CC BY
131
ТЕМА НОМЕРА: РЕГИОНАЛЬНАЯ И ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИКА
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий регионального развития
В статье исследуется существующий механизм государственно-частного партнерства в процессе реализации стратегий регионального развития и рассматриваются перспективные направления его совершенствования. Анализируется существующая практика осуществления проектов государственно-частного партнерства в регионах, изложены принципы формирования программ типовых проектов государственно-частного партнерства для малых и средних предприятий.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, законодательство, инфраструктура, инвестиционные риски, стратегии регионального развития.
К.В. Хлебников
Актуализация задач инновационной модернизации российской экономики диктует повышенные требования к той системе институтов современного рыночного хозяйства, которая обеспечивает устойчивость и динамизм современной экономики. По сути, можно говорить о том, что наряду с инновационной модернизацией российской экономике (да и российскому обществу в целом) необходима модернизация институциональная. К числу институтов, которые на этапе модернизации должны выйти на качественно новый уровень развития, приобрести новые формы и инструменты, решать новые задачи и опираться на более зрелое и полное нормативно-правовое обеспечение, относится и государственно-частное партнерство (ГЧП). Как показывает и зарубежный, а во многом уже и отечественный опыт, ГЧП способно в значительной мере содействовать решению многих экономических и иных задач, так или иначе соотносимых с процессом модернизации, накоплением для него необходимых предпосылок и созданием механизмов умножения его позитивных общехозяйственных и социальных результатов.
В числе этих задач — формирование и взаимодействие основных составляющих (субъектов) национальной инновационной системы; формирование дополнительных ресурсов финансирования инвестиционной и инновационной деятельности; разделение
© Хлебников К.В., 2011
83
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
и минимизация рисков инвестиционной деятельности; формирование различных институтов, обеспечивающих трансферт инноваций как в отраслевом, так и в территориальном разрезе; подготовка необходимых кадров для инновационных производств и пр. Современная модель ГЧП способна внести существенный вклад и в решение специфических задач регионального развития, включая создание условий для сокращения наблюдаемой ныне значительной дифференциации субъектов Российской Федерации по показателям социально-экономического развития [коммент. 1].
Для обоснования практических возможностей решения этих важных задач в рамках общей стратегии модернизации требуется не только критически обобщить уже имеющийся отечественный опыт ГЧП, но и найти пути развития этой практики хозяйственной деятельности в соответствии с особенностями качественно нового этапа развития российской экономики. При этом сказанное в полной мере касается всех уровней публичного управления: от федерального до муниципального. Каждый из этих уровней характеризуется определенной спецификой целей и инструментов партнерских отношений с субъектами предпринимательской деятельности и институтами гражданского общества.
Определенные начала ГЧП сложились в нашей экономике уже с самых первых шагов российских экономических реформ, хотя некие прообразы ГЧП без особого труда можно найти и в практике хозяйственных отношений, свойственных еще плановой экономике советского типа. Преимущественно эта практика складывалась в форме участия предприятий в обеспечении важных жизненных нужд работников и их семей, а также в решении социальных и иных проблем развития территорий. Что касается уже непосредственно этапа российских рыночных реформ, то здесь практика ГЧП изначально во многом определялась не сознательно сделанным выбором, а очень часто «призывалась» в качестве вынужденного шага. Речь шла о ситуации, диктовавшей необходимость сложения сил и средств предприятий и местных органов власти для поддержания минимальной работоспособности многих учреждений сферы коммунального и социального обслуживания в условиях существенных изменений в их экономическом статусе и резкой нехватки всех источников финансирования. При этом формы и инструменты ГЧП складывались стихийно, резко дифференцировались по отдельным территориям и практически повсеместно не имели сколько-нибудь качественной нормативно-правовой базы. Региональная и местная практика ГЧП фактически не обобщалась, а ее лучший опыт не имел достаточного распространения.
