CC BY
24
УДК 339.97
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ ПРОИЗВОДСТВА ПРОДУКТОВ ТРАДИЦИОННОЙ НАРОДНОЙ
КУЛЬТУРЫ
О.О. Коробова
Ивановский филиал Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова
В статье Государственно-частное партнерство (ГЧП) определено как оптимальный инструмент реализации государственной политики в сфере воспроизводства продуктов традиционной народной культуры. Выявлены специфические черты ГЧП в сфере производства продуктов традиционной народной культуры, отличающие его от других форм отношений государства и частного бизнеса. Разработаны меры, направленные на стимулирование ГЧП в данной сфере.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, политика протекционизма, продукты традиционной народной культуры, частный бизнес.
Опыт реализации экономической политики в области развития культуры в Российской Федерации традиционно соотносится с понятием государственной экономической политики в области развития культуры. Тому, безусловно, есть реальное историческое обоснование. Государство на протяжении длительного времени являлось и сегодня является крупнейшим собственником и распорядителем культурных ресурсов, основным учредителем и управляющим учреждений культуры, вкладывает общественные финансы в поддержку этой сферы. В то же время, в последние годы его активность в обеспечении общественной функции культуры снизилась, начали размываться социокультурные цели и задачи государственных и муниципальных организаций культуры, значительно сокращены расходы на их содержание [3].
Таким образом, существенно меняются российские условия развития социокультурной сферы. Одной из показательных в этом смысле является, в частности, проблема децентрализации российской культуры. Механизмы централизованного политического контроля в прежние времена вели к тому, что планирование шло сверху вниз, местные организации представляли лишь своеобразное продолжение центральных властей, реальные рычаги управления редко передавались низшим
уровням. То, что в старой системе основным направлением взаимодействия управленческих звеньев было вертикальное, вызывало пассивность административных структур, их невосприимчивость к весьма болезненным переменам. Перестройка прежних административных структур, привыкших к централизованному планированию, предъявляет серьезные требования к профессионализму работников. Когда новые цели реализуются старыми структурами, обычно применяются старые подходы и решения, помимо этого существует стремление сохранить ведомственную монополию в условиях либерализации. К сожалению, кроме имеющихся структур, эти задачи в условиях общественного перехода обычно решать некому [5].
При советской командно- административной системе хозяйствования, чиновники всегда больше были обеспокоены выполнением приказов, нежели результатами своей деятельности, что сохраняется до сих пор. На сегодняшний момент, так и не ведется оценка эффективности реализуемых социокультурных программ и мероприятий, не осуществляется мониторинг показателей социокультурной сферы. Исходя из вышесказанного, можно прийти к выводу, что проводимая политика продолжает основываться на успехах прошлых советских лет, не учитывая реальной ин-
формации сегодняшней действительности, касающейся перспектив формирования и развития экономической политики в области развития культуры, при отсутствии административной ответственности.
Менталитет централизованного принятия решений изменяется медленно, до сих пор различия между передачей власти на более низкие уровни, с собственными выборными законодательными органами и исполнительными структурами, и постановкой задач перед административными органами, подчиняющимися центральному правительству, не до конца поняты. Верность прежнему централизованному менталитету создает проблемы, препятствуя широкому обсуждению, которое может способствовать разработке эффективной системы мероприятий, тормозит процесс принятия решений на низовом уровне, что может вызывать неприятие реформ. Такая проблема отражает не просто способность или неспособность власти к децентрализации. Отсутствует и умение влиять на мнения в случаях, когда решения нужно принимать и проводить в жизнь без властного давления сверху [5].
В результате, значительные препятствия институционального характера порождают такие факторы, как: неприятие происходящих изменений, недооценка навыков по реализации решений, устаревшие методы управления, нехватка необходимых профессиональных знаний. В связи с этим, сложился остаточный подход к культуре государства, который относится не просто к финансированию культуры, а к ее сохранению и развитию. Поэтому, государство, своими управленческими решениями в отношении роли культуры, должно показать, что оно не уходит из этой сферы, а оценивает ее как системообразующий фактор, условие консолидации общества, ставит в основу ключевых общенациональных и региональных стратегий.
