CC BY
51
УДК 325.1 К.В. КАЗАРЯН
кандидат юридических наук, кафедра гражданско-правовых дисциплин, Ростовский социально-экономический институт E-mail: [email protected]
UDC 325.1 K.V. KAZARYAN
Candidate of Law, Department of civil-law disciplines, Rostov Social and Economic Institute E-mail: [email protected]
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОЙ И ПРАКТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE FIELD OF LABOR MIGRATION: TEORETIKO-RIGHT AND THE PRACTICAL ANALYSIS
В содержании статьи исследуются проблемы теоретического и практического определения института государственно-частного партнерства в правовой системе, роль и место данного института в сфере трудовой миграции. Анализируются различные подходы к пониманию государственно-частного партнерства как экономико-правового феномена, а также необходимость использования отдельных его институтов в сфере трудовой миграции.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, предприниматели, миграционная биржа, частные агентства занятости, миграционный центр, общественно-консультативный совет, трудовая миграция, трудовой мигрант.
In the content of the article the problems of theoretical and practical definition of institution of public-private partnership in the legal system, the role and place of such institution in thefield of labor migration are examined. Different approaches to understanding of public-private partnership as the economic and legal phenomenon are analyzed, as well as the necessity to use some of its institutions in the field of labor migration.
Keywords: public-private partnership, entrepreneurs, migration exchange house, private employment agencies, migration center, social and consultative board, labor migration, a labor migrant.
Институт государственно-частного партнерства в настоящее время является одним из активно развивающихся механизмов взаимодействия государства и предпринимательства, в распространении которого заинтересованы как государственные структуры, так и представители частного сектора экономики.
Неразвитость правового регулирования института государственно-частного партнерства обусловлена отсутствием теоретической и практической базы. В частности, в настоящее время среди ученых в исследуемой сфере не сложилось единого понимания специфики данного института; недостаточно разработан понятийно-категориальный аппарат; отсутствуют критерии разграничения государственно-частного партнерства и иных форм взаимодействия публично-правовых образований и частных субъектов; не определен перечень форм государственно-частного партнерства.
Легальное определение "государственно-частное партнерство" отсутствует, и как следствие этому в различных нормативных правовых актах оно трактуется по-разному.
В России понятие государственно-частного партнерства в узком смысле (если не ограничиваться понятием «концессия») впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 г. в Санкт-Петербурге [1]. Так, Закон
Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерства») закрепляет, что государственно-частное партнерство - это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.
Иное понятие изложено в Законе Кировской области от 4 июня 2010 года N 529-ЗО «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства»: государственно-частное партнерство - привлечение на основании конкурса или аукциона Кировской областью, муниципальным образованием в случае принятия им решения об участии в проектах государственно-частного партнерства российского или иностранного юридического лица, объединения юриди-
© К. В. Казарян © K.V. Kazaryan
ческих лиц либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, ремонту, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенции и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве [2].
Весной 2013 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», призванный снять существующие ограничения и расширить возможные формы реализации проектов государственно-частное партнерства [3]. Кроме того, в ходе работы над законопроектом Министерством экономического развития РФ были подготовлены альтернативные проекты закона, которые, однако, в итоге одобрены не были [3].
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Законопроекта «под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный партнер принимает на себя обязательства...», предусмотренные соответствующими статьями Законопроекта.
В отсутствие возможности дать однозначное и непротиворечивое определение государственно-частного партнерства законодатель стремится определить указанное понятие хотя бы через какие-то формальные признаки, для чего в определении использует отсылку к правам и обязанностям, которые партнеры обязаны принимать на себя в соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве [4].
К субъектам государственно-частного партнерства Законопроект относит узкий круг лиц, определяя, что под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публичного партнера (публично-правового образования), с одной стороны, и частного партнера (индивидуального предпринимателя или юридического лица), с другой стороны.
