CC BY
130
УДК 338.242
государственно-частное партнерство в инновационном развитии промышленной сферы: направления и механизмы реализации на региональном уровне
а. ю. никитаева,
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры прикладной информатики в экономике E-mail: [email protected] Южный федеральный университет
В статье раскрываются основные направления использования государственно-частного партнерства для содействия модернизации российской промышленности на уровне региона. Автор доказывает, что создание инженерной инфраструктуры, реализация промышленных проектов и страхование промышленных рисков с использованием механизмов государственно-частного партнерства - все это позволяет содействовать модернизации региональной промышленности. Предложены рекомендации по повышению эффективности использования государственно-частного партнерства в современных российских условиях на мезоуровне.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, региональное промышленное развитие, модернизация российской промышленности.
Модернизация отечественной промышленности и развитие государственно-частного партнерства в последние годы являются одними из наиболее широко декларируемых приоритетов управления экономической системой страны. В каждом из указанных направлений ведутся научные исследования и реализуются практические мероприятия. Тем не менее в настоящее время недостаточно внимания уделяется анализу возможности использования государственно-частного партнерства как инструмента содействия промышленной модернизации на мезоуровне, а также определению места и роли
промышленных проектов в развивающейся системе партнерства государственных и частных структур. Это актуализирует исследование возможных направлений и механизмов, в рамках и посредством которых возможно применение государственно-частного партнерства в промышленной сфере регионов страны для решения вопросов модернизации и инноватизации экономики.
Как отмечают авторы научной работы «Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия», в нашей стране надо построить новую модель модернизации, в которой государство будет играть ведущую роль, но действовать в сотрудничестве с обществом и бизнесом. Причем именно с бизнесом связаны основные надежды на построение инновационной экономики [1].
Целесообразность согласования интересов, координация усилий и интеграция ресурсов государства и бизнеса в рамках механизма государственно-частного партнерства для решения актуальных экономических задач определяются целым рядом факторов:
- ресурсные ограничения, которые не позволяют государству за счет бюджетных средств успешно решать вопросы развития инфраструктурных и промышленных отраслей без участия частного капитала;
- более эффективный менеджмент и высокая адаптивность к изменяющимся условиям ком-
мерческих компаний по сравнению с государственными структурами;
- неустойчивость финансово-экономической ситуации, в которой бизнес ориентирован на поиск объектов для стабильных гарантированных инвестиционных вложений;
- высокая рискованность инновационной деятельности, которая лежит в основе модернизации, что требует распределения рисков и т. д. Зарубежный опыт государственно-частного
партнерства как одного из механизмов взаимодействия государства и бизнеса включает в себя множество проектов, формы реализации которых характеризуются высоким разнообразием. Вместе с тем все проекты объединены общей концепцией о том, что достижение более благоприятного соотношения цены и качества в оказании услуг, которые традиционно предоставлялись государственным сектором, возможно благодаря задействованию управленческого потенциала частного сектора, включая квалификацию, менеджмент и финансы, а также грамотному распределению между участниками проектных рисков.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) получило развитие в мире, особенно в Западной Европе и Великобритании, с начала 1990-х гг., доказав свою работо- и жизнеспособность не только на развитых рынках при благоприятной экономической конъюнктуре, но в и различных социально-экономических условиях, в том числе при высоких ограничениях финансирования.
Механизм ГЧП выступает своеобразной альтернативой приватизации, когда право собственности на стратегические и социально значимые объекты остается у государства, а бизнес расширяет инвестиционные возможности за счет вложения в долгосрочные, стабильные активы. В инструментарно-методическом плане это стало возможно благодаря тому, что фактически современная экономическая ситуация достаточно четко описывается теорией ниш, признающей многообразие форм собственности и нахождение каждой из них своего рационального места, а также расщеплением отношений собственности в виде целого пучка отношений.
То есть, с одной стороны, объединение активов государства с инвестиционными, управленческими, мотивационными и иными ресурсами частного сектора позволяет добиться синергетического эффекта и обеспечить повышение эффективности использования находящегося в распоряжении общества
потенциала, особенно при реализации крупномасштабных проектов. С другой стороны, практическая реализация подобного объединения возможна благодаря переходу от трактовки собственности как некоего «монолита» к ее пониманию как «пакета правомочий», который может быть распределен между участниками процесса.
