CC BY
52
логический анализ: автореф. дис. ... канд. со-циол. наук. Екатеринбург, 2006.
11. Куницын И. А. Концепция вероисповедной политики России // Интеллект и право. 2009. 16 марта.
12. Лопаткин Р. А., Овсиенко Ф. Г. Вероисповедная политика Российского государства. М., 2003.
13. Мерзляков И. Л. Государственно-конфессиональные отношения в современном российском политическом процессе: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Саратов, 2008.
14. Одинцов М. И. Русская православная церковь в XX веке: история и взаимоотношения с государством и обществом. М., 2002.
15. Погасий А. Религия и право: учебное пособие. Казань, 2008.
16. Старостина Ю. В. Некоторые вопросы реформирования понятия «религиозная группа» // Юридический мир. 2012. № 9.
17. Шахов М. О. Правовые основы деятельности религиозных объединений в РФ. М., 2013.
18. Яворский Д. Р. Государственно-конфессиональные отношения в Российской Федерации: учебное пособие. Волгоград, 2003.
11. Kunitsyn I. A. The concept of religious policy in Russia // Intelligence and law. 2009. March 16.
12. Lopatkin R. A., Ovsiyenko F. G. Religious policy of the Russian state. Moscow, 2003.
13. Merzlyakov I. L. Church-state relations in modern Russian political process: abstract dis. ... PhD in policy. Saratov, 2008.
14. Odintsov M. I. Russian Orthodox Church in the XX century: history and relationship with the state and society. Moscow, 2002.
15. Pogasy A. Religion and law: textbook. Kazan, 2008.
16. Starostina Yu. V. Some issues of reforming the concept of «religious group» // Legal world. 2012. № 9.
17. Shahov M. O. Legal basis for the activity of religious organizations in the Russian Federation. Moscow, 2013.
18. Yarovsky D. R. Church-state relations in the Russian Federation: textbook. Volgograd, 2003.
УДК 325.114 ББК 67.629
К. В. Казарян, Ю. И. Литвинова
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЧАСТНЫХ АГЕНТСТВ ЗАНЯТОСТИ КАК ОДНОЙ ИЗ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
В статье исследуются проблемы правового регулирования деятельности частных агентств занятости как одной из форм государственно-частного партнерства в сфере трудовой миграции. Анализируются международно-правовые и внутригосударственные нормы, регламентирующие трудоустройство мигрантов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, трудовая миграция, частные агентства занятости, лицензия, трудовой договор.
FEATURES OF LEGAL REGULATION OF EMPLOYMENT PRIVATE AGENCIES AS ONE
OF FORMS OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN SPHERE OF LABOUR MIGRATION
In article maintenance problems of legal regulation ofprivate agencies of employment as one of forms of state-private partnership in sphere of labour migration are investigated. It is analyzed both international legal regulation, and interstate regulation ofprivate agencies of employment.
Keywords: state-private partnership, labour migration, private agencies of employment, license, labour contract.
В качестве одного из возможных инструментов реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации называют механизм государственно-частного
партнерства (далее - ГЧП), позволяющий использовать оптимальное сочетание государственных и частных ресурсов. Вместе с тем его развитию в нашей стране препятствуют про-
белы и несогласованность законодательства, что отмечено в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
Согласно ст. 3 Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера - с другой, которое осуществляется на основании соглашений о государственно-частном и муниципаль-но-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
По данным статистики, представленным Центром развития государственно-частного партнерства, в феврале 2014 года в стране реализовывался 131 проект. 57 % проектов находились на стадии реализации, 24 % - на этапе разработки, 9 % - на стадии управления, 8 % проектов были выставлены на конкурс, а 2 % - приостановлены [1, с. 24-32].
Практическое состояние миграционной сферы в Российской Федерации и имеющийся опыт разработки нормативных правовых основ государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в данной сфере показывают, что объективная материально-техническая ограниченность государственных организаций (особенно в тех регионах страны, где сосредоточено наибольшее число трудовых мигрантов), уменьшение потока нелегальной миграции как базового показателя деятельности государственных органов в контексте обеспечения национальной безопасности приводят к тому, что интерес к развитию ГЧП в исследуемой сфере возрастает.
