позиций при определении роли субфедерального звена управления в осуществлении ряда важнейших направлений экономической политики государства.
Во-вторых, нельзя не учитывать, что наиболее часто основным мотивом развития практики ГЧП на региональном уровне выступают ограниченные возможности мобилизации дополнительных ресурсов для реализации актуальных задач хозяйственного и социального развития территорий. Однако даже в нынешней сложной ситуации в системе субфедеральных финансов есть возможности расширения региональной практики ГЧП без дополнительной нагрузки на этот уровень бюджетной системы страны. Примером может служить эмиссия инфраструктурных облигаций, размещаемых среди физических и юридических лиц, Например, в США примерно половина привлекаемых местными органами власти средств на реализацию проектов ГЧП в инфраструктурной сфере приходится именно на подобные проектные облигации [1]. В России, если региональные заимствования и осуществляются, то преимущественно не на инвестиционные цели, а на «затыкание текущих бюджетных дыр». Между тем зарубежная практика субнациональных финансов построена при условии использования займов только на инвестиционные цели. Это и создает механизм (источники) последующего покрытия указанных заимствований. В российских реалиях это «золотое правило» не работает, а регионы оказываются «по уши» в долгах. Целесообразной также представляется конверсия федеральных средств, фактически идущих на замещение «коммерческих» долгов субъектов Российской Федерации бюджетными кредитами, в особые фонды, рассчитанные на инвестиционные вложения регионов, в том числе и в рамках реализации проектов ГЧП.
Наблюдаемая ныне активизация практики ГЧП в регионах не сводится только к увеличению числа соответствующих проектов и расширению сферы их применения. Этот процесс имеет и свои институциональные особенности. Одну из них — развитие партнерских отношений в рамках учреждения и деятельности региональных институтов развития мы уже рассмотрели ранее [4].
Еще одна особенность — растущий интерес к формам ГЧП, которые в большей мере ориентированы на развитие экономики региона, на создание новых рабочих мест и, соответственно, на укрепление налогово-бюджетной базы «своих» бюджетов. Примером может служить рост числа региональных проектов ГЧП на основе названной выше модели СПИК и формирования регионами соответствующей нормативно-правовой и методической базы.
Так, недавно в число регионов, использующих СПИК как особую форму ГЧП, вошла Тульская область. Это — контракт региона с ООО «ИЭК Холдинг» по семилетнему проекту «Модернизация производства металлокорпусов» в городе Ясногорске. В результате, область стала уже восьмым субъектом России, который начал работу по сотрудничеству с инвесторами на основе проектов СПИК.
Правовая база такого партнерства закреплена нормативным актом правительства области [12]. Объем инвестиций по данному СПИК составляет порядка 800 млн. рублей; будет создано 39 новых высокопроизводительных рабочих мест. Планируемый объем отчислений в областной бюджет — около 224 млн рублей в год. В свою очередь правительство области гарантирует инвестору стабильность условий ведения бизнеса и предоставляет меры стимулирования, включая налоговые льготы. Однако продвижение проектов СПИК на региональном уровне сдерживается узостью полномочий субъектов Российской Федерации в области налогового льготирования инвесторов и названной выше нерешенностью вопроса о возможности делегирования инвесторам по региональным СПИК льгот на счет налогов, поступающих в федеральный бюджет.
Еще одна важная проблема, решенная не во всех регионах России, — инсти-туционализация публичного партнера в рамках региональной практики ГЧП. Участие в этой роли непосредственно самих органов исполнительной власти субъектов Федерации не вполне корректно в силу самого статуса публичной власти. Со стороны регионального публичного партнера наиболее эффективной формой институционализации партнерских отношений (в том числе и на трехсторонней основе) выступают корпорации развития субъектов Российской Федерации. Например, ОАО «Корпорация Развития Липецкой области» (создана в 2007 году) — региональный институт развития со 100-процентным капиталом субъекта Федерации занимается привлечением инвестиций в экономику региона, развитием федеральной и региональных особых экономических зон, индустриальных парков Липецкой области и сопровождением инвестиционных проектов, реализуемых на началах ГЧП. Корпорация функционирует как единый «диспетчерский центр», облегчающий вхождение инвестора в регион, подготавливает и предлагает инвесторам площадки с готовой инфраструктурой для ведения бизнеса, позволяя снизить издержки инвестора до 30% и ускорить реализацию проекта в два раза и более. По этому пути идут и другие регионы России.
Проблема однако заключена в том, что действующие корпорации развития регионов не являются финансовыми институтами и не осуществляют функций софинансирования проектов ГЧП со стороны публичного партнера, а лишь готовят для региональных администраций обоснования и документацию по такому софинансированию. В этом плане решением проблемы является создание инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации, которые интегрируют в регионах организационно-управленческие и финансовые функции публичного партнера в проектах ГЧП. Примером здесь может служить деятельность Инвестиционного фонда Республики Башкортостан [9].