Актуальность развития ГЧП только усилилась в условиях мировой финансово-экономической нестабильности, когда, «с одной стороны, целые отрасли крупнейших экономик мира почувствовали острую потребность в государственной поддержке, а с другой - государство начало принимать на себя подчас непосильные обязательства» [1].
Принимая во внимание сущность и особенности государственно-частного партнерства, можно заключить, что инкорпорирование механизма ГЧП в промышленную сферу способно внести существенный позитивный вклад в процессы модернизации, инициированные в российской экономике. В настоящее время наиболее распространен опыт реализации ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, а потенциал его в промышленности пока остается недоиспользованным. Несмотря на то, что все аспекты модернизации важны (и социально-политический, и культурный, и технологический), особое внимание в данной работе уделяется вопросам модернизации промышленности, поскольку это именно та сфера, которая фактически финансирует и реализует научные разработки, внедряет результаты научных исследований. Кроме того, без промышленной модернизации невозможен уход от сырьевой модели экономики. Учитывая существенную дифференциацию социально-экономического положения регионов страны, особый интерес представляет исследование вопросов применения ГЧП на региональном уровне, изучение роли региональных институтов в его развитии. Автор рассматривает основные направления реализации государственно-частного партнерства в промышленной сфере с целью содействия ее модернизации.
Первое направление - создание на основе ГЧП региональной промышленной инфраструктуры как платформы для реализации модернизационных проектов. Инфраструктурные ограничения на протяжении последних десятилетий выступают серьезным лимитирующим фактором промышленного развития. В регионах страны крайне ограничено наличие земель для промышленного строительства, соответствующих современным требованиям
инвесторов по инженерной, транспортной, деловой и социальной инфраструктуре. По мнению председателя Санкт-Петербургского стройкомитета В. Семененко, преодоление технической отсталости отечественной промышленности требует целенаправленных мер государства по развитию современных производственных зон, оборудованных системами энергообеспечения, автоматизации производственных процессов, защиты окружающей среды и охраны труда. Глава комитета также отмечает, что если в стране не будет современных технопарков, то не появится и новых сфер экономики. По мнению исследователя, современные производственные зоны должны создаваться на условиях ГЧП с участием федерального и регионального государственного финансирования. как считает В. Семененко, строительство деревообрабатывающего завода в регионах Северо-Западного федерального округа обходится в 2 раза дороже, чем в Финляндии, из-за затрат на развитие инженерной и дорожной инфраструктуры [7].
Для решения данного вопроса целесообразно создание промышленных зон и технопарков с привлечением частных партнеров. Позитивные примеры уже есть. В Калининградской области осуществляется развитие семи промышленных зон, охватывающих около 2 000 га земли. Для обеспечения данных территорий необходимой инфраструктурой ряд ключевых объектов включен в федеральную целевую программу, инвестиционную областную программу, ведомственные программы [9]. В Калужской области осуществляется развитие инфраструктуры индустриальных парков за счет ГЧП. Это позволяет решить проблемы, которые препятствуют промышленному развитию региона и повышают его инвестиционную привлекательность. Проблема ограниченности источников инвестиций в области решена за счет привлечения заемных средств Внешэкономбанка и частных инвесторов на принципах ГЧП. В результате в Калужскую область пришли гиганты мировой автомобильной промышленности, производители автокомпонентов, а также компании, обслуживающие автомобильное производство. Причем такое решение не было бы принято ими при наличии в регионе только одного производителя автомобилей. Эксперты считают, что подобный опыт может быть повторен в других отраслях промышленности [2].
Как отметил на заседании правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям
премьер-министр России В. Путин 30.01.2012 г., в настоящее время в рамках механизма ГЧП в России создаются 28 технологических платформ [15]. Однако отдельные примеры должны смениться массовой практикой ГЧП в данном направлении. Целесообразны распространение и тиражирование позитивного опыта в регионах страны.