Таким образом, понимание государственно-частного партнерства, встречающееся в нормативных правовых актах, также отличается очень широким объемом явлений, охватываемых этим термином.
В научной литературе существует множество различных определений партнерства государства и структур частного предпринимательства.
Термин «государтсвенно-частное партнерсво» был заимствован отечественными представителями экономико-правовой мысли из западной англоязычной политической литературы, в которой он имеет значение «public-private partnership».
В контексте эпистемологического анализа исследования необходимо отметить, что термин «государственно-частное партнерство» в российском понимании является переводным вариантом термина public-private partnership. Термин «public», имеющий латинские корни, означает «общественный», «публичный», «государственный», что также получило аналогичный перевод в английском языке. В России следует трактовать как «государственный», так как под «public» подразумевается государство в лице органов публичного управления (федеральных, региональных, муниципальных). В пользу данной трактовки также говорит то, что в качестве предмета государственно-частного партнерства выступает государственная и муниципальная собственность и услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора [5].
Наиболее общее определение дано такому сотрудничеству В.Г. Варнавским: «Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР вплоть до сферы услуг» [6].
Интересно, что разные авторы используют как термин «государственно-частное партнерство», так и «частно-государственное партнерство». Считается, что последний термин используется для того, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах.
Несмотря на разнообразие определений, все они имеют общий тезис: государственно-частное партнерство трактуется как двустороннее взаимодействие государства и частного предпринимательства. По нашему мнению, государственно-частное партнерство следует рассматривать как систему трехсторонних долгосрочных взаимовыгодных отношений органов публичного управления, представителей частного предпринимательства и гражданского общества, основывающуюся на реализацию проектов, в целях достижения задач социально-экономического развития, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством консолидирования сильных сторон партнеров [5].
Исходя из мировой практики государственно-частного партнерства, не существует жесткого противостояния между частным и публичным партнерами. Мера конкретного участия органов публичной власти и институтов частного предпринимательства в партнерстве и условия их сочетания различаются в зависимости от характера реализуемого проекта.
Следует согласиться с Клиновой М., что есть «аспекты, где государство должно помогать, а есть - где не мешать» [7]. Объясняется это тем, что наравне с «провалами рынка» существуют «провалы государственного вмешательства». В первом случае - это ситуации, когда «рынок заведомо не справляется с удовлетворением потребностей общества или обостряет социальные проблемы», что способствует непосред-
ственному участию государства в процессе общественного воспроизводства. Во втором случае - это ситуации, когда государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов, следовательно, требуется непосредственное участие частного предпринимательства. [5] Поэтому в целях сохранения экономической системы от «провалов рынка» и «провалов государственного вмешательства» реализуется различного рода партнерство, положительно сказывающееся на социально-экономических отношениях между государственным и частным секторами.
Воплощение в жизнь института государственно-частного партнерства дает возможность государству реализовывать публичные интересы, которые формируются на основе общественно полезных целей, при помощи наделения частью своих полномочий для выполнения определенной части своих обязательств перед обществом.
Из анализа наиболее распространенных определений государственно-частного партнерства можно сделать следующий вывод: по мнению одних ученых, ключевой чертой ГЧП является взаимодействие (mutuality); по мнению других, - взаимовыгодное сотрудничество (сooperation); третьи делают упор на то, что под ГЧП следует понимать институциональный альянс (institutional alliance), четвертые - как сделку, пятые - как совокупность общественных отношений и т.д. Общественная значимость в данном контексте государственно-частного партнерства заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг[8].
Можно выделить следующие формы реализации государственно-частного партнерства в сфере трудовой миграции.
1. Миграционные центры.
Рассмотрим на примере областного государственного учреждения «Свердловский областной миграционный центр» (ОГУ СОМЦ). Правительство Свердловской области постановлением от 28 июля 2004 г. № 704-ПП создало государственное унитарное предприятие Свердловской области «Свердловский областной миграционный центр», преобразованное в 2006 г. в областное государственное учреждение «Свердловский областной миграционный центр».