К настоящему времени ситуация существенно изменилась. Основная масса социальных объектов, ранее вынужденно функционировавшая «под крылом» крупных хозяйственных структур, муниципализирована или передана в собственность субъектов Российской Федерации. Постепенный подъем российской экономики наряду с проведением налоговой, бюджет-
84
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
ной, федеративной и муниципальной реформ позволил в известной (хотя пока в явно недостаточной) мере стабилизировать систему региональных и местных финансов, обеспечить устойчивое финансирование основных инфраструктурных систем в пределах территорий. Соответственно, изменилась и «идеология» взаимодействия власти и бизнеса, в том числе, и на региональном и местном уровнях. Стало очевидным, что усилия по развитию всех форм экономической деятельности (включая малый и средний бизнес), наращивание и полное использование местной налоговой базы — более верный путь к укреплению региональных и муниципальных финансов, к устойчивому развитию местного хозяйства и его социальной сферы, нежели постоянное выпрашивание вспомоществований у частных предпринимателей.
Однако это не значит, что практика ГЧП утратила свою социальноэкономическую базу и более не востребована, в том числе, на региональном и местном уровнях. Эта практика, несомненно, сохраняет потенции развития и совершенствования. К настоящему времени одни посылки развития ГЧП заменились другими, стратегически более значимыми для уверенного, устойчивого социально-экономического развития страны в долговременной перспективе. Сегодня можно говорить о том, что в настоящее время происходит существенное обогащение приоритетных целей, а также системы субъектов и объектов ГЧП. Современная практика ГЧП все более обозначает себя как партнерство в модернизации и в обеспечивающей ее системе стратегического планирования, в том числе, и на региональном уровне. Это, в частности, говорит о необходимости полнее, четче интегрировать практику ГЧП в действующие программы и стратегии социально-экономического развития российских регионов, конкретно — в круг тесно взаимосвязанных между собой экономических, правовых, институциональных механизмов достижения приоритетных целей этих стратегий.
Между тем, анализ целого ряда стратегических документов регионов России (даже тех субъектов Российской Федерации, которые, как будет сказано ниже, имеют «свои» законы о ГЧП) показывает, что ГЧП в этих документах если и упоминается вообще, то достаточно общо, неконкретно, вне четкого позиционирования особого места и роли этих отношений в системе инструментов регионального развития [коммент. 2]. Это говорит о том, что практика ГЧП на региональном и особенно местном уровне еще нуждается в научном обобщении, в том числе, и в контексте ее интеграции в действующие системы управления на субфедеральном уровне, включая и решение задач территориального стратегического планирования.
Основные направления ГЧП на региональном уровне.
К числу наиболее перспективных направлений ГЧП на региональном уровне мы относим следующие: а) расширение инвестиционной ба-
85
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
зы и совершенствование инвестиционного климата развития территорий; б) формирование «опорных точек» промышленно-инвестиционного развития регионов; в) развитие малого и среднего предпринимательства; г) использование механизмов ГЧП в реформировании ЖКХ и системы социального обслуживания населения [коммент. 3]. Остановимся кратко на первых трех из названных выше позиций, характеризующих, как мы полагаем, наиболее значимую роль ГЧП в социально-экономическом развитии российских регионов.
Расширение инвестиционной базы и совершенствование инвестиционного климата развития территорий. Сокращение доходов бюджетов всех уровней, произошедшее в результате кризиса, привело к сворачиванию объемов бюджетного инвестиционного финансирования. В условиях сохраняющихся бюджетных ограничений особое значение приобретает инвестиционный механизм ГЧП, который может обеспечить софинансирование капиталоемких долгосрочных проектов, привлекая одновременно и внебюджетные источники, и бюджетные средства [коммент. 4]. Эта задача решаема исключительно в рамках проектного финансирования, реализуемого на основе принципов ГЧП. Подобная практика имеет как бы два уровня.