Второе направление - это реализация собственно проектов модернизации хозяйственных образований в промышленности с участием частных и государственных структур. Преимущественно промышленные проекты на принципах ГЧП реализуются в мире в топливно-энергетическом комплексе и в последние годы - в оборонно-промышленном комплексе. Примеров промышленных проектов ГЧП в России пока немного, но они существуют. В Калининградской области это проекты создания технополиса «Гусев», комплексов по выращиванию и переработке мяса компаниями «Продукты питания», «мираторг», проекты по производству автомобилей, переработке зерна в крахмал группой компаний «Автотор» [9].
В реализации промышленных государственно-частных проектов существенную роль играют институты развития. И здесь особенно важен переход от проектов федерального уровня к региональным проектам ГЧП. Например, по квоте Республики Дагестан в 2008 г. одобрение на финансирование из инвестиционного фонда РФ получил проект строительства стеклотарного завода «Анжи-Стек-ло» общей сметной стоимостью около 4 млрд руб., из которых 1,2 млрд руб. обеспечено бюджетным финансированием. Помимо «Анжи-Стекло» поддержку Правительства РФ получили еще 5 региональных промышленных проектов (Ульяновская, Тульская, Томская области и др.) [8]. Также можно привести примеры проектов строительства биогазовых комплексов на базе агропромышленных комплексов Удмуртии, комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. нижнекамске, реконструкции и расширения оАо «игоревский деревообрабатывающий комбинат» и т. д. При этом если рассматривать региональные проекты ГЧП, поддерживаемые с использованием средств инвестиционного фонда РФ, то большинство из них (8 проектов) намечено для реализации в промышленной сфере [10].
несмотря на наличие примеров реализации ГЧП в промышленности, большинство проектов находится в стадии планирования и рассмотрения.
В современной российской экономике существует большое количество барьеров (институциональных, административных, политических, организационно-управленческих), препятствующих их реализации. кроме того, их общее количество крайне невелико.
В этой связи важно обозначить такое направление содействия модернизации промышленности, как использование ГЧП при разработке и реализации промышленной политики на федеральном и региональном уровнях. Использование потенциала бизнеса в данном направлении позволит более эффективно определять приоритеты промышленного развития и формулировать комплексные меры по содействию реализации инновационно ориентированных модернизационных проектов. Эффективный механизм реализации промышленной политики в современном мире всегда основан на принятии комплексных решений, в разработке которых участвуют не только властные структуры, но и бизнес, и институты гражданского общества, и другие заинтересованные стороны.
Особый интерес в современной экономической ситуации представляет направление, связанное с включением в механизмы ГЧП страховых компаний. В модернизации промышленности и в промышленной политике наблюдается недоучет вопросов, связанных с управлением рисками. Страховые компании, выступающие в партнерстве как квалифицированные риск-менеджеры, способны заполнить данный пробел и разработать стратегию минимизации промышленных рисков, в том числе с применением страховой защиты. При этом в хозяйственной практике страховщики зачастую отказываются страховать инвестиционные и инновационные риски, без которых реализация проектов модернизации в промышленности невозможна. В этой связи государству целесообразно выступить дополнительным гарантом для компании при страховании инвестиционных и инновационных рисков [3]. Хотя примеры подобного сотрудничества в России наблюдаются, они носят эпизодический характер, тогда как данную практику целесообразно распространять как можно шире.
Рассматривая возможности и направления применения ГЧП для модернизации промышленности, надо остановиться и на существующих ограничениях для практического использования моделей партнерства. Один блок причин недостаточного развития ГЧП в современных российских
условиях связан со слабой институциональной и организационно-методической поддержкой таких проектов. Другой блок причин - с невыгодными для бизнеса экономическими условиями в рамках государственно-частных партнерств.
При этом пространство модернизации региональной промышленности представляется сферой, где второй блок ограничений может быть значительно нивелирован. Это обусловлено тем, что модернизация является важным приоритетом экономического развития государства, соответственно, для проектов в этой области создаются более благоприятные условия, предоставляются гарантии, финансовые льготы и другие стимулы. Следовательно, инновационные проекты в промышленной сфере, попадающие в пространство приоритетной государственной поддержки модернизации, экономически будут более выгодны для частного партнера.
Региональные органы власти могут искусственно улучшить организационно-финансовые показатели инвестиционных проектов с длительным сроком реализации и окупаемости инвестиционных вложений для привлечения частных инвесторов посредством:
- снижения рисков инвестирования в рамках
ГЧП;
- предоставления финансовых преимуществ
частным инвесторам.