Однако необходимо учитывать, что роль государства в развитии национальной культуры становится все менее прямой. Это связано с тем, что социально-
культурная сфера сочетает в себе деятельность некоммерческую и коммерческую и не должна, да уже и не может, развиваться как сфера исключительно государственных интересов.
В современных российских условиях оно не должно делать весь объем работы в сфере культуры, производить все товары и услуги. Могут существовать самые разные формы участия государства в их обеспечении и механизмы поддержки сферы культуры.
Существуют самые различные возможности организации культурной жизни в зависимости от традиций страны, особенностей политического, экономического, институционального устройства, в том числе, например, наличия системы фондов, объединений меценатов, организаций культуры разных видов собственности. Это обусловливает характер и глубину вмешательства государства в отрасль культуры, которая должна развиваться в направлении совершенствования форм и способов взаимодействия государства, организаций культуры и бизнеса. Развитие данного взаимодействия приобретает все большее значение и становится неизбежным [5].
Партнерство в научной литературе и практике характеризуется многозначно. Более полным и отвечающим нашей проблематике представляется определение партнерства как совместной деятельности, основанной на равных правах и обязанностях, направленной на достижение общей цели. Развитие социального партнерства, в его различных формах, - важная составляющая усиления социальной направленности современной рыночной экономики. Оно возможно при соблюдении ряда принципов, касающихся обеих сторон: равноправие, уважение и учет интересов, заинтересованность участия в договорных отношениях, содействие государства в укреплении и развитии социального партнерства на демократической основе, соблюдение законов и иных нормативных правовых актов, полномочность представителей, свобода выбора при обсуждении вопросов, входящих в сферу взаимоотношений, доб-
ровольность принятия обязательств, контроль за выполнением обязательств, ответственность за невыполнение соглашений
[3].
Сегодня социальное партнерство для государства - это способ привлечь частный капитал к финансированию собственности, которую оно оставляет за собой, а также к управлению ею. Для бизнеса такое партнерство является способом получить надежную прибыль на объектах госсобственности или путем оказания услуг, которые закреплены за властью. Создание и развитие таких отношений включает в себя механизмы надежной реализации правовых, финансовых и административных гарантий, которые формируют у партнера устойчивую уверенность не только в сохранности, но и приумножении средств, вложенных в совместный проект [8].
В области культуры, система социального партнерства может включать в себя разные уровни власти, отрасли, экономические и социальные сферы, коммерческие и некоммерческие организации. При этом, каждой из сторон необходимо поддерживать присущую ей компетенцию. Так, правовые основы регулирования отношений при формировании и реализации экономической политики в области развития культуры устанавливает федеральный уровень. А бизнес, приняв такие правила, в свою очередь, вырабатывает практику взаимоотношений с государством, учреждениями и организациями культуры. В свою очередь, региональные власти регулируют взаимоотношения в своем секторе полномочий, а на муниципальном уровне устанавливаются основы регулирования отношений в местном сообществе. Таким образом, именно коммерческим сектором определяются свои конкретные обязательства перед государственными и муниципальными организациями культуры.
При рассмотрении разных аспектов совместной деятельности государства и бизнеса, социальное партнерство можно определить и как путь к эффективному государству, на основе экономической политики в области развития культуры, полити-
ки расширения рыночной и общественной поддержки целей и действий власти [4]. Не случайно, достаточно близкой для широких слоев общества является идея государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере культуры. Она затрагивает глубинные проблемы согласия власти с народом, устройства гражданского общества, поддержания духовного здоровья нации. В стратегическом плане, государственно-частное партнерство предполагает формирование развитой культурной сферы при сильной экономике. Эти интересы совпадают и связаны с сохранением и развитием рыночного хозяйства, а не его отстранением от решения проблем культуры. Рынок необходим в роли одного из потенциальных субъектов в реализации экономической политики в области развития культуры. При этом, разрешаются не только интересы сферы культуры, но и интересы бизнеса [3].
