CC BY
305
ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЫНКА
Д.К. Алиев
УДК 334.021; 338.242.4
Специальные инвестиционые контракты как форма государственно-частного партнерства
Принятие федеральных законов о промышленной политике и государственно-частном партнерстве (ГЧП) в Российской Федерации дало заметный толчок не только к расширению «поля» практического применения ГЧП как прогрессивной формы экономических отношений, но к разработке и внедрению новых видов (институтов) партнерских отношений. Одним из таких видов выступает система специальных инвестиционных контрактов (СПИК). В статье показано, что все более широкое распространение инвестиционных проектов на принципах СПИК — это не просто дополнение к целому ряду уже апробированных форм партнерских отношений, а качественно новый институт, имеющий определенные преимущества и компенсирующий недостатки, присущие сложившимся формам ГЧП. Наряду с этим статья содержит ряд предложений, позволяющих повысить результативность этой формы партнерства и усилить ее вклад в решение задач инновационной модернизации российской экономики.
Ключевые слова: промышленная политика, инвестиции, государственно-частное партнерство, механизмы финансирования проектов; экономика регионов России.
Государственно-частное партнерство: востребовано временем
Принятие федерального закона о стратегическом планировании (далее — 172-й ФЗ) [10] заключает в себе не только задачу подготовки и согласования на всех уровнях управления значительного круга плановых документов как отраслевой, так и пространственной направленности. Закон также диктует необходимость в существенном обновлении всей системы отношений, в которых так или иначе задействованы административные, правовые, экономические и иные ресурсы всех уровней публичной власти. Среди таких форм экономических отношений, несомненно, видное место занимает практика государственно-частного партнерства (ГЧП). Подобная практика, располагающая адекватным экономическим, правовым и институциональным и иным обеспечением и ориентированная на приоритеты хозяйственного и социального развития страны и ее регионов, спо-
© Алиев Д.К., 2016
собна дать существенный эффект как для государства, так и для частных предпринимателей (инвесторов).
Инвестиционные проекты, основанные на механизме ГЧП, всегда являются общественно значимыми применительно к системе приоритетов как общегосударственного, так и регионального и местного значения. Круг таких проектов очень широк: от развития стратегически важных отраслей промышленности, инфраструктуры и НИОКР (последнее особенно актуально в современной инновационной экономике, формирование которой выступает одним из приоритетов для Российской Федерации) до устойчивого обеспечения качественных общественных (публичных) услуг, прежде всего, социального характера [2]. Неслучайно, в настоящее время все более утверждается идеология использования экономических, правовых, институциональных и организационных механизмов ГЧП по привлечению бизнеса (частных компаний) для долговременного финансирования и текущего управления объектами общественной инфраструктуры, а также широким кругом иных объектов государственной и муниципальной собственности. Эффективное ГЧП превратилось в одно из условий экономической политики, обеспечивающей повышение инвестиционной и инновационной активности, рост конкурентоспособности каждой страны и ее регионов.
Для государства или муниципалитета как публичного партнера этот эффект заключен в относительной экономии бюджетных средств, в выигрыше во времени при возведении или коренной реконструкции общественно значимых объектов различного профиля и пр. Для частного партнера, инвестора этот эффект заключен в таких факторах, как продвижение своей предпринимательской деятельности в сферу доминирующего присутствия государственных и/или муниципальных структур; прибыль и дополнительные ресурсы инвестирования; стабильное привлечение и обучение кадров; выход из теневого сектора экономики; повышение качества корпоративного управления и стратегирования.
В настоящее время на территории Российской Федерации на разных стадиях разработки и реализации находится уже более полутора тысяч проектов ГЧП. Только в течение 2014—2015 годов общее количество проектов ГЧП увеличилось более чем в 10 раз, что в первую очередь объясняется развитием законодательства о ГЧП и заинтересованностью публичных партнеров федерального, регионального и муниципального уровня в применении данного механизма для развития и модернизации инфраструктуры. Тем не менее, большинство проектов, которые находятся сейчас в активной стадии, — это муниципальные проекты в коммунальной сфере. Проектов ГЧП федерального и регионального уровней не так много, и они преимущественно находятся на прединвестиционной стадии (подготовка проекта, конкурс), но уже в 2017—2018 годах начнут активно функционировать [8].