В первом случае возможно предоставление гарантий частным инвесторам для обеспечения минимального потока денежных средств на протяжении периода, обеспечивающего окупаемость инвестиционного проекта, и диверсификация рисков между участниками проекта. Во втором случае речь идет о возможных налоговых преференциях (в частности, налоговых каникулах на первоначальный период наибольших инвестиционных потребностей), которые ограничивают потребности частного инвестора в наличных средствах.
Для развития ГЧП в настоящее время важно учитывать и общую финансово-экономическую ситуацию в России и в мире. Как отмечают эксперты, актуальность использования механизма государственно-частного партнерства для модернизации в нестабильных условиях не снижается, потенциал ГЧП в данной сфере сохраняется, но его ожидают существенные структурные изменения [4]. При этом сфера государственно-частного партнерства (за счет сочетания ресурсов, технологий и преимуществ
государственного и частного секторов) способна привлечь новые категории инвесторов - от консервативных иностранных управляющих компаний до европейских негосударственных пенсионных фондов.
В условиях преодоления последствий финансово-экономического кризиса и в период восстановительного роста экономики управленческие приоритеты в отношении ГЧП смещаются в направлении:
- финансовой поддержки стратегически важных системообразующих предприятий;
- финансирования социально значимых проектов в сферах инфраструктуры, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства;
- апробации инновационных моделей управления, адекватных изменяющимся условиям хозяйствования и т. д.
Потенциально высокая эффективность механизмов государственно-частного партнерства для решения задачи модернизации промышленности актуализирует реализацию ГЧП в регионах страны, однако требует разработки адаптивного инструментария принятия соответствующих управленческих решений.
Эдной из важных тенденций современной стадии развития механизма государственно-частного сотрудничества в инновационной сфере является переход от мегапроектов федерального уровня к проектам региональным, к интеграции потенциала региональных органов власти и бизнес-структур для решения задачи модернизации мезоэкономики. Многие регионы России для стимулирования процесса государственно-частного сотрудничества в проектном формате приняли законы субъектов РФ о государственно-частном партнерстве (Санкт-Петербург, республики Алтай, Дагестан, калмыкия, Томская, Ростовская области и т. д.), однако указанные нормативные акты зачастую носят рамочный характер и не обеспечивают единой стандартизированной процедуры разработки и реализации государственно-частных инновационных проектов.
Тем не менее необходимо отметить, что Центр государственно-частного партнерства государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» взял на себя задачу создания системы региональных институтов развития в структуре органов власти, включая методологическое и нормативно-правовое
развитие рынка ГЧП, а также формирование соответствующего профессионального сообщества [5]. Актуальность данной задачи объясняется неприспособленностью институтов развития федерального уровня для поддержки инновационных проектов на региональном уровне.
По оценкам директора департамента развития региональной инфраструктуры Центра развития государственно-частного партнерства Ю. орловой, ГЧП на данный момент переходит из обсуждения в формат практической реализации, но с российской спецификой: федеральные трансферты на региональные проекты сокращаются, а дефицит регионального бюджета и финансовые сложности заставляют искать внебюджетное финансирование. Понимание субъектами РФ сущности ГЧП отличается от мировой практики, где обязательным условием является разделение рисков между бизнесом и властью при реализации государственно-частных проектов на основе бюджетных и внебюджетных инвестиций [6].
Таким образом, для развития ГЧП и использования соответствующих механизмов в промышленности необходимо устранение препятствий организационно-управленческого характера, обусловленных:
- непродолжительными периодами финансового планирования в органах государственной власти, что лимитирует возможности прогнозирования инвестиционных затрат и поступлений частными структурами;
- неразвитостью механизмов принятия решений о выборе партнеров, форм реализации и механизмов управления проектами ГЧП;
- неразвитостью методической основы оценки социально-экономической эффективности инвестиционных проектов;
- отсутствием целостной стратегии применения ГЧП в промышленной сфере. Следовательно, обеспечение промышленного
развития посредством интеграции потенциала государственного и частного секторов требует решения управленческих задач двух взаимосвязанных уровней: стратегического и тактического (органи-зационно-инструментарного).
