Научная статья на тему 'Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон'

Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
984
122
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / ОЦЕНКА ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ / ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ / ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ / PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP / INVESTMENT PROJECTS EVALUATION / PUBLIC EFFICIENCY / SPECIAL ECONOMIC ZONE

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Новикова Татьяна Сергеевна, Чухломин Николай Владимирович

В данной статье для оценки эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон используется концепция общественной эффективности инвестиционных проектов и выявляются основные показатели, определяющие поведение государства и предпринимателей. Предлагаемые методы были апробированы на примере особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь».

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

EVALUATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP EFFICIENCY AT CREATION OF SPECIAL ECONOMIC ZONES

This paper applies the concept of public efficiency of investment project to creation of special economic zones and clarifies the fundamental parameters that determine the public-private partnership and behaviour of the government and the businessmen. These methods where applied to a real special economic zone of tourist -recreational type, and «Biruzovaya Katun» was chosen as an object.

Текст научной работы на тему «Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон»

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ: МЕТОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ

УДК 338.001.36+336.581

Т. С. Новикова 1, Н. В. Чухломин 2

1 Новосибирский государственный университет ул. Пирогова, 2, Новосибирск, 630090, Россия E-mail: tsnovikova@mail.ru

2 Западно-Сибирское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ул. Толстого, 5, Новосибирск, 630008 E-mail: warmwood@yandex.ru

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ СОЗДАНИИ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН

В данной статье для оценки эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон используется концепция общественной эффективности инвестиционных проектов и выявляются основные показатели, определяющие поведение государства и предпринимателей. Предлагаемые методы были апробированы на примере особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь».

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, оценка инвестиционных проектов, общественная эффективность, особые экономические зоны.

Постановка проблемы

В настоящее время развитие предпринимательства и реализация соответствующих инвестиционных проектов в России сталкиваются с целым рядом проблем. Среди них можно выделить отсутствие материально-ресурсного обеспечения, пробелы в действующем законодательстве, особенно налоговом, высокие ставки по кредитам для организаций. Нехватка инвестиционных ресурсов неблагоприятно сказывается на состоянии частного сектора и особенно остро проявляется в результате экономического кризиса.

В этих условиях возникает острая потребность в формировании новых и развитии сложившихся способов государственной поддержки предпринимательства, в том числе в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП). Цель работы состоит в разработке концептуальных основ и методических положений оценки эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон.

Для достижения данной цели в статье исследованы возможности и преимущества государственно-частного партнерства при формировании механизма поддержки предпринимательства, изучен опыт зарубежных стран в реализации ГЧП, рассмотрены основные проблемы развития предпринимательства в стране и мире, определены преимущества ГЧП в развитии предпринимательства, разработаны методы анализа государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон с позиции оценки эффективности инвестиционных проектов, предложен алгоритм количественной оценки эффективности ГЧП при создании ОЭЗ. На примере ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» проведена количественная оценка эффективности ГЧП при создании ОЭЗ для консолидированного бюджета и предпринимательских структур.

Понятие государственно-частного партнерства

Способ координации деятельности участников в современных условиях базируется на принципах партнерства и преобладании горизонтальных связей между участниками инве-

ISSN 1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2010. Том 10, выпуск 4 © Т. С. Новикова, Н. В. Чухломин, 2010

стиционной деятельности, что позволяет на постоянной основе обеспечивать внедрение инноваций в производство. Соответствующий проектный подход характерен для нового типа взаимодействия между государством и бизнесом, выступающих в качестве участников инвестиционного процесса. Государственно-частное партнерство (ГЧП) - деловое сотрудничество между государственным и частным сектором, предполагающее заключение соглашений и разделение рисков и прибыли от результатов объединения ресурсов для достижения намеченных целей социально-экономической политики.

Несмотря на длительную историю взаимодействия государственного и частного секторов экономики и различных форм передачи государственных объектов частным компаниям на определенные периоды времени, во всех странах мира значение государственно-частного партнерства резко возросло и приобрело новые формы начиная с 90-х гг. ХХ в. В этот период обострились проблемы бюджетного дефицита и поиска источников финансирования государственных инвестиций, прежде всего для решения инфраструктурных проблем. При этом привлечение частных инвестиций в сочетании с переложением части рисков на частный сектор стало чрезвычайно актуальным. Сначала ГЧП распространилось в Великобритании и Австралии, затем, уже в ХХ1 в., стало все более широко применяться в других зарубежных странах: в Европе (Германии, Франции, Испании, Португалии, Италии), Латинской Америке (Бразилии, Аргентине), Японии, США. Проекты ЧГП в зарубежных странах чаще всего являются инфраструктурными - строительство дорог, инженерных коммуникаций, систем утилизации отходов, предоставление информационных, коммунальных и медицинских услуг, возведение зданий и спортивных сооружений, однако в последнее время к ним присоединилась научно-техническая и инновационная сфера.

В России бурное развитие ГЧП началось с 2004 г. после создания Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ и связывалось с развитием транспортного комплекса. В дальнейшем проявилась ярко выраженная тенденция к расширению ГЧП, рассматриваемого в качестве эффективного механизма привлечения долгосрочных инвестиций. Наряду с решением инфраструктурных проблем к приоритетным направлениям ГЧП стала относиться сфера инвестиций в наукоемкие технологии и региональное развитие, прежде всего при создании свободных экономических зон.