По данным аналитического агентства «IPT Group» [3], в 2015 году общий объем привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП достигнет 2,33 трлн рублей. К концу 2017 года объем этих инвестиций приблизится уже к 3,1 трлн рублей Эти средства, по оценкам «IPT Group», будут распределены в этом году между 1,8 тысяч проектов. Но уже через год ожидается увеличение числа ГЧП-проектов в России до 2,3 тысяч. Из них к энергетической сфере в настоящее время относятся 39,3 % от общего числа проектов, к коммунальной сфере — 37,5 %, к социальной сфере — 15,8 %, к транспортной сфере — 7,4 % всех действующих проектов ГЧП.
Однако этап инновационной модернизации российской экономики требует не только роста числа проектов ГЧП, но и их активного продвижения в высокотехнологичные отрасли реального сектора, что предполагает значительное увеличение инвестиционной нагрузки подобных проектов. Это требование в особой мере касается проектов ГЧП, инициируемых и реализуемых на субфедеральном (региональном и местном) уровне, где они пока преимущественно концентрируются в инфраструктурном комплексе экономики территорий.
В последние годы среди крупнейших проектов ГЧП с наибольшим объемом привлеченных инвестиций следует выделить строительство и эксплуатацию мостовых переходов через реку Кама и реку Буй у города Кам-барка в Удмуртской республике; мостовой переход на автомобильной дороге Ижевск — Сарапул — Камбарка — граница Республики Башкортостан. Сюда же следует отнести проект по реконструкции третьего пускового комплекса автодороги вокруг Екатеринбурга, строительство лечебного центра «Фрезениус» в Рязани и ряд других. Однако количество таких инвестиционно-значимых проектов ГЧП в регионах России пока еще невелико. Это связано с теми специфическими трудностями, с которыми сталкиваются субъекты Федерации при привлечении инвестиций в проекты ГЧП. Среди этих трудностей — длительные сроки реализации проектов и их согласования федеральными органами исполнительной власти, отсутствие опыта и достаточной компетенции участников рынка ГЧП по подготовке проектов, а также высокая стоимость предпроектной подготовки. Ситуация также осложняется отсутствием достаточных средств у частных инвесторов и при этом и дороговизной кредитных ресурсов. Еще одним барьером выступает недостаточная информированность бизнес-сообщества о доступных юридических формах ГЧП, а также низкая правовая защищенность финансовых и имущественных интересов частных инвесторов при реализации региональных и муниципальных инфраструктурных проектов.
Специальные инвестиционные контракты: системность приоритетов
Как полагают эксперты, выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется партнерское соглашение [12]. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских про-
ектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях (видах экономической деятельности) выбираются те виды партнерских отношений, которые в данном случае имеют наибольшую взаимную эффективность. Для публичных партнеров в настоящее время одним из наиболее значимых критериев эффективности проектов ГЧП выступает их инвестиционная нагрузка, наивысший коэффициент привлечения частных инвестиций на единицу вложения публичных экономических ресурсов. Это требует постоянного обогащения видов ГЧП, применяемых в российской практике. Одним из таких видов партнерства, дающих существенный инвестиционный эффект, являются так называемые «специальные инвестиционные контракты» (СПИК). СПИК были введены в правовой оборот и экономические отношения Федеральным законом «О промышленной политике в Российской Федерации» [11].
Существует 3 вида или функциональных задачи СПИК: создание или модернизация промышленного производства, внедрение наилучших конкурентоспособных технологий, освоение производства промышленной продукции, не имеющей аналогов в Российской Федерации.
Порядок заключения и реализации СПИК отрегулирован специальным Постановлением Правительства Российской Федерации [7]. Оператором по заключению СПИК выступает такой новый федеральный институт развития, как Фонд развития промышленности. СПИК — это соглашение между инвестором и Российской Федерацией или ее субъектом. В соглашении фиксируются определенные обязательства инвестора, прежде всего, в том, чтобы освоить производство определенного вида промышленной продукции в предусмотренный соглашением срок. Фиксируются также и обязательства Российской Федерации и/или ее ее субъекта как публичных партнеров. Это обязательства гарантировать стабильность налоговых и регуляторных условий и предоставить меры налогового стимулирования и/или прямой поддержки инвестиционного проекта. Срок действия СПИК равен сроку выхода проекта на операционную прибыль плюс 5 лет, но не более 10 лет. Согласно установленному порядку такой контракт должны подписать федеральные власти, региональные власти и сам инвестор. СПИК может представлять существенный интерес, прежде всего, для инвесторов, которые реализуют крупные инвестиционные проекты и заинтересованы в закреплении дополнительных гарантий, в первую очередь в автомобильной промышленности, отраслях машиностроения и судостроения.