Решение задачи институционализации управления практикой ГЧП в регионах во многом может быть обеспечено также созданием специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональные центры ГЧП, РЦ ГЧП). Деятельность такого регионального центра должна строиться на следующих принципах: встроенность в систему государственного управления субъектов Российской Федерации; ориентация на законодательно утвержденные
приоритеты (стратегию) социально-экономического развития региона; интегриро-ванность в осуществление региональных программ, обеспечивающих реализацию данных приоритетов; наличие компетенции и необходимых средств для ведения деятельности по организации и мониторингу проектов ГЧП, по обеспечению легитимности и прозрачности процедур ГЧП, а также по осуществлению контроля за исполнением обязательств, принятых сторонами по контрактам ГЧП.
Наконец, еще одна значимая институциональная новация касается интеграции ГЧП в практику стратегирования социально-экономического развития регионов. Принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» генерировало новый этап обновления стратегических документов субъектов Российской Федерации. Очень важно, чтобы в этих документах был полноценно представлен блок институционального стратегирования, а в нем — долговременное видение основных направлений и целей ГЧП, его вклада в социально-экономическое развитие региона в целом. Примером может служить «доработанная» Стратегия социально-экономического развития Красноярского края до 2030 года. Здесь подчеркивается, что стратегия является документом «общественного согласия» власти, бизнеса и населения края. Она адресована населению региона, органам власти края, которые руководствуются данной Стратегией и реализуют ее в части своих полномочий, и бизнес-сообществу, участвующему в реализации Стратегии на принципах государственно-частного партнерства [17].
В свою очередь Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года делает акцент на инвестиционно-стимулирующих функциях ГЧП. Здесь говорится о развитии механизмов повышения инвестиционной активности, в том числе посредством предоставления финансовых и нефинансовых мер поддержки и преференций инвесторам, развития механизмов лизинга, а также путем реализации инвестиционных проектов на основе механизмов государственно-частного партнерства [18].
В Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года отмечается, что механизм государственно-частного партнерства выступает одним из ключевых факторов социально-экономического развития в решении вопросов финансирования проектов в различных общественно значимых сферах региона [16].
Однако анализ этих и других стратегических документов субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что говорить сегодня о полномасштабном стратегировании ГЧП в российских регионах пока не приходится. Важность использования ГЧП для социально-экономического развития регионов констатируется повсеместно. Однако фрагменты стратегий, которые касаются ГЧП, выглядят, скорее, как «декларация о намерениях». Не видно попыток обосновать, какие виды партнерских отношений будут наиболее эффективны для решения конкретных хозяйственных и социальных задач региона; нет указания, какие институциональные новации и экономические ресурсы потребуются для планируемого широкомасштабного использования механизмов ГЧП.
Заключение
Сказанное позволяет заключить, что масштабы реализации проектов ГЧП регионального уровня еще далеки от того, чтобы «переломить» в позитивную сторону ситуацию в инвестиционной сфере экономики большинства субъектов Российской Федерации. В настоящее время фактор ГЧП интегрирован в методику оценки эффективности руководителей высших исполнительных органов государственной власти (в том числе субъектов Российской Федерации) по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности [14]. Однако сами по себе контрольно-оценочные мероприятия «сверху» не в состоянии создать достаточные стимулирующие механизмы, побуждающие регионы России более активно искать и реализовать инвестиционно и инновационно направленные проекты ГПЧ. Это возможно лишь на основе использования качественно новых и активно стимулирующих механизмов финансово-бюджетных взаимодействий центра и регионов, в том числе и в рамках программного и проектного финансирования, а также при условии долговременного стратегирования ГЧП и необходимых для этого экономических ресурсов.
Комментарии:
1. По оценкам ФАС России, вклад государства, госкомпаний, включая унитарные предприятия, в ВВП страны вырос с 35% в 2005 году до 70% в 2015 году. Доля ВВП, перераспределяемая в систему публичных финансов (по расходам консолидированного бюджета Российской Федерации в 2017 году), — 34%; доля государства в собственности на основной капитал — 18% (в 2016 году, но без муниципальной собственности и собственности госкомпаний).
2. По имеющимся данным, в настоящее время в Китае в аналогичном национальном реестре зарегистрировано около 14 тысяч ГЧП-проектов, находящихся на разных стадиях реализации с совокупной капитальной стоимостью более 2,5 трлн долларов.
3. По данным портала www.pppi.ru, в настоящее время из всех реализуемых в России проектов ГЧП 8—9% приходится на федеральные проекты; 58—59% — на региональные и 32—34% — на муниципальные (0,2% — проекты межрегионального характера). Однако по стоимости абсолютно преобладают проекты федерального уровня.