Одной из положительных черт государственно-частного партнерства является разработка специального набора стимулов для частного
сектора, которые могут обеспечить социально-экономические выгоды посредством трех ключевых механизмов [2, с. 29-31]:
1) ускоренной поставки услуг (раньше срока). Она обусловлена выгодами от наличия актива и связанными с этим услугами, полученными ранее, чем это могло произойти в противном случае;
2) расширенной поставки услуг (то есть более высокого качества или стандарта). Расширенная поставка соотносится с дополнительным качеством инфраструктурных активов и связанных с этим услуг, предоставляемых в проектах ГЧП;
3) более широкого социального эффекта (выгоды для общества в целом).
С позиции возможности количественного анализа социально-экономические выгоды могут быть: оценены в стоимостном выражении; рассчитаны, но не в стоимостном, а в натуральном выражении; выявлены, но не рассчитаны или не оценены.
В практическом руководстве Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций под ГЧП понимается механизм сотрудничества государственного и частного секторов [3].
Создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства предусматривалось на первом этапе (2012-2015 годы) реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.
При такой широкой трактовке к отношениям ГЧП можно отнести и взаимодействие между государством и юридическими лицами в части организации работы трудовых мигрантов.
Одним из направлений развития государственно-частного партнерства является создание миграционных бирж, совместных агентств занятости и иных форм взаимодействия.
Рассмотрим наиболее распространенную форму государтвенно-частного партнерства. Так, альтернативой государственной системы органов занятости на российском рынке труда выступает деятельность негосударственных
и тл и
организаций. В ней нуждаются как граждане, желающие облегчить себе поиск добросовестного работодателя, так и зарубежные компании, избегающие рисков дополнительных затрат при найме работников напрямую. Негосударственные структуры имеют различные наименования: службы занятости, бюро по
найму, биржи труда, агентства по труду и т. п. В рамках Международной организации труда (далее - МОТ) используется понятие «частные агентства занятости» (далее - ЧАЗ), охватывающее все подобные структуры, выполняющие посреднические функции между соискателями и работодателями.
Ряд ученых в своих трудах выделяет в качестве одного из направлений деятельности государства по стимулированию внешней занятости создание эффективной частной системы содействия трудоустройству. «Государство в рамках широкого круга управляемых им систем... тесно сотрудничает с частными агентствами по трудоустройству в процессе реализации задач национальной политики. Участие частного сектора имеет следующие преимущества: ресурсы частного сектора могут быть мобилизованы в целях превращения страны в производителя квалифицированной рабочей силы, принимая при этом во внимание скудность и ограниченность государственного бюджета; частные фирмы в своей деятельности обладают большей маневренностью, чем государственные органы и учреждения; частная инициатива бывает полезной в выявлении и освоении новых рынков, применении новых форм организации миграции, предоставлении разных услуг; иностранные работодатели предпочитают иметь дело с частными фирмами» [4, с. 51].
Международный статус частных агентств занятости на протяжении всего своего существования претерпел существенные изменения: от отрицательного отношения государственных органов к возможности использования негосударственных структур в сфере занятости (конвенции № 2 «О безработице» 1919 года, № 34 «О платных бюро найма» 1933 года) до активной их поддержки (Конвенция о частных агентствах занятости 1997 года№ 181).
Не оставалось неизменным положение органов трудоустройства и в национальном законодательстве. После ратификации в 1999 году Конвенции МОТ № 181 статус государственных и частных агентств в стране был уравнен.
В Стандартах МОТ отражена мировая практика взаимоотношений государств, сформулированы основные конвенционные принципы деятельности частных агентств занятости: государственный контроль над такими организациями в той или иной форме; факультативный характер их деятельности как
для работодателя, так и для соискателей, бесплатный характер услуги для работников.