Исходя из выше сказанного, социальное партнерство следует рассматривать как особую идеологию и особое представление о характере взаимодействия, как метод цивилизованного разрешения общих и частных задач и проблем, который призван гарантировать удовлетворение интересов бизнеса и общества, экономики и сферы культуры, и где существует двухсторонний договор, на основе реализации интересов и прав каждой стороны. Другими словами, социальное партнерство, по своей сущности, нацелено на формирование консенсуса, гражданского мира в обществе, на снижение напряженности во взаимоотношениях между различными субъектами общественных отношений, на политическую консолидацию органов власти всех уровней и органов местного самоуправления. Механизм социального партнерства, консолидирующего усилия государства, предпринимателей и общество вокруг системообразующих целей культурного развития, может выглядеть следующим образом:
- по отношению к социокультурному развитию общества государство берет на себя осознанную ответственность за социальные гарантии культурного развития,
получая взамен легитимность власти и общественную поддержку;
- по отношению к бизнес-сообществу государство обеспечивает гарантии прав собственности, благоприятный предпринимательский климат, поддержку российского бизнеса во внешнем мире, получая взамен поддержку культуры со стороны национального капитала, строгое соблюдение установленных государством норм и правил в сфере культуры;
- баланс между обществом и сферой бизнеса строится по принципу: ответственное социокультурное поведение предпринимателей в обмен на общественную поддержку его интересов, целей и действий [9].
На современном этапе развития существует многообразные формы социального партнерства. Одни государства основной акцент делают на создании новых объектов и организаций, другие - на повышении эффективности работы уже существующих. А также, например, в некоторых странах от частного сектора требуются крупные капиталовложения, в других - его роль ограничена содержанием объектов инфраструктуры.
В связи с разнообразием существующих форм социального партнерства, мы выделим только те, которые положительно зарекомендовали себя в современном мире: исполнение государственных заказов на контрактной основе, сдача в длительную аренду объектов культуры с обязательством их совместного использования, лизинг, государственно-частные предприятия, соглашения о разделе доходов, концессионные соглашения. Однако, необходимо отметить, что последние в России практически не применяются, хотя они представляют собой развитую, комплексную и перспективную форму социальных партнерств и имеют конкурентное преимущество перед другими формами социального партнерства, которые заключаются, например, в их долгосрочности, важной для выработки стратегий, действий в социокультурной сфере, в значительной свободе принятия управленческих реше-
ний со стороны частного сектора, наличии у государства достаточных рычагов воздействия на случай нарушения договоренностей [7].
Сегодня в североамериканских и европейских странах наблюдается многолетняя практика деятельности государственно-частных партнерств с устоявшимися правилами и этическими нормами, которые можно применять и в российской сфере культуры. Так, в европейских странах уже долгое время используются различные формы государственно-частного партнерства в соответствии с культурными, экономическими и политическими реалиями, а инновационные подходы особенно активно применяются в последние два десятилетия. Практика взаимодействия государства и бизнеса, известная как государственно-частное партнерство (Public-Private Partnership), зародилась в начале 1990-х годов в Великобритании. Именно в это время на смену традиционному взаимодействию государства и бизнеса пришла модель частной финансовой инициативы, при которой государство осуществляло заказ, но не оплачивало бизнесу исполнение тех или иных капиталоемких проектов
[3].