Литература
1. Бухвальд Е. М. Государственно-частное партнерство в экономической политике регионов и муниципалитетов Российской Федерации. В кн.: Основы государственно-частного партнерства (теория, методология, практика). М.: АНКИЛ, 2015. С. 160-161.
2. Воейков М. И., Городецкий А. Е., Гринберг Р. С. Экономическая природа государства: новый ракурс. М.: Институт экономики РАН, 2018.
3. Государственно-частное партнерство: теоретические основы, базовые
принципы и практика реализации. СПб: СПб Государственный политехнический университет, 2014.
4. Иванов О. Б. Бухвальд Е. М. Региональные институты развития в системе стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2018. № 1. С. 61-77.
5. Комарова В. В., Милая А. В., Чун Ш. Развитие государственно-частного партнерства в КНР. В сб.: Приоритеты развития социогуманитарного знания, экономики и права, 2017. С. 99-103.
6. Коречков Ю. В., Уторов Д. А. Сущность и формы государственно-частного партнерства в России // Экономика и социум. 2017. № 3 (34). С. 785-788.
7. КоропятникП. А. Особенности нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства // Экономика и социум. 2016. № 11-1 (30). С. 747-752.
8. Партнерство и формирование новой модели государственной политики в отношении малого и среднего предпринимательства // Взаимодействие государственных институтов с механизмами рынка. М.: Институт экономики РАН, 2014.
9. ПономаренкоЕ. А. Привлечение инвестиций в субъекты Российской Федерации на примере Республики Башкортостан // Проблемы экономики и менеджмента. 2017. № 3 (67). С. 47-50.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2015 года № 708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2017 года № 564 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, касающимся специального инвестиционного контракта».
12. Постановление правительства Тульской области от 17 февраля 2017 года № 58 «Об установлении Порядка заключения специальных инвестиционных контрактов в Тульской области».
13. Путин В. В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения: 18 мая 2018 года).
14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 года. № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности».
15. Серебрякова Т. А. К вопросу о формировании и развитии нового правового института — государственно-частное партнерство (муниципально-
частное партнерство) // Журнал юридических исследований. 2017. Т. 2. № 1. С. 132-143.
16. Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года. [Электронный ресурс]. URL: http://economy. gov.ru/minec/activity/sections/StrategTerPlanning/komplstplanning/stsub-ject/straterupdate/201717111 (дата обращения: 18 мая 2018 года).
17. Стратегия социально-экономического развития Красноярского края до 2030 года. [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/strategterplanning/komplstplanning/stsubject/straterup-date/201825031 (дата обращения: 18 мая 2018 года).
18. Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года. [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov. ru/minec/activity/sections/strategterplanning/komplstplanning/stsubject/ straterupdate/201801032 (дата обращения: 18 мая 2018 года).
19. Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70833138/#ixzz5CXn8HDqF (дата обращения: 18 мая 2018 года).
20. Шуринова Е. В., Кабалинская Н. А. Механизм ГЧП и инновационные процессы в регионах // Вестник РАЕН. 2016. № 4. С73-75.
21. Doing Business. Всемирный банк. 2017. [Электронный ресурс]. URL: http://russian.doingbusiness.org/rankings (дата обращения: 18 мая 2018 года).
References
1. Buhval'd E. M. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v ehkonomicheskoj politike regionov i municipalitetov Rossijskoj Federacii [Public-private partnership in the economic policy of the regions and municipalities of the Russian Federation]. V knige: Osnovy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva (teoriya, metodologiya, praktika) [Fundamentals of public-private partnership (theory, methodology, practice)]. Moscow, ANKIL, 2015, pp.160-161 (in Russian).
2. Voejkov M. I., Gorodeckij A. E., Grinberg R. S. Ekonomicheskaya priroda gosu-darstva: novyj rakurs [Economic nature of the state: a new perspective], Moscow, Institut ekonomiki RAN [Institute of Economics, RAS], 2018 (in Russian).
3. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teoreticheskie osnovy, bazovye principy i praktika realizacii [Public-private partnerships: theoretical foundations, basic principles and implementation practices], SPb, SPb Gosudarstvennyj poli-tekhnicheskij Universitet, 2014 (in Russian).
4. Ivanov O. B. Buhval'd E. M. Regional development institutions in the system of strategic planning. ETAP: Ekonomicheskaya teoriya, analiz, praktika [ETAP: Economic theory, analysis, practice], 2018, no. 1, pp. 61-77 (in Russian).
5. Komarova V. V., Milaya A. V., Chun Sh. Razvitie gosudarstvenno-chastnogo
part-nerstva v KNR [The Development of public-private partnership in the PRC]. Prioritety razvitiya sociogumanitarnogo znaniya, ehkonomiki i prava [The Priorities for the development of social and humanitarian knowledge, economics and law], 2017, pp. 99-103 (in Russian).