С одной стороны, институт СПИК ориентирован на наращивание в стране производства не имеющей аналогов продукции, с другой — на стимулирование компаний к локализации производства в Российской Федерации (например, средний уровень локализации производства автомобилей в России составляет 45 %).
Кроме того, практика СПИК может быть интересна для предпринимателей, действующих на рынке закупок товаров и услуг для государст-
венных нужд (федеральный и региональный уровень) и рассчитывающих существенно расширить свои позиции на этом рынке, так как подобного рода преимущества могут быть включены в число условий СПИК (право продавать свою продукцию в качестве единственного поставщика). Более того, продукция или услуги, производство которых является объектом СПИК, изначально могут определяться как потенциально необходимые для рынка этих закупок. В этом случае можно говорить, что благодаря механизму СПИК сфера государственных закупок на деле обретает признаки именно партнерских отношений государства и бизнеса, не присущие практике таких закупок в их простейшем виде.
Закон допускает заключение как федеральных, так и региональных СПИК. В рамках последних, как показывает уже имеющаяся практика использования данной формы партнерских отношений, допускается участие и заинтересованных муниципальных образований, на территории которых тот или иной проект и реализуется.
В первом случае (федеральный СПИК) в числе стимулирующих мер в отношении частных инвесторов следует назвать неприменение положений законодательства о налогах и сборах, ухудшающих условия участников СПИК до даты окончания срока действия СПИК; возможность применения коэффициента (не выше 2) в отношении амортизируемых основных средств; установление налоговой ставки по налогу на прибыль, подлежащей зачислению в федеральный бюджет, в размере 0 %.
Во втором случае (региональный СПИК) существует возможность снижения ставки по налогу, подлежащему зачислению в бюджеты субъектов Федерации, до 0 %. Льготы по налогу на прибыль возможны при условии, что доходы от реализации товаров, произведенных в результате реализации проекта в рамках СПИК, составляют не менее 90% всех доходов, учитываемых при определении налоговой базы хозяйствующего субъекта.
Со стороны федерального центра совокупность налоговых и иных льгот предприятиям — участникам СПИК определена Федеральным законом от 23 мая 2016 года № 144 ФЗ [6]. Однако субъекты Федерации вправе дополнить этот перечень льгот и преимуществ за счет налоговых доходов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Поскольку налоговые условия реализации проектов на базе СПИК были определены федеральным законодателем совсем недавно, в настоящее время можно говорить лишь о самой начальной стадии развития этой формы партнерских отношений государства и частного бизнеса. Тем не менее, идея развития партнерских отношений с бизнесом на основе модели СПИК уже получила активную поддержку в ряде регионов России. Так, одним из лидеров в этом отношении является Пермский край. Для регулирования и поддержки этих и других намечаемых проектов СПИК в крае принят соответствующий нормативно-правовой документ.
Правительством края принято специальное постановление относительно правил заключения и исполнения СПИК в экономике региона [9]. В соответствии с этим документом, суть СПИК — обязательство инвестора своими силами и/или силами привлеченной стороны освоить новое промышленное производство на территории Пермского края. При этом под освоением нового промышленного производства понимаются мероприятия по выпуску продукции с использованием созданного в рамках инвестиционного проекта имущественного комплекса. Публичной стороной СПИК может быть или исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на то Правительством края или муниципальное образование Пермского края. Необходимой частью СПИК, согласно названному выше документу, выступает обязательство частного партнера о создании в ходе реализации инвестиционного проекта и сохранении до окончания срока действия СПИК не менее чем 250 новых рабочих мест.
На данный момент в регионе действует четыре СПИК.
1. Лысьвенский металлургический завод, заключивший СПИК сроком на 7 лет для реализации инвестиционного проекта по строительству листопрокатного комплекса.
2. ПАО «Протон-ПМ» заключил СПИК на срок 10 лет в целях освоения и производство узлов и агрегатов ракетного двигателя нового поколения.
3. Предприятие «Сода-Хлорат» в рамках заключенного СПИК организует новое производство для получения едкого калия и карбоната калия.
4. ПАО «Уралкалий» на основе СПИК создает новую производственную линию выпуска хлористого калия.
