CC BY
44
Общество и реформы
Л. Д. КОЗЫРЕВА
ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО
W
В СФЕРЕ МИГРАЦИОННОМ ПОЛИТИКИ
Ключевые слова
частно-государственное партнерство, миграционная политика, культурная толерантность, политика ассимиляции, мультикультурализм
Статья посвящена анализу тактических и стратегических проблем проводимой в России миграционной политики. По мнению автора, решить проблемы возможно путем перехода к политике мультикульту-рализма, формированию которой должно способствовать развитие частно-государственного партнерства в сфере трудовой миграции. Обсуждаются возможные формы такого партнерства и приводятся успешные примеры сотрудничества в этой области бизнес-структур с общественными организациями и органами власти.
Key words:
public private partnership, migration policy, cultural tolerance, assimilation policy, multiculturalism
The article is concerned with the analysis of tactical and strategic problems of migration policy realizing in Russia. In the author’s opinion it is possible to solve the problems by transition to the policy of multiculturalism, which formation should be promoted by development of public private partnership in the sphere of labor migration. Possible forms of the partnership are discussed and successful examples of cooperation of business structures with public organizations and public authorities in this sphere are presented.
Современные миграционные процессы являются важнейшей составной частью глобализации, формирования обществ с культурным и этническим разнообразием. Миграция во всех ее видах превратилась в ключевой фактор социальных преобразований и развития во всех регионах мира.
Регулирование миграционных процессов занимает важное место в политике Российской Федерации. Необходимость вмешательства государственной власти актуализи-
рована такими социально-экономическими факторами развития страны, как депопуляция, несоответствие структуры рабочей силы потребно стям экономики, неравномерность распределения человеческих ресурсов по территории, низкий уровень социальной и, прежде всего, трудовой мобильности и т. д.
Определенную часть этих проблем позволяет решить международная миграция. Согласно классификации ООН, субъектами международной миграции являются
студенты-иностранцы; иностранцы, приехавшие с целью профобу-чения; различные категории трудя-щихся-мигрантов; мигранты, прибывшие с целью воссоединения или создания семьи; иммигранты (или мигранты-поселенцы); беженцы; лица, ищущие убежища, — лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям [6, с. 238].
Показателем эффективности государственного управления миграционными процессами является тот факт, что впервые за последнее десятилетие удалось достичь почти 70 %-го замещения естественной убыли населения миграционным приростом. Однако, как показывает практика, проблем в данной сфере гораздо больше, чем позитивных результатов. К примеру, по данным Федеральной службы государственной статистики, число прибывших в Россию международных мигрантов уменьшилось за последние 10 лет в 2 раза. Естественно, речь идет об официально зарегистрированных лицах. Около 95% из них — выходцы из стран СНГ: Узбекистана, Украины, Казахстана, Армении, Азербайджана1. Очень противоречивое воздействие на международную миграцию оказывают кризисные явления в мировой экономике. Если в некоторых странах они привели к усилению миграционных
Рассчитано по данным ФСГС [см.: 8].
процессов, то в нашей стране отмечается последовательное снижение количества мигрантов.
С большими проблемами идет реализация государственных программ в сфере миграционной политики. Так, по Государственной программе содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, прибыло чуть больше 7 млн человек. Невелико число иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и получивших таковое в РФ (ежегодно 3-3,5 тыс. человек)2.
Так, можно сформулировать множество претензий к деятельности Федеральной миграционной службы РФ, ее территориальных органов. Именно эти государственные структуры исполнительной власти призваны реализовывать государственную политику в сфере миграции и осуществлять правоприменительные функции, деятельность по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Данные опроса, проводимого на интернет-сайте ФМС, свидетельствуют о том, что значительное число граждан РФ (56,7 % за 9 месяцев 2008 г.) отрицательно оценивают работу этих государственных структур.
Практически не решается острейшая проблема социальной за-
Рассчитано по данным ФМС [см.: 7].
Козырева Л. Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики
Общество и реформы
щиты мигрантов. Такие меры не применяются даже в отношении вынужденных переселенцев, наиболее социально незащищенной социальной группы мигрантов. По признанию ФМС, доля вынужденных переселенцев, получивших социальную поддержку, от численности вынужденных переселенцев, нуждающихся в такой поддержке, за последние 5 лет не превышает в среднем 2,4 % [см.: 7]. Кстати сказать, в современных условиях настоятельно необходим обязательный учет мигрантов органами социальной защиты. Сегодня этот вопрос отдан на откуп местным властям, которые решают его по своему усмотрению, чаще всего в зависимости от того, есть ли в наличии средства на решение подобных задач.