В настоящее время общепринятое определение термина ГЧП отсутствует. Сначала рассмотрим спектр определений данного понятия, используемый за рубежом в международных организациях.

В наиболее узком смысле ГЧП определяется в Международном валютном фонде [1] как соглашения, в которых частный сектор предлагает инфраструктурные объекты и услуги, обычно предоставляемые государством, при этом значительный риск переходит от государства к частному сектору. Уже в этом определении содержатся такие общие признаки ГЧП, как одновременное представление партнерства со стороны и государства, и частного сектора; фиксирование в контрактах взаимоотношения сторон; распределение рисков между участниками. Узкое понимание данного термина связано прежде всего с определением предмета ГЧП и сведением его к инфраструктурным объектам и общественным услугам. Достаточно близкое с этой точки зрения понятие используется в Европейском сообществе, в котором к ГЧП относится кооперация между общественными властями и бизнесом с целью обеспечения финансирования, строительства, реновации, управления и поддержания инфраструктуры и предоставления услуг. Термин кооперации вводится взамен традиционного понятия конкуренции и соответствует системе понятий так называемых новых общественных финансов. Однако при этом не подчеркивается договорная форма взаимодействия государства и бизнеса и отсутствует распределение и рисков, и выгод между участниками.

Европейским банком реконструкции и развития 1 предлагается определение ГЧП как долгосрочного контракта с частным сектором для предоставления услуг государству, в интересах государства или от имени государства, при этом платежи в рамках ГЧП могут осуществляться между концессионером и государством в обоих направлениях. В данном определении

1 См.: http://www.ebrd.com/pages/news/stories/ppp.shtmI

подчеркивается необходимость заключения соглашения между государством и частными компаниями в форме контрактов, при этом подчеркивается ведущая роль концессий.

Существенно более общие определения предлагаются Европейским инвестиционным банком и ОЭСР. Европейский инвестиционный банк [2] рассматривает ГЧП как взаимодействие между частными и общественными органами часто с целью привлечения ресурсов частного сектора и / или проведения оценки для того, чтобы помочь предоставлению товаров и услуг общественного сектора. Излишне общий характер этого определения связан с отсутствием важного для ГЧП договорного принципа, поэтому данный термин используется для описания широкого спектра соглашений от информационного и стратегического партнерства до конкретных контрактов.

Близкое определение используется в официальном издании Отдела бюджетирования и общественных расходов ОЭСР «Государственно-частное партнерство: следуя разделению рисков и стоимости денег» 2, в котором ГЧП представляет собой соглашение между государством и одним или более частных участников, в соответствии с которым частные партнеры обеспечивают услуги таким образом, чтобы государственные цели их предоставления согласовывались с целями получения прибыли частными участниками, а эффективность договоренностей зависела от достаточного перемещения рисков частным партнерам. В нем достаточно детально рассмотрены партнерские отношения и интересы заинтересованных сторон. Однако при переходе к конкретным формам ГЧП используемое ОЭСР содержание данного понятия резко сужается.

В экономической литературе обычно выделяют следующие основные формы ГЧП: государственные контракты; арендные отношения; финансовую аренду (лизинг); государственно-частные предприятия; соглашения о разделе продукции (СРП); концессионные соглашения. Наиболее распространенными институциональными формами ГЧП являются договоры аренды (частная фирма берет на себя операционную деятельность и поддержание предприятия в рабочем состоянии) и договоры подряда (частная компания разрабатывает дизайн и осуществляет строительство сооружения для общественных нужд). Реже применяются схемы, когда компания передает построенное сооружение в лизинг государству, продолжает управлять им и принимает участие в финансировании проекта. Существуют и обратные схемы, когда государственное предприятие передается в лизинг частной компании или временно приватизируется. Иногда применяются концессии, когда частная компания взимает оплату услуг непосредственно с их потребителей, с небольшими субсидиями со стороны государства.

Концессию обычно относят к наиболее распространенным в мире механизмам реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП, за счет которой обеспечивается привлечение частных инвестиций в государственный сектор экономики. Концессионные соглашения обычно используются для предоставления общественных услуг, характеризующихся высокой степенью неконкурентности и обеспечиваемых общественным сектором. Концессионный договор представляет частному предприятию (концессионеру) право сооружать, модернизировать и эксплуатировать объекты, следовательно, получать доход от их использования в хозяйственной деятельности, однако соответствующие объекты сохраняются в государственной собственности. Концессионер обычно осуществляет платежи для получения и поддержки данного права. В зависимости от условий концессии государство также может регулировать и контролировать качество, объем и цены на предоставляемые потребителям услуги. В данной форме ГЧП основную часть риска несет концессионер. В мировой практике выработан ряд моделей концессионных соглашений. Каждая из них выбирается исходя из целей и задач конкретного проекта. В России распространение ГЧП традиционно связывалось в первую очередь с концессиями. Концессионная форма государственно-частного партнерства широко использовалась в дореволюционной России, прежде всего для проектов строительства железных дорог. Успешное применение этой формы ГЧП в значительной степени было связано с деятельностью графа С. Ю. Витте. В дальнейшем при осуществлении индустриализации в СССР концессии также получили широкое распространение. Неслучайно в современных

2 См.: http://www.oecd.org/dataoecd/48/60/42211210.pdf

условиях на федеральном уровне первым и единственным стал закон «О концессионных соглашениях» [3]. Однако он характеризуется целым рядом недостатков и не формирует целостную нормативно-правовую базу ГЧП в целом, в результате до последнего времени осуществление проектов на концессионной основе заканчивается этапами разработки и объявления конкурсов и тендеров.