Первый касается участия субъектов Российской Федерации в крупномасштабных инвестиционных проектах, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации (на паритетных началах с субъектами Российской Федерации), а также средств формируемого ныне суверенного фонда прямых инвестиций, который будет обеспечивать участие России в софинансировании проектов иностранных инвесторов на началах 50 на 50. При этом практика ГЧП в форме софинансирования и «соуправления» крупными инвестиционными проектами не только расширяет общую финансовую базу инвестиционного процесса за счет дополнительных стимулов и гарантий частных инвесторов, но и существенно повышает качество управления государственными финансами в части их направления на инвестиционные цели [коммент. 5].
Второй уровень касается собственно региональных инвестиционных проектов и создания систем их смешанного финансирования на принципах ГЧП. Ряд регионов России уже создал эффективные институты такого финансирования. Примером может служить НО (некоммерческое объединение) «Инновационно-инвестиционный фонд Самарской области» (ИИФ). Основными задачами ИИФ области является финансирование перспективных инновационных проектов, в том числе межрегиональных, включая создание необходимых производств и инфраструктуры. Деятельность ИИФ отличает высокая инвестиционная эффективность бюджетного финансирования: примерно 6 руб. на 1 руб. бюджетных инвестиций [коммент. 6], что показано на рисунке 1.
86
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
млн. руб. 700-----
600----
500----
400----
300----
200----
100----
0
■ Инвестиции ИИФ (в тч. орг поддержка), млн руб.
■ Внебюджетные средства (в тч. федеральные), млн руб
153.1 160.442
2007-2008 2009
626.72
2010
Динамика инвестиций в проекты, поддержанные ИИФ Рис. 1. Инвестиционные вложения ИИФ Самарской области
Формирование на региональном уровне особых экономических зон и иных территорий промышленно-инновационного развития. Эта практика также имеет два уровня. Один из них касается участия субъектов Российской Федерации в софинансировании материальной базы формирования и функционирования «федеральных» особых экономических зон (ОЭЗ). Обустройство зон финансируется за счет бюджетов всех уровней; особенно велика доля субфедеральных бюджетов при финансировании ОЭЗ технико-внедренческого типа (ТВТ), расположенных в Москве и Московской области. Однако, несмотря на значительные вложенные бюджетные средства, эти зоны пока не очень уверенно реализуют свой инвестиционный и инновационный потенциал. В пределах двух названных регионов фактически «стартовала» лишь ОЭЗ ТВТ «Дубна», а аналогичная ОЭЗ ТВТ «Алабушево», по сути, так и не сдвинулась с нулевой отметки.
Причин такой ситуации много и одна из них — отсутствие четко структурированного, в том числе, и по определенным этапам механизма ГЧП в функционировании ОЭЗ. ГЧП по принципу «государство обустроило все начальное и умыло руки» явно не сработало, а долговременной стратегии ГЧП как постоянного «сопровождающего» фактора эффективной деятельности ОЭЗ изначально разработано не было. Сегодня этот пробел должен быть восполнен. Как мы полагаем, помимо чисто технических аспектов (таможенные посты, обслуживание налоговыми органами и пр.) ГЧП с участием субъектов ОЭЗ ТВТ должно развиваться в форме государственного патронажа инновационных предприятий (преимущественно, малых и средних) путем софинансирования их инновационных разработок; помощи в коммерциализации инновационных продуктов, в установлении коо-
87
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
перационных связей с крупными предприятиями и другими участниками «инновационной цепочки» (НИИ, вузы и пр.).
Второй уровень — уровень регионального «зонирования». Например, в плане использования инвестиционных механизмов ГЧП значительных результатов добились региональные ОЭЗ. В частности, в Липецкой области к настоящему времени создано восемь ОЭЗ регионального уровня. В перспективе в этих зонах будут построены более 110 промышленных предприятий. С указанной целью в этих зонах реализуется ряд крупных инвестиционных проектов с привлечением заемных средств Внешэкономбанка и других кредитных организаций. Осуществляется также инвестиционное взаимодействие с госкорпорацией «Роснано» в создании венчурного фонда и поддержке им научных разработок региональных ОЭЗ. Развивается практика формирования промышленных округов в Московской области и пр.