Очень много проблем создает нелегальная миграция. На сегодняшний день, это, пожалуй, наиболее слабое звено реализации миграционной политики. По экспертным оценкам, соотношение легальной и нелегальной миграции на территориях сосредоточения трудовых мигрантов составляет от 1 : 5 до 1 : 10. Хотя, как отмечают специалисты, в последние годы нелегальная миграция все больше легализуется и постепенно сокращается [5, с. 34].
Все указанные выше проблемы, в том числе и ряд других — не затронутых нами, — это задачи реа-
лизации миграционной политики. Иными словами, это элементы политической тактики, но есть и серьезные стратегические просчеты, которые необходимо учитывать.
Доминирующими в отечественной политике являются установки на ассимиляцию, предполагающую включение мигрантов в принимающий социум через одностороннюю адаптацию к условиям последнего. В этом случае роль государства заключается в создании наиболее благоприятных условий для успешной индивидуальной или групповой адаптации. Данный факт нашел отражение в научных публикациях последнего десятилетия (работы В. В. Амелина. А. Н. Демина, И. П. Поповой, В. С. Магуна и др.). Здесь изучались способы адаптации безработных в трудной жизненной ситуации, взаимосвязи готовности человека к собственным усилиям и ожидаемой им помощи, затрагивались проблемы социальной инклюзии и т. д.
Весьма показательной была статья Е. С. Балабановой, в которой излагалась концепция совладания с жизненными трудностями вынужденного мигранта [1, с. 35-53]. Автор на основе анализа значительного эмпирического материала представляет поведение мигранта как движение по осям преимуществ, когда подъем вверх обусловливает накапливаемые пре имущества, а спуск вниз —
углубление депривации. Эти передвижения ассоциировались с воронкой: накопление преимуществ ведет к расширению спектра доступных ресурсов по мере достижения промежуточных результатов, в то время как углубление депривации предполагает лишение не только значимых благ, но и возможностей подняться наверх.
В последние 5 лет акцент в исследованиях был перенесен с изучения проблем мигранта на принимающий его социум. Подобная переориентация научного интереса вызвана целым рядом факторов. Как отмечают исследователи, основная масса мигрантов прибывает в Россию из постсоветских государств, они транслируют расколотые символы веры, тенденциозные картины-образы минувшей и современной истории и через их призму воспринимают отечественную действительность, выстраивают стратегии поведения. В российском социуме они взаимодействуют с еще более контрастной маргинальной средой. Переплетение всех этих факторов создает конфликтогенную обстановку, в которой сводятся к минимуму возможности успешного взаимодействия мигрантов и принимающего общества, в которой заинтересовано немало влиятельных фигур из разных групп элит в России и стран происхождения мигрантов. Используя официальные и неофи-
циальные ресурсы власти, они выстраивают в условиях внешней неупорядоченности взаимодействия трудящихся-мигрантов с российским социумом свой внутренний порядок, соответствующий их групповым интересам [2, с. 88].
Однако все эти исследования не выходят за рамки проблематики адаптации мигрантов в принимающем сообществе, отражая, таким образом, господствующую стратегическую линию государственной миграционной политики. Как нам представляется, ни сама стратегия, ни ее отражение в отечественной научной литературе, призванной разработать методологические основы политико-управленческих решений, не позволяют рассматривать проблемы современной миграционной политики. На наш взгляд, в кардинальном изменении нуждается исходная установка миграционной стратегии — переход от политики ассимиляции к политике муль-тикультурализма, предполагающей формирование в обществе культурной толерантности, готовности принять культурно-цивилизационные различия и, как следствие, изменить свое отношение и поведение относительно «чужого».
Для эффективной реализации подобной миграционной политики жизненно необходимо взаимодействие государства и институтов гражданского общества. Совершенно очевидно, что это сложнейшая
Козырева Л. Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики
Общество и реформы
теоретическая и практическая проблема. Рассмотрим лишь некоторые ее аспекты, в первую очередь, — частно-государственное партнерство.
Частно-государственное партнерство — это взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития страны. Практика показала целый ряд эффективных форм такого партнерства в различных сферах. К ним можно отнести: совместную разработку стратегических документов, нормативноправовых актов в сфере взаимодействия; совместное финансирование социальных и экономических проектов; создание структур обучения и консультирования по тем или иным проблемам с обоюдным участием и т. д.