Концессии не всегда рассматриваются как форма ГЧП. Например, в рассмотренном выше издании ОЭСР ни госзаказ, ни концессия к ГЧП не относятся, а разнообразные формы ГЧП занимают между ними промежуточное положение.

Различие между концессионным соглашением и ГЧП связано с тем, что в случае концессии используется управляющая компания в качестве дополнительного участника, в результате риски (особенно риски сбыта) для бизнеса возрастают, а уровень государственных платежей снижается. Противоположное разделение рисков характерно для госзаказа, в котором государство определяет требуемые количественные и качественные показатели и с помощью тендерного процесса ведет переговоры с частным сектором об уровне цены. При этом риски доставки и сервисного обслуживания, как правило, целиком ложатся на государственный сектор. С точки зрения перемещения рисков ГЧП занимает промежуточное положение и позволяет возложить функции приема-сдачи и последующего клиентского обслуживания на частных партнеров.

Важной разновидностью промежуточной формы ГЧП является частная финансовая инициатива (ЧФИ, так называемая «теневая концессия»), получившей развитие с 1992 г. в Великобритании. В настоящее время она используется в Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Норвегии, Финляндии, Австралии, Японии, Малайзии, США и Сингапуре. В отличие от концессионной формы ЧФИ предполагает контракты по государственным услугам и работам, финансируемые частным сектором, но обычно оплачиваемые не потребителями, а государством (например, общественное освещение, больницы, школы, дороги). При этом местные власти предоставляют финансирование для реализации соответствующих проектов за счет займов ЧФИ, выделяемых для них центральными властями. Такой способ финансирования часто рассматривается не как главный источник покрытия основных инвестиционных расходов по проекту, а как источник государственного софинансирования в виде внесения фиксированной месячной платы. По истечении периода ЧФИ займы возвращаются поставщиком услуг, который несет риск в случае недостаточного количества и качества услуг. Стоимость такого займа обычно оказывается выше стоимости обычного правительственного займа.

Один из вариантов расширительного подхода к определению ГЧП использует агентство Standard & Poor's 3, в котором оно рассматривается как среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором для решения общественных задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод. В данном определении наряду с традиционным разделением рисков и выгод подчеркивается средне- и долгосрочный характер партнерства, предполагается достижение целей общества. Представляется неубедительным использование несопоставимых и излишне узких понятий опыта и экспертизы нескольких секторов.

В России общепринятый понятийный аппарат пока не разработан ни в теории, ни на практике, ни в законодательстве.

В научной экономической литературе одним из наиболее известных является определение В. Г. Варнавского [4], в котором ГЧП рассматривается как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг. В отличие от зарубежных подходов в нем не подчеркивается необходимость заключения соглашений в договорной форме между государством и бизнесом, не говорится о распределении рисков и выгод между сторонами партнерства, тем самым в данном опреде-

3 См.: http://www.standardandpoors.ru/article.php?pubid=4428&sec=pr

лении используется излишне широкий подход. Одновременно резко сужаются цели ГЧП, которые связываются не с интересами участников, а с предметной областью и сводятся к общественно значимым проектам и программам.

В российском законодательстве на национальном уровне определение ГЧП пока отсутствует. На региональном уровне первым и наиболее известным стало определение Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», в котором ГЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Данное определение является достаточно близким к рассмотренному выше, но существенно более конкретным. Главное его преимущество связано с требованием заключения соглашения между государством и частными участниками. Однако оно носит излишне узкий характер, определяя юридические соглашения между государством и бизнесом исключительно формой полного товарищества.

Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России является одной из наиболее актуальных проблем, без решения которой достижение цели модернизации экономики становится невозможным. Для этого необходимо совершенствование законодательства в следующих направлениях: ввести определение ГЧП в законодательство на федеральном уровне; выделить особенности финансово-экономических условий участия органов власти и управления в реализации инвестиционных проектов на условиях ГЧП для федерального, регионального и местного уровней; доработать закон о концессионных соглашениях по целому ряду вопросов; ясно определить институты ГЧП и особенности финансирования проектов ГЧП из Инвестиционного фонда, Банка развития, институтов венчурного финансирования, особых экономических зон.

Для организации ГЧП в России в качестве основных используются следующие институты (инструменты): Инвестиционный фонд; Банк развития; институты венчурного финансирования (Российская венчурная компания, ВИФ, региональные венчурные фонды); особые экономические зоны.

Инвестиционный фонд рассматривается как один из инструментов ГЧП, призванный облегчить бизнесу финансирование проектов, имеющих стратегическое значение для экономики, но отличающихся низкой возвратностью на инвестиции и длительными сроками осуществления. На финансовом рынке он, по сути, выполняет функции банков развития. Созданный же Банк развития не является специализированным финансовым институтом развития, обособленным от Внешэкономбанка и принципиально отличающимся от него по основным характеристикам.