Конвенция № 181 устанавливает, что частным агентством занятости может быть любое физическое или юридическое лицо, независимое от государственных властей, которое предоставляет посреднические услуги на рынке труда. Перечень таких услуг не является исчерпывающим и включает: содействие в поиске работы и трудоустройстве, при котором частное агентство занятости не становится стороной в трудовых отношениях; наем работника с целью предоставления его труда третьим лицам, непосредственно организующим и использующим труд этих работников в своих интересах («заемный труд»); иные услуги (информационные, консультативные), связанные с поиском работы и разрешенные компетентным органом власти.
Правовой статус агентства определяется национальным законодательством с учетом согласованного мнения представителей трудовых мигрантов и работодателей, а также сложившейся практики.
Россия на сегодняшний день не ратифицировала Конвенцию № 181 и не имеет системы частных агентств трудоустройства, которые отвечали бы требованиям этого акта. Статья 18 Закона РФ от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» определяет, что посредническая деятельность в сфере трудоустройства осуществляется на территории России только российскими юридическими лицами на основании специальной лицензии, которая выдается органами ФМС на 5 лет. Положением о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за границей, установлен ряд требований к порядку осуществления такого рода услуг [6]. В частности, в штате у лицензиата должно быть не менее двух сотрудников (включая руководителя), имеющих профессиональное образование и стаж работы в сфере трудоустройства за границей. У него должен быть заключен договор с иностранным работодателем об оказании соответствующего рода услуг, а также договор с потенциальным работником об оказании ему услуг по трудоустройству. Подобные ограничения введены законодателем с целью защиты прав и интересов граждан России.
Таким образом, российские трудящиеся-мигранты, планирующие работать за рубежом,
должны в первую очередь надлежаще оформить свои отношения с посреднической организацией. В соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2006 года № 797 посреднический договор должен включать следующие услуги: предоставление до отъезда письменной информации о работодателе, месте службы и проживании, порядке проезда к месту работы, дипломатическом представительстве и консульских учреждениях РФ в соответствующем государстве, сроке действия трудового договора, способах и условиях его изменения и расторжения (заверяется руководителем агентства); получение рабочей визы или иного разрешения на трудовую деятельность, если наличие названных документов предусмотрено законодательством иностранного государства; урегулирование формальностей при пересечении государственных границ; предоставление информации о стоимости и порядке оплаты услуг агентства, об условиях ответственности в случае неисполнения сторонами своих обязательств и порядке урегулирования споров.
По статистике, в государственные службы занятости обращаются 15-20 % мигрантов, 1015 % пользуются услугами частных агентств, а 70 % трудоустраиваются самостоятельно (через родственников, знакомых, иные каналы) [7, с. 15].
Развитию государственно-частного партнерства в сфере трудоустройства способствуют также Рекомендация МОТ «О частных агентствах занятости», модельные законодательные акты ЕврАзЭС и СНГ о деятельности частных агентств занятости.
О значении государственно-частного партнерства говорится, например, в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008-2010 годы (п. 6.2), а также в ряде отраслевых и региональных социально-партнерских соглашений.
Как известно, понятие «частное агентство занятости» было введено в широкий международный оборот Конвенцией МОТ № 181 «О частных агентствах занятости». Однако на территории СНГ до недавнего времени оно не было официально закреплено в правовом лексиконе, что мешало нормальному осуществлению деятельности подобными структурами. Принятый 28 октября 2010 года на 35-ом пле-
нарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ (МПА СНГ) модельный закон «О деятельности частных агентств занятости» [8, с. 401-420] позволил компенсировать недочеты в этой области, поэтому его вполне можно охарактеризовать как инновационный.
Практическая ценность данного закона заключается в том, что он создает предпосылки для гармонизации в пространстве СНГ нормативно-правовой базы в целях регулирования деятельности частных агентств занятости в сфере трудовой миграции.