Есть возможности для такого сотрудничества и в сфере реализации миграционной политики, особенно в ее важнейшем направлении — трудовой миграции. Безусловно, оно выгодно для государства: это экономия и государственных средств, и времени для принятия решений. Для реализации такого взаимодействия сегодня есть определенные условия. Так, ФМС имеет полномочия на проведение лицензирования деятельности организаций, представляющих услуги по трудоустройству граждан Российской Федерации за рубежом. Этой государственной структурой проводятся специаль-
ные мероприятия по организации стажировок (производственной практики) для студентов российских вузов в иностранных компаниях. На наш взгляд, ФМС могла бы взять на себя и функцию лицензирования (и поддержки) организаций, осуществляющих набор (подбор) кадров за рубежом для нужд российской экономики. Подобные варианты взаимодействия возможны и на региональном уровне — в форме сотрудничества территориальных органов ФМС с местными бизнес-структурами.
Для бизнеса такое взаимодействие с государством чрезвычайно привлекательно и выгодно: во-первых, бизнес имеет существенную государственную поддержку; во-вторых, бизнес участвует в стабильно-прибыльной деятельности.
К подобному сотрудничеству могли бы подключиться и исследовательские структуры, т. к. интересы работодателей не могут быть единственным источником определения потребностей региона в иностранной рабочей силе. Необходим постоянный мониторинг трудовой мобильности, динамики движения рабочей силы, включающий не только оценку, но и ее прогноз.
Формы такого сотрудничества можно видеть на примере взаимодействия ФМС и общероссийской общественной организацией «Деловая Россия». Это оказание взаим-
ных информационно-консультационных услуг; организация семинаров, встреч, «круглых столов» и других мероприятий, направленных на решение проблем в сфере миграционной политики. Подобные соглашения о сотрудничестве ФМС имеет с некоммерческой организацией «Ассоциация региональных банков России», ОАО «Национальное бюро кредитных историй» и т. д.
В качестве примера позитивной региональной миграционной политики, направленной на создание и укрепление социального партнерства государства и институтов гражданского общества, можно назвать разработанную и реализуемую на практике городскими властями «Программу гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактики проявлений ксенофобии, укрепления толерантности в Санкт-Петербурге на 20062010 гг.» [4].
Особую роль могут сыграть бизнес-структуры и общественные организации в осуществлении дифференцированного подхода к различным группам мигрантов. К примеру, когда речь идет о консультационных услугах, необходимо учитывать, что существуют значительные различия в социализации групп мигрантов. Часть (большинство) мигрантов не намерена закрепляться в России и усваивает минимально необходимый объем
информации о принимающем обществе, обеспечивающей гарантированную реализацию их целей (получение дохода и возвращение на родину). Другая часть состоит из мигрантов, ориентированных на закреп ление, постоянное проживание и последующее обретение российского гражданства. Они стремятся получить максимальный объем информации и формируют из разрозненных представлений относительно целостные (с точки зрения мигрантов) политико-географиче ские, экономико-географические и этнокультурные образцы их пребывания и деятельности. Это помогает мигрантам лучше осваивать новые статусы и роли, вырабатывать адекватные стратегии поведения и успешно адаптироваться к окружающей среде.
Необходимо также учитывать и гендерный аспект современной миграции. Сегодняшний трудовой мигрант — это, в основном, мужчина трудоспособного возраста (2540 лет), имеющий среднее образование, полученное на родине. Многие из трудовых мигрантов плохо владеют русским языком, что создает дополнительные трудности в общении и освоении реалий российской жизни.