Государственная поддержка венчурного инвестирования также осуществляется с использованием механизмов ЧГП. Развитие системы венчурного инвестирования как одного из основных внебюджетных источников финансирования инновационных предприятий в странах с развитой экономикой относится к наиболее перспективным направлениям финансирования инновационных проектов в частном секторе. Однако практика создания Российской венчурной компании характеризуется опасным разрывом между продекларированными целями стимулирования инновационной деятельности и фактическим стимулированием развития венчурного капитала без установления прямой связи с реализацией инновационных проектов. В реализуемой схеме венчурного финансирования содержится противоречие: механизм передачи ресурсов в финансовый сектор разработан профессионально и детально, но одновременно не контролируется механизм целевого расходования средств на стимулирование инновационного развития, отсутствует формализованная процедура принятия решений по использованию этих ресурсов для создания высокотехнологичных производств наукоемкой конкурентоспособной продукции. Для теоретического анализа частно-государственного партнерства необходимо сочетание нормативного и позитивного подходов, соответствующих исследованию несостоятельности рынка и несостоятельности государства. Появление особой группы проектов, реализующихся в частном секторе, но требующих государственной поддержки, можно рассматривать как проявление несостоятельности рынка, неспособности кон-

курентного рыночного механизма обеспечить заинтересованность в реализации эффективных инвестиционных решений. Несостоятельность рынка наиболее распространена в странах с развивающейся и переходной экономикой, что само по себе служит основанием более активной роли государства.

Одновременно возрастает вероятность несостоятельности самого государства. Бизнес не стремится участвовать в проектах ГЧП из-за излишней бюрократизации процедур, высокого уровня риска таких долгосрочных проектов со слабым гарантированием обязательств со стороны государства и возможным снижением их правительственной поддержки на протяжении этого срока. Следовательно, требуются особые усилия по управлению рисками, снижению рисков, связанных со злоупотреблениями при осуществлении государственной, в частности инвестиционной, политики. Важнейшим механизмом, обеспечивающим снижение таких рисков, выступает прозрачность в деятельности государства, соответственно и частно-государственного партнерства.

Исходным моментом контроля деятельности государства со стороны гражданского общества выступает представление информации при обсуждении бюджетного финансирования и соответствующей государственной поддержки инвестиционных проектов. Обеспечение прозрачности частно-государственного партнерства создает информационную основу механизма, позволяющего преодолевать несостоятельность государства в демократическом обществе, выявлять наиболее актуальные проблемы, а затем контролировать результаты принятия и исполнения решений. Для инвестиционных проектов частно-государственного партнерства прозрачность особенно необходима при обосновании необходимости реализации проектов с участием государства.

Высокой прозрачности частно-государственного партнерства соответствует активное общественное участие в бюджетном процессе. К сожалению, для инвестиционной политики в России характерна обратная ситуация, когда низкий уровень прозрачности сопровождается слабым общественным участием. Применяемые на практике способы оценки инвестиционных проектов не включают обоснования необходимости государственного участия, что оправдано для частных проектов, но недопустимо для проектов частно-государственного партнерства. Между тем расходование бюджетных средств обосновано только для общественно значимых проектов, которые не могут быть реализованы без государственного участия, а для их анализа необходимо применение особых методов оценки. Одним из важных механизмов становится обсуждение проектов ГЧП с привлечением экспертов и тех представителей гражданского общества, интересы которых этот проект прямо и косвенно затрагивает, с ясным представлением результатов оценки проектов, базирующихся на сочетании показателей финансовой и экономической эффективности.

Таким образом, использование государственно-частного партнерства является одним из наиболее эффективных механизмов привлечения инвестиций и технологий для целей модернизации экономики и перехода на инновационный путь развития. Механизмы ГЧП способны значительно повысить конкурентоспособность инфраструктурных и инновационных проектов на рынке частных инвестиций, что позволяет существенно ускорить темпы их реализации. Благодаря ГЧП создается возможность реализации инновационных проектов, а также создание новых и модернизацию действующих инфраструктурных объектов за счет стимулирования бизнеса к эффективному инвестированию, привлечения технологий и опыта частного сектора в сфере управления и работы с потребителями.

Применение методов проектного анализа

для оценки эффективности ГЧП при создании особых экономических зон

Создание особых экономических зон (ОЭЗ) представляет собой эффективный механизм поддержки частного сектора, а также формирования и развития благоприятной предпринимательской сферы.

Основные цели создания ОЭЗ необходимо определять с учетом интересов участников ГЧП. Для частного сектора это освоение новых рынков сбыта, приближение производства к потребителю, минимизация затрат в связи с различными льготами, доступ к инфраструктуре, использование более дешевой рабочей силы. Для государства и муниципальных образований

основными целями создания ОЭЗ являются: создание новых рабочих мест, развитие экспортной базы, импортозамещение, привлечение прямых иностранных инвестиций, передовых технологий, апробация новых методов менеджмента и организации труда, расширение инфраструктуры, рост налоговых поступлений.

Для оценки эффективности ГЧП при создании ОЭЗ можно использовать методы проектного анализа [5; 6]. При этом создание ОЭЗ рассматривается как реализация комплекса инвестиционных проектов на территории соответствующих регионов и муниципальных образований. Под эффективностью проекта в данной работе понимается сопоставление выгод и затрат, возникающих при осуществлении комплекса инвестиционных проектов, реализуемых на территории ОЭЗ.

С учетом состава участников комплекса инвестиционных проектов ОЭЗ в работе определяются три основных вида эффективности: коммерческая, общественная и бюджетная. Коммерческая эффективность (КЭ) комплекса инвестиционных проектов при создании ОЭЗ означает сопоставление проявляющихся на рынке выгод и затрат, возникающих при реализации проекта частными участниками, а общественная эффективность (ОЭ) комплекса инвестиционных проектов при создании ОЭЗ означает сопоставление всех действительных выгод и затрат, возникающих при реализации проекта с точки зрения общества в целом [7; 8]. Бюджетная эффективность (БЭ) комплекса инвестиционных проектов при создании ОЭЗ в работе определяется как эффективность участия в комплексе инвестиционных проектов государства с точки зрения доходов и расходов всех уровней бюджетной системы. При оценке общественной эффективности учитываются перераспределительные эффекты, связанные с налогообложением.