6. Korechkov Yu.V., Utorov D. A. The Nature and forms of public-private partnership in Russia. Ekonomika i socium [Economy and society], 2017, no. 3 (34), pp. 785-788 (in Russian).
7. Koropyatnik P. A. The peculiarities of legal regulation of public-private partnership. Economika isocium [Economy and society], 2016, no. 11-1 (30), pp. 747-752 (in Russian).
8. Partnerstvo i formirovanie novoj modeli gosudarstvennoj politiki v otnoshenii malogo i srednego predprinimatel'stva [Partnership and the formation of a new model of state policy in the sphere of small and medium-sized enterprises]. Vzaimodejstvie gosudarstvennyh institutov s mekhanizmami rynka [Interaction of state institutions with market mechanisms], Moscow, Institut ekonomiki RAN, 2014 (in Russian).
9. Ponomarenko E. A. The attraction of investments to the subjects of the Russian Federation on the example of the Republic of Bashkortostan. Problemy ehkonomiki i menedzhmenta [Problems of economy and management], 2017, no. 3 (67), pp. 47-50 (in Russian).
10. Postanovlenie Pravitel'stva RFot 16iyulya 2015g. № 708«O special'nyh investi-cionnyh kontraktah dlya otdel'nyh otraslej promyshlennosti» [The Resolution of RF Government No.708 of 16, July 2015 «On special investment contracts for concrete branches of industry»] (in Russian).
11. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 16 dekabrya 2017g. № 564 «O vnesenii izm-enenij v nekotorye akty Pravitel'stva Rossijskoj Federacii po voprosam, kasay-ushchimsya special'nogo investicionnogo kontrakta» [The Resolution of the RF Government No.564 of 16, December 2017 «On the amendments to certain acts of the RF Government concerning a special investment contract»] (in Russian).
12. Postanovlenie pravitel'stva Tul'skoj oblasti ot 17 fevralya 2017 g. № 58 «Ob ustanovlenii Poryadka zaklyucheniya special'nyh investicionnyh kontraktov v Tul'skoj oblasti» [Resolution of the Government of Tula region of February 17, 2017 No.58 «On establishing the procedure for concluding special investment contracts in Tula region»] (in Russian).
13. Putin V. V. Poslanie Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu Sobraniyu ot 1 marta 2018 g. [The Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of the 1st of March, 2018] Available at: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957 (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
14. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 10 aprelya 2014 g. № 570-r «Ob utverzhdenii perechnej pokazatelej ocenki ehffektivnosti deyatel'nosti i metodik opredeleniya celevyh znachenij pokazatelej ocenki ehffektivnosti deyatel'nosti rukovoditelej
organov ispolnitel'noj vlasti po sozdaniyu blagopriyatnyh uslovij vedeniya predprinimatel'skoj deyatelnosti» [The Order of the RF Government of April, the 10th. 2014. No.570-R «On the approval the lists of indicators of performance assessment and methods for determining target values of indicators for the estimation of efficiency of activity of heads of executive authorities on the creation of favorable conditions for business activities»] (in Russian).
15. Serebryakova T. A. On the formation and development of a new legal Institute — public-private partnership (municipal-private partnership). Zhurnal yuridicheskih issledovanij [Journal of legal studies], 2017, vol. 2, no. 1, pp. 132— 143 (in Russian).
16. Strategiya social',no-ehkonomicheskogo razvitiya Vologodskoj oblasti na period do 2030 goda [The strategy of social and economic development of Vologda oblast till 2030]. Available at: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ StrategTerPlanning/komplstplanning/stsubj ect/straterupdate/201717111 (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
17. Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Krasnoyarskogo kraya do 2030 goda [The strategy of socio-economic development of the Krasnoyarsk territory till 2030]. Available at: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ strategterplanning/komplstplanning/stsubject/straterupdate/201825031(acce ssed 18 May, 2018) (in Russian).
18. Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Sankt-Peterburga na period do 2035 goda [The strategy of social and economic development of St. Petersburg for the period up till 2035]. Available at: http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/strategterplanning/komplstplanning/stsubject/straterup-date/201801032 (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
19. Federal'nyj zakon ot 31 dekabrya 2014 g. № 488-FZ «O promyshlennoj poli-tike v Rossijskoj Federacii» [«On industrial policy in the Russian Federation»]. Available at: http://base.garant.ru/70833138/#ixzz5CXn8HDqF (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
20. Shurinova E. V., Kabalinskaya N. A. Mechanism of PPP and innovative processes in the regions. Vestnik RAEN [Bulletin of RAEN], 2016, no. 4, pp. 73— 75 (in Russian).
21. Doing Business. Vsemirnyj bank [World bank], 2017. Available at: http://rus-sian.doingbusiness.org/rankings (accessed 18 May, 2018).