Однако проблема повышения инвестиционного эффекта ОЭЗ не только в недостаточности финансовых ресурсов инвестирования. В России пока сохраняются существенные факторы экономической и социальной нестабильности, что является существенным моментом при принятии решения о финансировании долгосрочных проектов на основе механизмов ГЧП. В связи с этим государство, становясь ответственным участником соглашений ГЧП, должно не только выполнять функции софинансирования, но и в преимущественной мере брать на себя различные инвестиционные риски. В частности, это риски, связанные с досрочным прекращением контракта; риски, связанные с изменением условий использования построенных объектов; риски, связанные с изменением условий рефинансирования проекта, которые не зависят от частного инвестора.
Наконец, немаловажно и то, что проблемы и перспективы ОЭЗ как федерального, так и регионального уровня должны найти свое отражение в региональных стратегиях развития, четко увязываться с основными направлениями и инструментами промышленно-инновационной политики субъекта Российской Федерации, его налогово-бюджетной политики, политики развития отдельных территорий и пр.
Развитие малого и среднего предпринимательства в современных условиях составляет важный момент практики ГЧП на региональном уровне, что в принципе отвечает идее государственно-общественной поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). Эта специфика современной модели содействия малым формам хозяйствования ныне отражена в федеральном законодательстве в виде особого института координационно-совещательных органов при органах исполнительной власти всех уровней [коммент. 7]. Однако сегодня проблема состоит не только в том, чтобы привлечь предпринимательские объединения и иные общественные организации к поддержке малого и среднего бизнеса. Главное в том, что в условиях модернизации эффективная целевая поддержка производственного и инновационного малого бизнеса возможна только как совместная функ-
88
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
ция органов власти и крупных предпринимательских структур. Это требует существенной корректировки правовой базы и основных инструментов поддержки МСП, особенно на региональном уровне. Идея государственнообщественной (точнее, государственно-частной) поддержки МСП должна быть развернута и конкретизирована. Действующие ныне региональные фонды поддержки МСП должны быть преобразованы в институты смешанного финансирования за счет средств предприятий, заинтересованных в кооперационном взаимодействии с малым и средним бизнесом. Особое значение здесь имеет реализация промышленной политики региона, ориентированной, прежде всего, на создание территориальных кластерных систем, по своей природе построенных на территориальной локализации и тесном взаимодействии крупных, средних и малых предприятий.
Рассматривая роль ГЧП в решении экономических проблем российских регионов, нельзя не отметить важность институционализации практики ГЧП и формирования ее адекватной нормативно-правовой базы.
В плане институционализации практики ГЧП наиболее перспективными видятся такие организации, как создаваемые ныне региональные центры ГЧП. Эти центры в настоящее время формируют взаимосвязи органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с банками, региональными структурами производственно-инновационной деятельности (технопарки, промышленные округа и пр.). Центры активно участвуют в разработке и реализации региональных экономических стратегий, в формировании кластерных структур и пр. Практика работы этих региональных центров уже получила заметное освещение в нашей научной литературе [коммент. 8]. Однако нельзя не видеть того, что названным центрам как институтам ГЧП достаточно сложно позиционировать себя в системе управления важнейшими экономическими и социальными процессами на субфедеральном уровне ввиду того, что они практически не имеют правового статуса.
Заключая, следует также подчеркнуть, что активное использование преимуществ ГЧП, в том числе, в инвестиционно-инновационной сфере, сдерживается неадекватностью нормативно-правового регулирования этой сферы отношений. Например, законодательно не закреплено само определение ГЧП; нет положений, четко регулирующих различные стороны реализации проектов ГЧП. Не определены приоритетные сферы применения ГЧП, в которых допустимо заключение договоров долгосрочного характера между органами власти и бизнес-структурами. Что касается собственно практики ГЧП как фактора повышения эффективности функционирования ОЭЗ, то в отсутствие единого федерального законодательства, регулирование характерных для зон специфических форм и инструментов ГЧП целесообразно было бы включить в число ключевых положений Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
89
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
Комментарии
1. По показателю ВРП на душу населения наибольший разрыв между субъектами Российской Федерации в 2008 г. составлял 24,4 раза; по среднедушевым денежным доходам (в 2010 г.) — 7,2 раза и по расчетной бюджетной обеспеченности до финансового выравнивания на душу населения (в 2010 г.) — 25 раз.