Создание ОЭЗ рассматривается с позиции эффективности для различных участников комплекса инвестиционных проектов при создании ОЭЗ, в том числе для предпринимательских структур и государственных и местных органов власти.

Проведение финансово-экономических расчетов по оценке эффективности ГЧП можно представить как построение разных групп денежных потоков, на основе которых определяется эффективность создания ОЭЗ и эффективность участия в создании ОЭЗ для различных участников, в том числе денежный поток для оценки бюджетной эффективности.

При проведении расчетов учитывалось то, что финансирование частично осуществляется органами государственного и муниципального управления (преимущественно для создания объектов инфраструктуры) и частично частными инвесторами. Предпринимательские структуры на этапе обоснования проекта представлены в обобщенной форме единого частного инвестора, объединяющего инициаторов (заказчиков), и различных частных инвесторов -резидентов ОЭЗ. Расчеты проводились на примере туристско-рекреационных зон.

Для оценки эффективности ГЧП при создании ОЭЗ были определены два основных направления анализа.

• Построение денежных потоков (денежный поток по проекту, денежный поток от операционной, инвестиционной и финансовой деятельности, денежный поток для органов государственного и муниципального управления, денежный поток для частных инвесторов, взаимосвязь денежных потоков, денежный поток для частных инвесторов в ситуации «без поддержки», денежный поток для органов государственного и муниципального управления в ситуации «без поддержки», изменение денежных потоков проекта при переходе от коммерческой к общественной эффективности).

• Расчет системы показателей эффективности ГЧП. В работе используется традиционная для проектного анализа система показателей эффективности ГЧП при создании комплекса инвестиционных проектов ОЭЗ, и, прежде всего, показателя чистого дисконтированного дохода (ЧДД или КРУ), на основе показателей которого делается вывод о целесообразности создания ОЭЗ или отклонении рассматриваемого варианта комплекса инвестиционных проектов при создании ОЭЗ.

Соотношение денежных потоков комплекса инвестиционных проектов и денежных потоков различных участников, возникающих при создании ОЭЗ, определяется по формуле

ДПинв = 2 ДП , (1)

5

где ДПинв - денежный поток комплекса инвестиционных проектов создания ОЭЗ; а ДП, - поток денежных средств д-го участника проекта.

Данное соотношение выполняется и в рамках коммерческой эффективности, и в рамках общественной эффективности, однако составляющие денежных потоков в результатах различных видов эффективности различаются.

Для оценки эффективности участия в проекте разных бюджетов показатели эффективности считаются для каждого уровня бюджета.

Взаимосвязь потоков денежных средств различных участников отражается и на взаимосвязи показателей эффективности, рассчитанных на основе каждого из потоков. Например, величины чистых дисконтированных доходов (КРУ) связаны следующим соотношением, представляющим конкретизацию равенства соответствующих потоков денежных средств (1):

ЯРУ= 2 ЯРУ, ,

где ЯРУ - чистый дисконтированный доход комплекса инвестиционных проектов создания ОЭЗ, а УРУ8 - чистый дисконтированный доход, получаемый в результате реализации комплекса проектов s-м участником.

Наиболее важные с точки зрения финансового анализа группы участников определяются особой ролью государства и местных органов власти в реализации проекта, а также в соответствии с финансированием проекта.

Все виды денежных потоков, возникающих в связи с деятельностью государственных и муниципальных органов управления при создании ОЭЗ, можно объединить в один поток, состоящий из доходов (налоговые поступления, лицензионные сборы) и расходов (сумма бюджетных инвестиций). Государственные и муниципальные органы власти представляются как участники, доходы которых составляют налоговые поступления, а расходами являются бюджетные инвестиции в комплекс инвестиционных проектов создания ОЭЗ.

При проведении расчетов учитывался только один фактор различия коммерческой и общественной эффективности - перераспределительные эффекты, возникающие за счет налогов и лицензионных сборов с организаций - резидентов ОЭЗ:

ЯРУоэ = ЯРУКЭ + Т,

где УРУОЭ - чистый дисконтированный доход ДП для расчета общественной эффективности; УРУКЭ - чистый дисконтированный доход ДП для расчета коммерческой эффективности; Т -сумма налоговых поступлений и лицензионных сборов за весь период функционирования ОЭЗ.

Чистый дисконтированный доход ДП для расчета бюджетной эффективности составит разницу между общей суммой налогов и сборов и финансированием инвестиций государственными и муниципальными органами власти:

ЯРУбэ = Т - Г,

где УРУБЭ - чистый дисконтированный доход ДП для расчета бюджетной эффективности; Т - сумма налоговых поступлений и лицензионных сборов за весь период функционирования ОЭЗ; Г - финансирование инвестиций органами государственного и муниципального управления.

Чистый доход, возникающий на микроуровне в результате осуществления комплекса инвестиционных проектов при создании ОЭЗ, целиком распределяется между экономическими субъектами, участвующими в его финансировании, включая предпринимательские структуры и органы государственного и муниципального управления.