При реализации дифференцированного подхода необходимо учитывать и еще один важный факт: этап социокультурной адап-
Козырева Л. Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики
Общество и реформы
тации (интеграции) мигранта. Так, специалисты полагают, что социокультурная интеграция вынужденных переселенцев в местное сообщество характеризуется последовательностью осуществления, охватывая этапы: предварительный, адаптационный (или начальный), модификационный и результирующий. На предварительном этапе интеграции у переселенцев преобладают морально-психологические интегративные качества, связанные с самосохранением в условиях повышенного социального риска, и культурно-коммуникативные консолидирующие ценности, направленные на сохранение жизни и человеческого достоинства, такие как: безопасность, самоуважение, жизнь, будущее. Адаптационный этап интеграции характеризуется приоритетностью проявления у интегрантов морально-психологических качеств (способность к совладанию с травмирующей ситуацией), а также культурно-коммуникативных интегративных качеств (способность овладения знаниями о сообществе). На этом этапе актуализируются определенные морально-психологические и куль-турно-коммуни кативные ценности: позитивное эмоциональное
состояние, толерантность, этнич-ность, познание нового, футурологический оптимизм. В рамках мо-дификационного этапа интеграции
доми нируют социально-экономические качества интегрантов, выражающиеся в способности к самоорга низации, профессиональной мобильности, легализации, преобразованию жизненных стратегий; преобладают социальноправовые и социально-экономические ценности, такие как легитимность, партнерство, социальное согласие, сотрудничество. Результирующий этап отличается превалированием культурно-коммуникативных качеств, отражающих способность к сохранению устойчивости интегративно-культурных связей и основ жизнедеятельности. В условиях данного этапа активизируются ценности социокультурной идентификации с сообществом, устойчивости, стабильности [3, с. 20].
Кроме того, многое зависит от того, насколько самостоятелен мигрант. Как показывает практика, основной функцией государственной службы по отношению самостоятельного мигранта является не столько помощь, сколько устранение барьеров для самостоятельной адаптации. В противном случае — когда в качестве мигранта оказывается социально незащищенный субъект — роль государственной службы несоизмеримо возрастает и усложняется. Здесь могли бы подключиться негосударственные организации, цель которых — помочь в формировании социальных сетей
общения. Это предполагает не только психологическую поддержку, но и помощь в простых «жизненных ситуациях», эффективном использовании имеющихся ресурсов. Это может осуществляться в форме индивидуальных и групповых консультаций, организации вечеров встреч, различных культурных мероприятий.
Однако «внешняя поддержка» не может быть долговременной. Во-первых, она чрезвычайно затратна как для государства, так и для институтов гражданского общества. Во-вторых, она может привести к формированию у индивида-мигранта «диффузии ответственности», возникающей в том случае, когда «внешняя поддержка» оказывается слишком мощной, блокирующей личную инициативу.
Как видно из приведенных данных, проблема чрезвычайно сложна, многогранна и требует незамедлительного решения. На современном этапе необходима такая
миграционная политика, которая позволила бы одновременно и привлечь в отечественную экономику легальных квалифицированных иностранных работников, и сохранить социальную стабильность, национально-этническое единство страны. Для этого важно осуществить следующие меры: в политике дифференцировать подход к различным группам мигрантов как на федеральном, так и на региональном уровне, усилив адресность социальной помощи. Кроме того, следует осуществлять постепенный переход от политики ассимиляции к политике формирования подлинного мультикульту-рализма, который обогатит как мигрирующих, так и принимающее общество. Эффективное решение этих задач сегодня уже невозможно без участия в политике институтов гражданского общества в форме частно-государственного, и еще шире — социального партнерства.
1. Балабанова Е. С. Вынужденные мигранты: стратегии совладания с жизненными трудностями // Экономическая социология. 2000. № 2. С. 35-53.
2. Дмитриев А. В., Пядухов Г. А. Этнические группы трудящихся-мигрантов и принимающее общество: взаимодействие, напряженность, конфликты // Социологические исследования. 2006. № 9.
3. Маслова Т. Ф. Социокультурная интеграция вынужденных переселенцев в местное сообщество на рубеже ХХ-ХХ1 вв. (на примере Ставропольского края). Автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Ставрополь, 2009.
4. О Программе гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактики проявлений ксенофобии, укрепления толерантности в Санкт-Петербурге на 2006-2010 годы: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 11 июля 2006 г. № 848 [Электронный ресурс] //
Козырева Л. Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики
Общество и реформы
Официальный портал администрации Санкт-Петербурга. и К Ь: http://www.gov.spb.ru/
today?newsid=4661 (дата обращения: 15.01.2010).
5. Соболева С. В. Чудаева О. В. Иностранные мигранты на рынке труда Новосибирской области: результаты экспертного опроса // Регион: экономика и социология. 2007. № 3.
6. Юдина Т. М. Социология миграции. М., 2006.
7. Федеральная миграционная служба [Электронный ресурс]. Официальный сайт. иКЬ: // www.fms. gov.ru (дата обращения: 15.01.2010).
8. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. Официальный сайт. иКЬ: // http://www.gks.ru/ (дата обращения: 15.01.2010).