2. Об этом говорят и исследования других экспертов. См., например: Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, 2010, № 2. C. 49—57.
3. Вопросы использования механизмов ГЧП в сфере ЖКХ и социальных услуг подробно представлены в нашей экономической литературе и в данной статье не рассматриваются. См., в частности, такие работы, как: Каменева Е.А. Механизмы привлечения инвестиций в коммунальную сферу: государственно-частные партнерства // Регионология, 2009, № 1. C 112—119.
4. Савенкова Е.В. Механизм государственно-частного партнерства в финансировании инновационных инвестиций // Экономические науки,
2010, № 6. C 53—58.
5. См. Баженов А., Кабашкин В. Повышение эффективности управления финансами в рамках ГЧП // Бюджет, 2009, Июль. C. 60—65.
6. Например, федеральные ОЭЗ примерно за 5 лет своей деятельности привлекли частных инвестиций (отечественных и иностранных) только примерно 50 коп. на 1 руб. средств, вложенных в обустройство этих зон из бюджетов всех уровней.
7. Бухвальд Е., Виленский А. Координационно-совещательные органы и их роль в политике государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика,
2011, №1. С. 37—49.
8. См., например: Воротников А.М. Организация деятельности региональных центров государственно-частного партнерства как институтов управления привлечением инвестиций в региональную экономику // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, 2010. № 3. C. 65—69; его же: Создание и организация деятельности региональных центров государственно-частного партнерства как институтов управления привлечением инвестиций в региональную экономику // Местное самоуправление в Российской Федерации, 2010, № 1—3. C. 60—66.
Литература
1. Баженов А., Кабашкин В. Повышение эффективности управления финансами в рамках ГЧП // Бюджет, 2009.
2. Берестов А. П. Теория и практика государственно-частного партнерства. Институт экономики Урал. Отд. РАН. Екатеринбург, 2008.
90
Государственно-частное партнерство в реализации стратегий...
3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство (в 2 т.). М.: ИМЭМО РАН. 2009.
4. Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, 2010, №2.
5. Воротников А.М., Королев В.А. Оценка состояния государственно-частного партнерства в регионах (по результатам мониторинга). М.: Изд. дом Гос. ун-та — Высш. шк. экономики, 2009.
6. Воротников А.М. Создание и организация деятельности региональных центров государственно-частного партнерства как институтов управления привлечением инвестиций в региональную экономику // Местное самоуправление в Российской Федерации, 2010, № 1—3.
7. Воротников А.М. Организация деятельности региональных центров государственно-частного партнерства как институтов управления привлечением инвестиций в региональную экономику // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, 2010, № 3.
8. Государственно-частное партнерство в инновационных системах. Ин-т экономики РАН. Под общ. ред. С. Н. Сильвестрова. M.:URSS, 2008.
9. Институты и механизмы функционирования государственно-частного партнерства. Науч. ред. С.Н. Селиверстов и др. М.: ИЭ РАН, 2010.
10. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации. М.: Дело, 2010.
11. Кнаус В.В. Государственно-частное партнерство в регионе. М.: МАКС Пресс, 2008.
12. Панкратов А.А. Государственно-частное партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы. М.: Ан-кил, 2010.
13. Савенкова Е.В. Механизм государственно-частного партнерства в финансировании инновационных инвестиций // Экономические науки, 2010, № 6.
14. Формы и механизмы взаимодействия субъектов смешанной экономики. Науч. ред. С. Н. Сильвестров и др. М.: ИЭ РАН, 2009.