Для обоснования необходимости государственной поддержки создания ОЭЗ были построены и проанализированы все денежные потоки и соответствующие показатели эффективности в двух ситуациях: «без поддержки» и «с поддержкой» в форме предоставления налоговых льгот и бюджетного финансирования.

Относительно низкая коммерческая эффективность создания ОЭЗ и высокая общественная эффективность в ситуации без государственной поддержки служит основанием предоставления поддержки, что создает финансовую основу при формировании благоприятной предпринимательской среды.

Адаптация предложенных методов

на примере создания ОЭЗ «Бирюзовая Катунь»

Для выполнения расчетов и анализа эффективности ГЧП была выбрана ОЭЗ «Бирюзовая Катунь». В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» целью создания особой экономической зоны «Бирюзовая Катунь» является обеспечение положительной динамики экономического развития края путем формирования благоприятной предпринимательской среды в сфере туризма. Достижение этой цели обеспечивается за счет решения следующих задач:

• формирование благоприятной среды для активного развития предпринимательства в регионе;

• создание условий для максимального вовлечения в сферу инвестиционной деятельности экономических ресурсов, использование научно-технического потенциала, рыночной инфраструктуры и транспортно-географических преимуществ Алтайского края;

• создание новых рабочих мест в высокодоходном секторе экономики.

Названные цели и задачи реализации комплекса инвестиционных проектов ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» учитывают интересы участников, относящихся как к государственному, так и к частному секторам. При этом государственная поддержка предпринимательства создает основу дальнейшего развития региона.

Путем установления льгот частному сектору, а также участием государства в финансировании ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» достигается первая задача - в регионе создается благоприятная среда для развития предпринимательства.

За счет привлечения предпринимательских структур к созданию новых объектов для туристов государство формирует доходные источники региональных бюджетов. С помощью налоговых и прочих поступлений в местные бюджеты органы муниципального управления смогут в значительной мере уменьшить свою финансовую зависимость от Федерального центра и краевого бюджета. Также появится возможность планирования собственных инвестиционных программ.

Построенные совместно с частным сектором объекты инфраструктуры на территории Алтайского района Алтайского края позволят расширить муниципальную собственность. При этом, используя механизм государственно-частного партнерства, можно передать некоторые из них в ведение частного сектора, что, с одной стороны, создаст источник дохода для бизнеса, а с другой стороны, уменьшит расходы местных органов власти.

Так, например, планируется строительство еще одного моста через р. Катунь в районе оз. Ая, автомобильной дороги вдоль левого берега Катуни от села Ая до туристского комплекса «Бирюзовая Катунь» и других дорог. В результате строительства новых дорог разнообразие вариантов поездок в горы Алтая существенно повлияет на увеличение потоков туристов и отдыхающих на территории Алтайского района Алтайского края. Также предполагается усовершенствовать инфраструктуру, что приведет к улучшению как количественных, так и качественных показателей. Перегруженную систему энергообеспечения региона и муниципальных образований предлагается дополнить строительством современной высоковольтной линии ВЛ-10 от г. Белокурихи до туристско-рекреационной зоны. Для обеспечения комплекса природным газом будет построен газопровод с двумя распределительными станциями. Для водоснабжения всех объектов туристско-рекреационной зоны планируется построить водозабор. Предусматривается также реконструкция аэропортов г. Бийска и Барнаула, что позволит обслуживать турпотоки не только ОЭЗ «Бирюзовая Катунь», но и районов Горного Алтая.

В условиях полномасштабного обновления линий электропередачи, теплотрасс, строительства новых котельных появляется возможность перераспределить нагрузку между поставщиками тепла и энергии и тем самым создать возможности для модернизации сферы ЖКХ и расширения территории обслуживания в муниципальном образовании.

В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ от 22.07.2005 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» срок проекта ОЭЗ туристско-рекреационного типа составляет 20 лет. Все расчеты проводятся с учетом данного срока реализации инвестиционного проекта.

Последовательность проведения расчетов соответствует традиционным этапам, характерным для проектного анализа. Сначала рассчитывается выручка, текущие затраты, инвестиции, налоги, финансирование, денежный поток по проекту, денежный поток от операционной, инвестиционной и финансовой деятельности, денежный поток для частного сектора, денежный поток для органов государственного и муниципального управления.

При формировании денежных потоков можно выделить два основных подхода, реализуемые в рамках анализа проекта создания ОЭЗ и приводящие к двум взаимосвязанным потокам: денежному потоку по проекту и денежному потоку от операционной, инвестиционной и финансовой деятельности.

Другими словами, анализ денежного потока создания ОЭЗ исследует потенциальные возможности проекта приносить чистые выгоды независимо от финансирования. При финансировании чистые выгоды от проекта, определяемые в рамках анализа денежного потока проекта создания ОЭЗ, распределяются между его участниками, в результате формируется денежный поток от операционной, инвестиционной и финансовой деятельности.

При построении денежного потока создания ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» учитываются притоки и оттоки для частного сектора и государственного и местного самоуправления

Для государственных и местных органов власти, как и в большинстве проектов, в качестве притока учитываются налоги и сборы, а для частных инвесторов приток составляет выручка от хозяйственной деятельности. Оттоки в проекте создания ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» составляют инвестиции со стороны органов государственного и муниципального управления и частных инвесторов.

Доходы органов государственного и муниципального управления рассматриваются в разрезе получения налогов от деятельности организаций на территории ОЭЗ «Бирюзовая Катунь». Для упрощения расчетов рассмотрим наиболее значимые налоги, а именно: налог на прибыль, единый социальный налог, налог на имущество организаций, а также лицензионные сборы с организаций - резидентов ОЭЗ.