Построенный объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что другая сторона продолжала обеспечивать его эксплуатацию. Инвестиции возвращались за счет арендных платежей. В большинстве случаев после окончания договорного срока аренды объект передавался государству или муниципалитету по низкой стоимости или бесплатно. В настоящее время, эти отношения перешли в другую форму и стали своеобразной альтернативой приватизации как целых отраслей, так и отдельных объектов. Не имея финансовых ресурсов для обеспечения расширенного воспроизводства в ряде отраслей, государство передавало их в долгосрочную аренду (концессию) бизнесу, оставляя за собой право контроля за их деятельностью. Эффективность сотрудничества государства и бизнеса обеспечивается не столько прямым сложением финансо-
вых ресурсов на условиях софинансирова-ния, сколько максимально полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и совокупным сокращением рисков. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую и действенную, чем традиционная бюрократия, систему управления проектом, а бизнес - определенный набор гарантий и преференций [6].
Исходя из практики стран Запада, объекты культурного наследия, как правило, представляют большой интерес для бизнеса. Последнему престижно владеть такой собственностью и бережно относиться к таким объектам. В частности, создание государственно-частного партнерства в сфере традиционно-народной культуры позволяет не просто сохранять, но и развивать культуру. При этом, продукты традиционной народной культуры часто вовлекают в сферу туристического бизнеса. Последствиями такого вовлечения является прибыль предпринимателя и лучшее содержание объектов традиционной народной культуры. Последние лучше содержатся и охраняются, в отличие от государственных объектов. Доходы, которые получает владелец от эксплуатации усадьбы, например, в качестве гостиничного комплекса, он тратит на реставрацию, на поддержание замка в достойном состоянии. Как правило, частные объекты культурного наследия беспрепятственно открыты для посетителей. В европейских государствах практикуются и другие схемы, например, когда государственный памятник входит в состав целого комплекса объектов, ряд из них передается инвестору, который реставрирует государственный памятник и, в качестве компенсации, имеет возможность получить рядом стоящие здания в свое пользование [3].
Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты государственно-частного партнерства (ГЧП), отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем:
- определенные, а, в ряде случаев, и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается.
- проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т. п.), который должен быть завершен к определенному сроку;
- специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
- реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиции интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;
- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон [6].
В зависимости от модели взаимодействия бизнеса и власти, в «Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях», выпущенной Европейской комиссией в 2004 г., выделяется ряд форм ГЧП:
1. «Частная финансовая инициатива»> (PFI - Великобритания) или «Эксплуатационная модель» (Betreibermodell -Германия). В данной модели частные консорциумы обеспечивают финансирование проектирования и строительства объектов инфраструктуры для государственного
сектора, а также их последующее содержание (эксплуатационные расходы, текущий ремонт, оплата труда обслуживающего персонала). При этом государственные органы являются прямыми пользователями объектов. По завершении строительства государство начинает компенсировать частному консорциуму затраченные средства, включая начисленный процент. Средний срок такого контракта составляет 30 лет. «Эксплуатационная модель» представляет собой модель организационной и финансовой структуры, в которой проектирование, строительство общественного объекта и производство на нем передается частному партнеру. Все услуги пользователю объектом частный партнер оказывает от имени и за счет государства (муниципалитета). Правовые отношения возникают только между государством (муниципалитетом) и пользователем. Функционирование отдельной «эксплуатационной модели» регламентируется договором.
2. Модель «уступки» («Concessive model»). Частный партнер предоставляет общественную услугу, осуществляет строительство вместо государственного партнера, но под его контролем. При недостатке платежей пользователей используются субсидии государства.
3. Совместное предприятие (Joint Venture (англ.); Kooperationsmodell (нем.)). Объект находится в совместном ведении обоих партнеров - государственного и частного.
4. Специальная компания (Special Purpose Vehicle - SPV). Объект находится под доминирующим контролем частного собственника.
Таким образом, проведенный анализ позволяет выделить основные, наиболее существенные признаки ГЧП, установить его сущность и границы применимости в российской практике государственного регулирования экономики [2].