Для поддержки инвесторов, реализующих партнерские отношения на основе механизма СПИК, Пермский край обнуляет региональную часть налога на имущество в отношении объектов, предназначенных для производства промышленной продукции, созданных и освоенных в результате реализации СПИК. Край снижает налоговую ставку по налогу на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджет региона, до 13,5 %. Кроме того, в СПИК, заключенном с Лысьвенским металлургическим заводом, принимает участие муниципальное образование (Лысьвенский городской округ), которое предоставило частному инвестору освобождение от уплаты земельного налога. Всего на территории Прикамья для реализации на принципах СПИК отобрано 28 инвестпроектов, что, как ожидается, принесет в экономику региона 40 млрд рублей инвестиций, создаст почти 2 тысячи рабочих мест и обеспечит 20 млрд рублей налоговых поступлений. Однако эти проекты СПИК нельзя считать «чисто» региональными, так как они имеют поддержку с федерального уровня.
По нашему мнению, использование практики СПИК на субфедеральном (региональном и местном) уровне имеет несколько определяющих направлений. Прежде всего, это привлечение инвесторов, способных ре-
анимировать и вывести на уровень производства современной, конкурентоспособной продукции градообразующие предприятия в моногородах. Далее, это формирование слоя предприятий, надежных поставщиков качественной продукции и услуг для региональных и муниципальных нужд. Наконец, в этом звене хозяйствования СПИК могут найти применение при необходимости осуществления крупных инвестиций в модернизацию инфраструктурных объектов экономики региона.
Однако предварительные прогнозы экспертов показывают, что наиболее сложным моментом в продвижении механизмов СПИК, особенно на региональном уровне, будет реализация проектов в финансовой части [5]. Прежде всего, это вопрос прямой (то есть помимо различных льгот) финансовой поддержки проектов. Как отмечали эксперты, опыт внедрения аналога СПИК в КНР включает в себя также и льготные кредиты, предоставляемые Банком Китая. Но в российских условиях этот аспект партнерских отношений не представлен, так как в соответствии с нормативными документами «инвестконтракты не предполагают бюджетных инвестиций». Формально, участники СПИК могут получить целевые займы от Фонда развития промышленности. Однако, скорее всего, решение о таких займах, о субсидиях на реализацию инвестиционных проектов и других подобных мерах финансовой поддержки инвесторов будут оговариваться в каждом контракте отдельно.
Наибольшие сложности с финансовым обеспечением проектов СПИК могут возникнуть при инициировании таких проектов на региональном уровне, когда должны будут реализовываться без федеральной поддержки. Дело в том, что при реализации проектов ГЧП на основе модели СПИК происходит некоторая модификация экономического эффекта для публичного партнера, в частности, для субъектов Федерации. В отличие от ставших уже достаточно традиционных и доминирующих сегодня форм ГЧП на региональном и местном уровнях проекты (например, концессионные проекты в сфере ЖКХ) СПИК являются более инвестиционно емкими и долговременными с точки зрения реальной отдачи — как для публичного, так и для частного партнера. Хотя в итоге реализации этих проектов региональные и местные бюджеты могут получить определенное пополнение, на текущий момент заключение СПИК возлагает на эти бюджеты дополнительную нагрузку. При этом органы управления регионального уровня (даже в тех субъектах Федерации, где есть специализированные финансовые «институты развития») и, тем более, муниципального уровня не располагают значительными средствами для субсидирования проектов СПИК. Обременительными для них могут оказаться даже методы косвенного со-финансирования проектов СПИК через систему налоговых льгот по налогам, поступающим в субфедеральные бюджеты, учитывая дефицитность подавляющего большинства этих бюджетов и постоянное нарастание объема субфедерального долга (на середину 2016 года — порядка 2,5 трлн рублей).
Учитывая перспективность модели СПИК как инструмента существенного повышения инвестиционной нагрузки практики ГЧП и переориентации ГЧП-проектов на реальный, в том числе промышленный сектор экономики регионов, практическое распространение СПИК на этом уровне следует поддержать целевыми мерами реформирования межбюджетных отношений. На эту необходимость указывал недавно и Президент России В.В. Путин. Он отметил, что «важно предлагать решения, которые повысят самостоятельность регионов и муниципалитетов в вопросах развития своей налогооблагаемой, доходной базы» [4]. В отношении СПИК здесь возможно несколько решений, стимулирующих субъекты Федерации и муниципалитеты к использованию этого вида ГЧП без дополнительной нагрузки на их бюджеты. В частности, целесообразно было бы оставлять на местах все налоговые доходы, генерируемые за счет реализации проекта СПИК, до истечения срока соответствующего соглашения. Далее, в настоящее время активно обсуждается вопрос относительно некоторого смягчения долгового бремени регионов путем замещения их «коммерческих» (в частности, «дорогих» банковских) долгов бюджетными кредитами. Как мы полагаем, в число условий такого замещения могло бы быть включено обязательство использовать часть средств этих кредитов на подготовку и реализацию проектов СПИК в целях создания долговременной базы роста экономики и увеличения налогового потенциала каждого субъекта Федерации.