В соответствии с п. 1, ст. 284 Налогового кодекса Российской Федерации налог на прибыль организаций - резидентов ОЭЗ туристско-рекреационного типа составляет 15,5 %, из которых 2 % отчисляется в федеральный бюджет, а 13,5 - в региональный. Налог на имущество организаций составляет 2,2 % и полностью перечисляется в региональный бюджет. Следует отметить, что в соответствии с п. 17, ст. 381 НК РФ резиденты ОЭЗ туристско-рекреационного типа освобождаются от уплаты налога на имущество организаций в течение 5 лет с момента постановки на учет имущества. Лицензионные сборы с резидентов ОЭЗ «Бирюзовая Катунь», осуществляющих свою деятельность на территории ОЭЗ, распределяются между разными уровнями бюджетной системы.

Поступление денежных средств в результате создания ОЭЗ и, следовательно, доходов частных организаций будет зависеть от туристического потока. По информации Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами и в соответствии с выполнением плана-графика обеспечения выполнения показателей, установленных Соглашением от 02.03.2007 г. № 2778-ГГ/Ф7, в результате создания ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» количество посетителей достигнет от 100 тыс. до 1,1 млн человек в год без учета эффекта мультипликации.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таким образом, налог на прибыль в среднем составляет 0,31 млрд. руб. в год. Налог на имущество организаций 0,016 млрд руб. в год (амортизация начисляется линейным способом). Лицензионные сборы, по данным Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края, составят 0,6 млрд руб. в год.

Общая стоимость проекта создания ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» составит свыше 15,4 млрд рублей. Частные инвестиции при этом оцениваются в сумме 8,6 млрд рублей. В инфраструктуру ОЭЗ планируется инвестировать 6,81 млрд рублей, из них 6,452 млрд из федерального бюджета, 360 млн из краевого бюджета и из бюджета Алтайского района. Доля муниципального образования - Алтайского района в общем объеме государственных инвестиций составляет около 1 % и в расчетах учитывается вместе с данными по финансированию из краевого бюджета.

Средняя стоимость путевки составит 3 600 рублей в день с учетом 3-разового питания, лечебных процедур и комплекса экскурсий. Таким образом, выручка от реализации услуг организаций - резидентов ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» составит от 0,4 до 3,9 млрд руб. в год.

Для расчета текущих затрат использовалась информация о структуре себестоимости в туристическом комплексе.

Себестоимость туристических услуг включает:

• расходы на заработную плату (15 %);

• топливо, электроэнергию, расходы на связь и др. (65 %);

• отчисления в фонд социальной защиты (4 %);

• амортизацию (3 %);

• прочие расходы (13 %).

Заработная плата зависит от числа созданных рабочих мест. По данным Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, в соответствии с планом-графиком обеспечения выполнения показателей, установленных Соглашением от 02.03.2007 г. № 2778-ГГ/Ф7, реализация проекта ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» обеспечит около 1 750 новых рабочих мест без учета эффекта мультипликации. Из расчета средней заработной платы в Алтайском крае в год на 1 работника (120 000 рублей), затраты в год на вновь созданные рабочие места составляют от 0,03 до 0,21 млрд руб. в год.

Исходя из того, что расходы на заработную плату составляют 15 %, а расходы по уплате единого социального налога (ЕСН) - 4 % от общей себестоимости туристских услуг, общая сумма текущих затрат без учета амортизации и налогов составляет в среднем 1,2 млрд руб., увеличиваясь по мере создания новых рабочих мест от 0,2 до 1,4 млрд руб. в год.

Инвестиции частного сектора в проект осуществляются на протяжении всего срока существования ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» и также увеличиваются со временем, с 0,065 до 0,8 млрд руб. к 2027 г. Государственное и муниципальное финансирование проекта осуществляется в течение первых 5 лет - до 2012 г. При этом происходит ежегодное увеличение объемов финансирования с 0,95 до 1,8 млрд руб.

Ликвидационный период условно относится на последний период и прибавляется к выгодам в 2027 г. (6,75 млрд руб.).

Доходы органов государственного и муниципального управления включают налог на прибыль, налог на имущество организаций, единый социальный налог, лицензионные сборы и увеличатся с 0,63 до 1,08 млрд руб., что в среднем составит 0,97 млрд руб. в год.

После построения денежного потока по проекту строится денежный поток от операционной, инвестиционной и финансовой деятельности. Наряду с денежным потоком по проекту он включает денежные поступления за счет различных источников финансирования. Как уже отмечалось, финансирование инвестиций осуществляется из бюджетных и внебюджетных источников.

Далее рассчитываются денежные потоки для органов государственного и муниципального управления и для частных инвесторов в отдельности. Денежный поток для государственных и местных органов власти, как и в большинстве проектов, состоит только из притока денежных средств за счет налоговых поступлений в каждый период жизненного цикла проекта. Отток денежных средств составляют инвестиции из бюджетов разных уровней в комплекс инвестиционных проектов при создании ОЭЗ «Бирюзовая Катунь».

Взаимосвязь денежных потоков проекта прослеживается в специальном информационном блоке, в котором все связанные с проектом потоки денежных средств сводятся вместе. При этом результаты анализа денежного потока по проекту и денежного потока от операционной, инвестиционной и финансовой деятельности соответственно, денежные потоки для анализа эффективности проекта и для анализа эффективности участия в проекте четко разделяются.