В соответствии с уставом, утвержденным правительством области, целью деятельности ОГУ являлось решение задач в сфере привлечения трудовых ресурсов в Свердловскую область. Предметом деятельности ОГУ является организация рабочих мест; создание соответствующих бытовых условий для иностранных граждан (лиц без гражданства), прибывающих в установленном порядке на территорию Свердловской области с целью осуществления трудовой деятельности и решения иных вопросов исходя из правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, решения социальных задач в сфере привлечения иностранных трудовых ресурсов на предприятия, организации области.
Ранее на регулярной основе осуществлялся прием
иностранных граждан и работодателей. Прибывшим в Свердловскую область мигрантам оказывался широкий спектр консультационных услуг в области законодательства о миграции, в сфере защиты прав трудовых мигрантов. Здесь же прибывшие граждане могли получить разрешение на работу. Центр начал создавать банк вакансий для иностранных работников. Заявки, полученные центром, направлялись в соответствующие органы стран СНГ, где осуществляется подбор кадров для работы в Свердловской области. Позже центру был передан миграционный городок для размещения мигрантов. Планировалось создание комплексного центра, где прибывшие мигранты могли получить весь комплекс услуг - оформление необходимых документов, консультации, медицинское обследование, обучение и т.д. К сожалению, в своей деятельности в последнее время миграционный центр не выходит за рамки деятельности обычного мелкого коммерческого посредника, несмотря на статус государственного учреждения, и не использует в полной мере имеющихся ресурсов и полномочий.
2. Миграционная биржа.
Одной из форм государственно-частного взаимодействия будет создание миграционной биржи, где работодатель представит полный список вакансий, которые ему требуются, представит все необходимые требования к потенциальным работникам, а также сможет познакомиться с ним с использованием современных средств связи (например, Интернета). Работник - трудовой мигрант, в свою очередь, получит возможность оформить разрешительные документы в одном месте - по системе «одного окна», как непосредственно на бирже, так и до приезда в РФ. В случае если это будет сделано в стране происхождения мигранта, это может быть сделано в электронном виде, позволяющем при передаче в ФМС этих сведений не дублировать заполнение документов и, соответственно, экономить время государственных служащих.
3. Частные агентства занятости.
Основной задачей частных агентств занятости должно быть создание представительств за рубежом с целью подбора трудовых мигрантов, а государственных служб занятости в свою очередь - непосредственная организация прибытия трудовых мигрантов и их дальнейшее трудоустройство на конкретные рабочие места. В настоящее время в каждом субъекте Российской Федерации функционируют государственные центры занятости, однако они физически не успевают обслужить население [9].
Частные агентства по трудоустройству можно определить как предприятия, которые обязуются в силу контракта или за денежное вознаграждение (гонорар или дотацию) оказывать физическим лицам или предприятиям-клиентам услуги, имеющие целью содействовать или упростить их доступ к рабочим местам и к профессиональному росту или способствовать заполнению вакантных мест[10].
4. Общественно-консультативные советы при ФМС РФ
Своего рода примером аналогии государственно-частному партнерству может служить создание при Федеральной миграционной службе России и при ее территориальных органах общественно-консультативных советов в соответствии с приказом ФМС России от 16 июля 2007 г. № 150 «Об утверждении Типового положения об Общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной миграционной службы».
В разных субъектах, несмотря на то, что положения о совете являются типовыми, советы работают по-разному, различен и состав членов: в одних субъектах большинство членов составляют ученые, в других - представители бизнеса, в третьих - представители общественных организаций. Независимо от этого советы в большинстве случаев решают многие проблемы в области миграции, что является, несомненно, большим шагом вперед, несмотря на то, что решения совета носят рекомендательный характер.