Литература
1. Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2015. № 5, С. 7—32.
2. Гоосен Е.В., Никитенко С.М., Пахомова Е.О. Опыт реализации проектов ГЧП в России // ЭКО. 2015. №2. C. 163—175.
3. Государственно-частное партнерство развивается преимущественно за счет концессий в муниципальной сфере // Известия. 2016. 3 октября. URL: http://izvestia.ru/news/635484#ixzz4M2HSdyiO (дата обращения: 12 декабря 2016 года).
4. Заседание Совета Безопасности // Президент России. Официальный сайт. 2016. 22 сентября. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/52947 (дата обращения: 12 декабря 2016 года).
5. Куркин К., Гиниятуллов Р. СПИК спокойно, дорогой местный промышленник! // Эксперт. 2015. URL: http://expert.ru/northwest/2016/03/spik-spokojno-dorogoj-mestnyij-promyishlenniki/ (дата обращения: 12 декабря 2016 года).
6. Постановление Правительства Пермского края от 11 ноября 2015 года № 694-п «Об утверждении правил заключения специальных инвестиционных контрактов» (в редакции от 17 мая 2016 года).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2015 года № 708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности».
8. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014—2015 годов, Центр развития ГЧП, Минэкономразвития России, 2015. С. 13.
9. Федеральный закон от 23 мая 2016 года № 144-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации».
10. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Информационно-правовой портал «Гарант» URL: http://base.garant.ru/70684666/ (дата обращения: 12 декабря 2016 года).
11. Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/ 70833138/#ixzz4M2XdgZ9f (дата обращения: 12 декабря 2016 года).
12. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. № 2. С. 13.
References
1. Buchwald E.M., Ivanov O.B. Aktual'nye problemy prostranstvennoy integratsii [Actual Problems of Spaial Integration] // JeTAP: Jekonomicheskajateorija, Analiz, Praktika [ETAP: Economic theory, Analysis, Practice], 2015. No. 5. Pp. 7—32 (in Russian).
2. Goosen E. V., Nikitenko S. M., Pakhomova E. A. Opytrealizatsiiproektov GCTP d Rossii[ Experience of implementation of PPP projects in Russia] // EKO. 2015. No. 2. Pp. 163—175 (in Russian).
3. Gosudarstvenno-chastnoepartnerstvorazvivaetsyapreimutchestvennozaschetkontsess iy s munitsipal'noy sphere [Public-private partnership developed primarily by con-assignments in the municipal sphere] //Izvestiya [News]. 2016. 3 October. Available at: http://izvestia.ru/news/635484#ixzz4M2HSdyiO (accessed 12 December 2016) (in Russian).
4. The Meeting Of The Security Council // President Of Russia. Official site. 2016. September 22. Available at: http://kremlin.ru/events/president/ news/52947 (accessed 12 December 2016) (in Russian).
5. Kurkin K., Giniatullin R. SPIK spokoyno, dorogoy mestnyi promyshlennik! [Speke in peace, dear local industrialist!] // Expert. 2015. Available at: http:// expert.ru/northwest/2016/03/spik-spokojno-dorogoj-mestnyij-promyishlenniki/ (accessed 12 December 2016) (in Russian).
6. The resolution of the Government of the Perm edge from 11 November 2015 No. 694-p "About approval of rules of conclusion of special investment contracts" (as amended on 17 may 2016) (in Russian).
7. Resolution of the Government of the Russian Federation dated July 16, 2015 No. 708 «On special investment contracts for individual industries." (in Russian).
8. The rating of regions of Russia the level of development of public-private partnership 2014—2015, the PPP development Centre, the Ministry of economic development, 2015. P. 13 (in Russian).
9. Federal law of 23 may 2016 № 144-FZ "On amendments to parts one and two of the Tax code of the Russian Federation" (in Russian).
10. Federal law of June 28, 2014 № 172-FZ "About the strategic planning Institute in the Russian Federation" // Legal Information portal Garant. Available at: http://base.garant.ru/70684666/ (accessed 12 December 2016) (in Russian).
11. Federal law dated 31 December 2014 № 488-FZ "On industrial policy in the Russian Federation". Available at: http://base.garant.ru/70833138/ #ixzz4M2XdgZ9f (accessed 12 December 2016).
12. Saringer L. New model of investment partnership between the state and the private sector // the World changes. 2004. No. 2. P. 13.