В нем определен порядок оказания частными агентствами занятости услуг заинтересованным работодателям по подбору, подготовке и переподготовке кадров в соответствии с требованиями к их профессии, специальности, квалификации. Фиксируя правовой статус негосударственных агентств как важных участников регулирования трудовой миграции, модельный закон закрепляет также основы партнерского взаимодействия государственных органов, регулирующих миграционные процессы, и негосударственного сектора сферы услуг.
Легитимация негосударственных агентств в рамках Межпарламентской ассамблеи стала первым шагом по введению в правовое русло и упорядочению деятельности негосударственного сектора сферы услуг, предоставляемых трудовым мигрантам и работодателям, а также по созданию условий для формирования развитой инфраструктуры в этой области.
Вместе с тем в России, помимо некоторого числа законопослушных частных структур, занимающихся данным видом деятельности, отмечается также наличие внушительного слоя полулегальных и даже криминальных вербовщиков, которые зачастую объединяются в международные корпорации, занимающиеся торговлей людьми и организацией нелегальной миграции. Не секрет, что любые необоснованные усложнения в функционировании легальных каналов миграции ведут к усилению зависимости трудящихся-мигрантов от незаконных вербовщиков, среди которых многочисленные диаспоральные объединения в настоящее время играют главную роль.
В сложившихся условиях одной из приоритетных целей государства в сфере регулирования миграционных процессов является стимулирование развития и функционирования
легальной цивилизованной сферы услуг на рынке труда, искоренение имеющей место недобросовестной конкуренции в области подбора и вербовки кандидатов, поощрение и поддержка деятельности транспарентного негосударственного сектора сферы услуг.
Подготовка данного нормативного акта велась с учетом положений вышеупомянутого модельного закона «О деятельности частных агентств занятости».
Таким образом, принятие модельного закона о частных агентствах занятости создаст основу для разработки в рамках Содружества Независимых Государств единообразных национальных нормативных правовых актов, способствующих формированию механизмов, регламентирующих порядок и формы участия негосударственных организаций в регулировании миграционных процессов в государствах - участниках СНГ, а также повышению эффективности защиты прав и законных интересов работодателей и трудящихся-мигрантов в ходе заключения и осуществления трудовых отношений.
Частное агентство занятости или другое юридическое лицо, которое в соответствии с российским законодательством о занятости населения в РФ может осуществлять деятельность по трудоустройству работников (персонала), имеет право при определенных условиях направлять временно своих клиентов с их согласия к физическому или юридическому лицу, не являющемуся их работодателем (далее - принимающая сторона), для выполнения работниками определенных их трудовыми договорами обязанностей в интересах, под управлением и контролем указанного физического или юридического лица (ч. 1 ст. 341.1 Трудового кодекса РФ).
Аналогичные положения закреплены и в п. 1 ст. 18.1 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 01.01.2016 (далее -Закон № 1032-1).
С учетом прямого толкования вышеуказанных норм Трудового кодекса РФ (в ред. Федерального закона № 116-ФЗ) и Закона № 1032-1 (в ред. Федерального закона № 116-ФЗ) направление сотрудников принимающей стороне для выполнения работы может носить исключительно временный характер. Установление в дополнительном соглашении к трудовому договору неограниченного срока работы у кон-
кретной принимающей стороны будет противоречить закону.
Согласно ч. 2 ст. 341.2 Трудового кодекса РФ частное агентство занятости имеет право заключать с работником трудовой договор, содержащий условие, указанное в ч. 1 данной статьи, в случае направления его временно для работы у принимающей стороны по договору о предоставлении труда работников (персонала):
- к физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, в целях личного обслуживания, оказания помощи по ведению домашнего хозяйства;
- индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу для временного исполнения обязанностей отсутствующих работников, за которыми в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами сохраняется место работы;
- индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу для проведения работ, связанных с заведомо временным (до девяти месяцев) расширением производства или объема оказываемых услуг.