В российской практике к формам и моделям государственно-частного партнерства, которые могут быть использованы, следует присовокупить модель партнерства государственного и частного сек-
торов (Public-Private-Partnership - РРР), связанную с решением ориентированных на общее благо задач экономической политики в области развития культуры в городе и регионе. Сотрудничество состоит в персональном участии в культурных проектах, разработке стратегии для их развития и финансирования. Партнерами государственных и муниципальных организаций культуры являются не только организации частного сектора, но и частные инициативы, группы по интересам и др. Ответственность за организацию проекта при этом остается за государством, а ответственность за финансирование и исполнение -структуры бизнеса, государственные и общественные организации. Целью таких проектов является развитие культурных объектов для повышения привлекательности населенного пункта как для жителей, так и для гостей. В качестве положительного примера можно привести созданную британскими промышленниками организацию ABSA (Association for Business Sponsorship of the Arts), которая успешно привлекает спонсорские средства, в том числе, и в сферу культуры. Программа Pairing Scheme, направленная на активизацию спонсорства, определяет условия современного государственного и частного финансирования культурных объектов. Другая программа, реализуемая ABSA, ориентирована на привлечение заинтересованных менеджеров к работе в культурных учреждениях на общественных началах. Это характерно для многих публичных библиотек Соединенных Штатов Америки. Благодаря партнерству возможно создание достаточно устойчивой системы - «государство-бизнес» для разрешения проблем в сфере культуры России в конкретных сферах. Прежде всего, это вовлечение в государственно-частное партнерство объектов культурного наследия. Начальным этапом может стать вовлечение в хозяйственный оборот тех, которые по причине их ветхости и аварийности не используются. Здесь может быть использован принцип доверительного управления и концессии. Более того, государство может
для особо ценных объектов разработать проекты реставрации, которые станут составной частью будущих конкурсных инвестиционных предложений. Принятый в 2005 году, Федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [10] создает реальные условия для интегрирования концессионной модели государственно-частного партнерства и в сферу российской культуры, в том числе для реставрации и включения объектов культурного наследия в хозяйственный оборот, строительства и эксплуатации объектов недвижимости, управления фондами культурных ценностей, инфраструктурной застройки территорий, прилегающих к объектам культурного наследия [1].
К другому направлению государственно-частного партнерства относится гастрольная, концертная, фестивальная деятельность, массовые праздники, разрешение вопросов авторских и смежных прав. На современном этапе развития, особого внимания со стороны государства заслуживает создание электронных библиотек, музеев, архивов, где могут быть представлены обширные и богатые культурные продукты субъектов Российской Федерации, составляющие ценные коллекции движимых и недвижимых предметов и объектов культурного наследия.
К настоящему времени, в России наметился ряд «магнитных центров», где взаимодействие государства и бизнеса выглядит наиболее плодотворным, укрепляется понимание того, что культура может быть привлекательной для инвестиций. В нашей стране накапливается практика и уже есть положительный опыт долговременного партнерства федеральных учреждений культуры с компаниями «Аэрофлот», «Альфа-Банк», «Базовый элемент», Группы компаний «РЕНОВА» «Интеррос», «Альфа-банк», «Система», «Росбанк», «Газпром», ВТБ, «Северсталь», Фондом Потанина, которые от разовых акций и отдельных мероприятий перешли в организованную систему - в партнерство государственных учреждений культуры и этих бизнес-структур [1].