Для обоснования необходимости государственной поддержки общественно значимых проектов строятся денежные потоки «с поддержкой» и «без поддержки» для органов государственного и муниципального управления и для частного сектора.

При отсутствии поддержки частные инвесторы выплачивают налог на прибыль в размере 20 % вместо 15,5 %. Налог на имущество учитывается с первого года постановки на учет. Таким образом, среднегодовой налог на прибыль вырос более чем на 30 % (с 0,3 до 0,4 млрд руб.), среднегодовой налог на имущество организаций увеличился более чем в 2 раза (с 0,02 до 0,04 млрд руб.). Следовательно, денежный поток для предпринимательских структур «без поддержки» уменьшается, что, в свою очередь, отражается на показателях эффективности

проекта. Для органов государственного и муниципального управления, наоборот, увеличиваются доходы, что оказывает положительное влияние на показатели эффективности.

После построения денежных потоков для всех участников анализируется комплекс показателей эффективности проекта. Общий чистый дисконтированный доход рассчитывается при ставке дисконтирования равной 10 %. Совокупный ЧДД проекта составит 7,89 млрд руб.

При этом чистый дисконтированный доход для органов государственного и муниципального управления равняется 2,8 млрд руб., а для частных инвесторов - 5,09 млрд руб.

Распределение чистого дисконтированного дохода для участников проекта ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» при ставке дисконтирования, равной 10 %, отражено на рис. 1.

При анализе бюджетной эффективности была рассчитана эффективность для федерального и консолидированного бюджетов (включающая бюджетную эффективность региона и муниципального образования). При этом доля регионального и местного бюджетов в общем ЧДД составляет 5 %, а доля федерального - 95 %.

Проведенный анализ и сопоставление эффективности проекта в ситуации «без поддержки» и «с поддержкой» (рис. 2) показывает снижение эффективности участия в проекте предпринимательских структур и значительное увеличение налогового бремени без государственной поддержки предпринимательства.

государственные и местные органы власти

35%

предприниматель ств о

65%

Рис. 1. Распределение ИРУ между участниками проекта (г = 10 %) в ситуации «с поддержкой»

"без поддержки" для

предпринимате льства

"без поддержки" для государственных и местных органов власти 46%

54%

Рис. 2. Распределение ИРУ между участниками проекта (г = 10 %) в ситуации «без поддержки»

В ситуации «без поддержки» происходит снижение чистого дисконтированного дохода для частного сектора до 4,29 млрд руб. Такое изменение эффективности участия в проекте хотя и имеет положительное значение, однако для частных инвесторов может оказаться не столь привлекательным.

Для государства и муниципального образования, наоборот, произойдет увеличение чистого дисконтированного дохода до 3,6 млрд руб. При этом общественная эффективность по-прежнему составляет 7,89 млрд руб., определяя высокий уровень социальной значимости проектов создания ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» как с поддержкой, так и без нее.

Проведенный анализ эффективности типичен для оценки инновационных и инфраструктурных проектов. Связанный с ними высокий уровень риска сопровождается высокой общественной значимостью соответствующих инвестиционных решений.

Важным результатом внедрения ГЧП при создании ОЭЗ станет эффективная поддержка предпринимательства, а также его стабильное развитие в регионе и муниципальных образованиях за счет реализации комплекса инвестиционных проектов ОЭЗ. В целом будет сформирована благоприятная предпринимательская сфера, способствующая долгосрочному и устойчивому экономическому росту.

К числу основных результатов, полученных в результате работы, относятся следующие:

1) показано, что государственно-частное партнерство представляет собой эффективный механизм государственной поддержки и развития предпринимательства;

2) предложен методический подход оценки эффективности государственно-частного партнерства при создании особой экономической зоны;

3) разработан алгоритм оценки эффективности государственно-частного партнерства при организации особых экономических зон;

4) дана оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особой экономической зоны для разных субъектов отношений.

Список литературы

1. Михеев В. А. Государственно-частное партнерство в реализации приоритетных национальных проектов. URL: http://www.csociety.ru/wind.php?ID=291211&soch=1.

2. The EIB's role in Public-Private Partnerships (PPPs). European Investment Bank, 2004.

3. Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

4. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А., Баженов А. В., Воротников А. М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010.

5. Виленский П. Л., Лившиц В. Н., Смоляк С. Л. Оценка эффективности инвестиционных проектов. Теория и практика. 4-е изд. М.: Дело, 2008.

6. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция). Официальное издание. М.: Экономика, 2000.

7. Новикова Т. С. Анализ общественной эффективности инвестиционных проектов. Новосибирск: ИЭ ОПП, 2005.

8. Новикова Т. С. Опыт оценки эффективности инновационных проектов СО РАН: взаимодействие государства и бизнеса // Инновации. 2009. № 9. С. 98-105.

Материал поступил в редколлегию 01.09.2010

T. S. Novikova, N. V. Chukhlomin

EVALUATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP EFFICIENCY AT CREATION OF SPECIAL ECONOMIC ZONES

This paper applies the concept of public efficiency of investment project to creation of special economic zones and clarifies the fundamental parameters that determine the public-private partnership and behaviour of the government and the businessmen. These methods where applied to a real special economic zone of tourist -recreational type, and «Bi-ruzovaya Katun» was chosen as an object.

Keywords: public-private partnership, investment projects evaluation, public efficiency, special economic zone.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.