Основными функциями Общественного совета являются: рассмотрение инициатив общественных объединений, а также научных и управленческих инициатив, связанных с решением наиболее сложных проблем миграции, а также инициатив, направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в пределах компетенции ФМС России; развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, научными учреждениями и использование их потенциала для повышения эффективности реализации ФМС России законодательства Российской Федерации в сфере миграции населения и его совершенствования, формирования обоснованных и взвешенных предложений по основным направлениям государственной миграционной политики.
Исходя из вышеперечисленного, в числе приоритетных задач, поставленных перед территориальными общественно-консультативными советами при УФМС, можно выделить: доброжелательный прием и обустройство возвращающихся соотечественников; содействие
регуляризации положения мигрантов, не имеющих никакого правового статуса; содействие формированию в РФ цивилизованного рынка негосударственных услуг в сфере трудовой миграции.
5. Неправительственные организации, работающие с мигрантами.
Например, в Белгородской области по инициативе организаций, занимающихся решением проблем мигрантов, многие вопросы находят поддержку депутатов Законодательного собрания, в результате чего организации получают льготы на местном уровне, финансовую поддержу наиболее значимых программ. В Калужской области по предложению организаций депутатами Законодательного собрания была выдвинута очень важная законодательная инициатива по включению граждан, давно проживающих в российских регионах и не по своей вине не легализовавших свое положение, в программу содействия добровольному переселению соотечественников.
Таким образом, совместное участие государственных институтов, бизнеса и гражданских структур позволит оптимизировать процессы цивилизованной миграции, повысить качество трудовых ресурсов и эффективность развития производств.
В настоящее время в России появились благоприятные возможности для качественных изменений в миграционных процессах. Одновременно в целом ряде стран ближнего и дальнего зарубежья отрабатываются различные варианты легализации трудовой миграции. В этой ситуации необходимы новые институциональные решения, обеспечивающие цивилизованное сопровождение мигрантов по трассе «страна убытия - переезд - страна прибытия». Одним из направлений такого рода институциональных решений, связанных с управлением миграционными процессами, является создание так называемых миграционных мостов, которые будут связаны между собой сетевым образом и выполнены в едином организационно-деятельностном формате.
Библиографический список (References)
1. Gagarin P. Public-private partnership: problems and development prospects// Finansovaya gazeta. 2013. No. 14. Рз. 10-11.
2. Samolovov D.A. Relationship of public-private partnership in the Russian Federation: main features and necessity of legal regulation // Property relations in the Russian Federation. 2014. No.6. Рз. 30 - 41
3. Project of the Federal Law "About fundamentals of public-private partnership in the Russian Federation" // The official website of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. Automated system for providing legislative activity. URL: http:// asozd.duma.gov.ru
4. Kornev M.V. The essential characteristics of public-private partnership in the aspect of the draft of the Federal Law "About fundamentals of public-private partnerships in the Russian Federation" // Yurist. 2014. No.10. Рз. 35-39.
5. LimarevaD.A. Roadmap of development of public-private partnership system: Monograph. Rostov-on-Don / A: YURI RANHiGS under the President of the Russian Federation, 2012. 102 p.
6. Varnavsky V. Alliance for an indefinite term // "FeldPochta." 2004. No.29. P.5.
7. KlinovaM.V. The State and private capital in search of pragmatic cooperation. M .: IMEMO RAN, 2009. P.32.
8. VilisovM.V. Public-private partnership: political and legal aspects; http://www.rusrand.ru
9. Boldyrev S.N., Kazaryan K.V. Private employment agencies as an example of public-private partnership in the context of modern migration policy.// Materials of international scientific and practical forum "National innovation system and state innovation policy in the CIS countries" April 15-23, 2010. GOU VPO RIZP (Non-State Educational Institution of Higher Professional Education"Institute of entrepreneur protection").
10. Andrianova M.A. The status of public and private employment services and their role in the regulation of migration processes in Russia.// Governmental power and local government. No.2. 2002. P. 19.