В субъектах РФ заслуживает внимания первый опыт сотрудничества администрации с бизнесом по реставрации объектов культурного наследия в ряде исторических городов Тверской области в рамках областной целевой программы Тверской области «Возрождение тверских усадеб», в соответствии с которой в течение двух последних лет функционирует механизм передачи государством объектов культурного наследия в доверительное управление. В качестве регионального опыта взаимодействия с бизнесом в сфере культуры можно привести положительную практику Брянской области, По инициативе отдельных компаний в области создано некоммерческое партнерство «Социальное партнерство в развитии Брянской области». Источником финансирования программ и проектов этой организации являются средства, полученные от частных структур. Партнерство инвестировало реконструкцию Театра юного зрителя, проведение конкурса «Одаренные дети» и «Конкурса имени Татьяны Николаевой», Летнюю фортепианную академию имени Т. Николаевой, фестиваль «Юные дарования Брянщины», финансирование гастролей Театра юного зрителя по сельским районам Брянской области, закупку книг для библиотек; осуществляет проект «Издание краеведческой литературы», реставрацию парка князя Михаила Романова в поселке Локоть; партнерство выступило соучредителем конференции Российской библиотечной ассоциации в городе Брянске «Библиотека в системе социальных коммуникаций». Администрация области совместно с корпорациями «Транснефть», «Трансмашхол-динг», «Брянскэнерго» и другими осуществила реконструкцию Дворца детского и юношеского творчества в городе Брянске
[3].
Однако, все вышеназванное относится к единичным примерам. Система социального государственно-частного партнерства в сфере культуры в нашей стране пока не сложилась. Это означает, что в финансировании культуры в целом частный сектор пока не может рассматриваться как
равноценный государственному, но такая цель для России реальна и она может быть достигнута во благо культуры путем решения ряда задач:
- перевода российской законодательной базы из консервативного состояния в более либеральное для участия бизнеса в развитии сферы культуры;
- принятия концепции развития культуры и сохранения культурного наследия страны, в достижении целей которой активную роль будет играть бизнес-сообщество;
- переориентации федеральной и региональных целевых программ в сфере культуры с однополюсного государственного финансирования на широкое участие бизнеса в ее исполнении;
- формирование партнерами от культуры положительного образа бизнесмена и корпорации, которые играют заметную роль в развитии культуры;
- вовлечение отдельных секторов сферы культуры в рынок.
Государство, привлекая в партнеры бизнес-сообщество и открывая ему путь в сферу культуры, в состоянии решить накопившиеся проблемы музеев, библиотек, театров, Домов культуры, сохранения недвижимого культурного наследия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации фи-нансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. № 12. С. 16-24.
2. Антонова К. А. Государственно-частное партнерство: современные подходы // www.elibrary.ru.
3. Белозор А. Ф. Социальное партнерство государства и бизнеса как инструмент реализации российской культурной политики // Вопросы культурологи. 2008. №3. С.45-47.
4. Гладышева И.В., Павлова А.Н. Перспективы государственно-частного партнерства при финансировании развития транспортной инфраструктуры Архангельской области. // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. - 2013. - №2.
- С. 33 -39.
5. Горбатова Л. И. Культурная политика и реформа сферы культуры в условиях общественной трансформации // Вопросы культурологии. - 2008. - №9. -С.58-59.
6. Государственно частное партнерство как один из инструментов инновационного развития. Доклад заместителя руководителя Роспрома В.В Груздева. Источник: http://www. rosprom.gov.ru.
7. Калинина Л. Л. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации национально экономической стратегии // www. elibrary. ru.
8. Сидоров С. Н. Государственно-частное партнерство в России. На пути сближения бизнеса и власти // Российское предпринимательство. - 2010. - №4 (1).
- С.4-9.
9. Теория и методика социальной работы / Под общ. ред. В.И. Жукова. М.: Изд. «Союз», 1994. - С. 35.
10. Федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Российская газета от 26 июля 2005 г. N 161.
Рукопись поступила в редакцию 16.12.2013.
PUBLIC AND PRIVATE PARTNERSHIP IN THE AREA OF TRADITIONAL FOLK
CULTURE PRODUCT OUTPUT
O. Korobova
In the article the public and private partnership is defined as an optimal instrument of realization of state policy in the area of traditional folk culture product output. Public and private partnership specific features in the area of traditional folk culture product output differing from the other forms of government and private business relations forms are revealed. The measures directed to public and private partnership stimulation in this area are offered.
Key words: public and private partnership, policy of protectionism, traditional folk culture products, private
business.