Так, в соответствии с Законом № 116-ФЗ с 1 января 2016 года деятельность по предоставлению персонала могут осуществлять только частные агентства занятости, прошедшие аккредитацию, и юридические лица, направляющие персонал аффилированным лицам, а также лицам, с которыми или в отношении которых направляющей стороной заключено акционерное соглашение.
Кроме того, направление частными агентствами занятости персонала для работы к юридическим лицам будет допускаться только в случаях, прямо предусмотренных Законом № 116-ФЗ (например, для исполнения обязанностей временно отсутствующих работников или проведения работ, связанных с заведомо временным (до 9 месяцев) расширением производства или объема оказываемых услуг). При этом такие случаи не покрывают даже половины потребностей, которые в настоящее время имеются у компаний.
В результате с 2016 года такая опция, как привлечение персонала через частные агентства занятости, для большинства компаний станет недоступной. Однако отметим, что в Законе № 116-ФЗ также есть и положительные
моменты. В частности, он урегулировал ряд важных вопросов. Так, в соответствии с законом «при направлении работника для работы у принимающей стороны по договору о предоставлении труда работников трудовые отношения между этим работником и частным агентством занятости не прекращаются, между этим работником и принимающей стороной не возникают. Данное положение позволяет исключить возможность появления споров о признании отношений между работником и принимающей стороной фактически трудовыми» [9, с. 10].
В заключение необходимо отметить, что частные агентства занятости - это перспективная возможность грамотной организации трудоустройства граждан за рубежом. В услови-
Литература
1. Зайцева Г. Г. Государственно-частное партнерство: в чем суть и как использовать? // Руководитель автономного учреждения. 2014. № 11.
2. Рыманов А. Ю. Оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2014. № 13.
3. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. URL: http:// www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publica-tions/ppp_r.pdf
4. Абелла М. И. Направление трудящихся в зарубежные страны. Тбилиси, 1997.
5. Роль частных агентств занятости в сфере управления международной трудовой миграцией// Кадровик. Кадровый менеджмент. 2008. № 8.
6. Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.12.2006 № 797) // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. II). Ст. 256.
7. Хныкин Г. В. Некоторые аспекты правового статуса трудящихся-мигрантов // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. № 3.
8. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2011. № 49.
9. Скворцова И. Нововведения в трудовом законодательстве // ЭЖ-Юрист. 2015. № 33.
ях глобализации миграционных процессов, модернизации миграционного законодательства необходимо активно использовать различные формы государственно-частного партнерства, так как эффективное управление процессами внешней трудовой миграции требует объединения и координации усилий государства, гражданского общества и социально ответственного бизнеса.
Необходимо выработать единую концепцию взаимодействия государственных органов в сфере миграции, предусматривающую активное участие в регулировании миграционных потоков негосударственных структур, расширить различные формы государственно-частного партнерства в миграционной сфере.
Bibliography
1. Zaytseva G. G. State-private partnership: in what an essence and how to use?// Head of independent establishment. 2014. N° 11.
2. Rymanov A. Yu. Efficiency evaluation of projects of state-private partnership // Accounting in the budgetary and noncommercial organisations. 2014. N 13.
3. Practical guidance concerning efficient control in sphere of state-private partnership. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publi-cations/ppp_r.pdf
4. Abella M. I. A direction of workers in foreign countries. Tbilissi, 1997.
5. The Role of private agencies of employment in sphere of management international powered by labor migration // Personnel officer. Personnel management. 2008. N 8.
6. Position about licensing of the activity connected with employment of citizens of the Russian Federation abroad (confirmed by the Governmental order of the Russian Federation от 23.12. 2006 № 797) // Russian Federation Code. 2007. № 1 (p. II). St. 256.
7. Hnykin G. V. Some aspects of legal status of workers-migrants// Labour law in Russia and abroad. 2010. № 3.
8. The Newsletter. Inter-parliamentary Assembly of the states-participants of the Commonwealth of Independent States. 2011. № 49.
9. Skvortsova I. Innovations in the labour legislation// EZH-Lawyer. 2015. № 33.