Специальной проблемой для успешного развития ГЧП является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. опыт показывает, что традиционно наиболее эффективно
задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления. Однако стандартные представления о реализации публичных функций существенно меняются в посткризисных условиях, что связано с сокращением доходной части бюджетов всех уровней, а также изменением ситуации в частном секторе. В настоящее время все большее внимание привлекают к себе инновационные модели ГЧП, в частности, институт инфраструктурных облигаций, контракты жизненного цикла и т. д.
Значительный потенциал повышения эффективности проектов ГЧП (в частности, концессий и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок. Для оценки информации необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов. Конкурсы и торги должны быть открытыми с возможно большим количеством участников. При этом государство обязано исключать монопольное, а нередко коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов. Предпочтения при отборе претендентов зависят от основной цели государства как публичной власти. Если целью является сокращение государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, предложение самой высокой цены за концессию или, напротив, самый низкий уровень необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства является улучшение обслуживания населения, то в качестве основных критериев могут выступать показатели качества производимых работ и более низкие тарифы за услуги. В число важных для государства критериев отбора могут включаться показатели безопасности, охраны окружающей среды и др.
Получение позитивных результатов ГЧП возможно при условии внедрения эффективных процедур управления государственно-частными проектами, особую роль среди которых играет оценка
потенциала возможных партнеров для построения успешных моделей сотрудничества. В исследованиях зарубежных специалистов в последние годы присутствует несколько подходов к оценке характеристик субъектов ГЧП. Это прежде всего:
- мультикритериальный подход к оценке технического исполнения проектов на основе предшествующего опыта [12, 14];
- подход к выбору партнера для реализации государственно-частного проекта с позиций устойчивого функционирования и развития [11];
- поведенческий подход к построению партнерства на основе устойчивых дружеских отношений с участниками проекта в ходе его реализации [13].
Целесообразно комбинирование существующих подходов и методик в российских условиях. При этом следует учитывать, что первый подход в большей степени основан на объективных параметрах, но его практические возможности лимитируются в отечественной практике недостаточным опытом реализации государственно-частных проектов и соответствующей ограниченностью информации. Второй и третий подходы в большей степени основаны на субъективной оценке собственного потенциала самими кандидатами и могут дать достаточно широкий и не всегда адекватный реальной ситуации разброс оценок. Кроме того, необходимо разработать интегрированную базу данных по потенциальным субъектам сотрудничества, охватывающую различные аспекты деятельности организаций в соответствии с перечисленными подходами. В этом случае последующее заполнение сконструированных информационных модулей со временем позволит повысить обоснованность выбора партнера для государственно-частных проектов.
При этом необходимо учитывать различия интересов государства и бизнеса в рамках ГЧП. Если государственные структуры в большей степени заинтересованы в продолжительной жизнеспособности проекта, то коммерческие организации заинтересованы в обеспечении стабильного финансирования в долговременной перспективе. Следовательно, для субъектов бизнеса возникает необходимость решения многокритериальной задачи, в которой максимизируются показатели коммерческой эффективности проекта и минимизируются срок реализации проекта и плата за проект. В этой связи при принятии решений об участии в реализации государственно-частного проекта важно учитывать специфику субъ-
ектов управления из государственного и частного секторов, понимать структуру жизненного цикла инвестиционного проекта и принимать во внимание сформированную к настоящему моменту времени нормативно-правовую базу ГЧП.
В итоге можно сделать вывод, что в России имеется значительный, мало используемый потенциал ГЧП в ряде капиталоемких отраслей промышленности, в региональном и местном хозяйстве, в сфере малого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом разнообразие подходов, форм и механизмов государственно-частного партнерства целесообразно использовать при решении задачи модернизации промышленности на региональном уровне. Для этого необходимо, с одной стороны, активизировать практическую реализацию заявленных проектов и переходить к более широкой практике применения ГЧП, с другой стороны, следует развивать институциональные и экономические условия сотрудничества государственных и частных структур в промышленной сфере.
Список литературы
1. Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия. М.: ВЭШ. 2011.
2. Выполнение обязательств Калужской области по обеспечению инженерной инфраструктурой автосборочных производств. 2011. URL: http://www. pppinrussia. ru/userfües/upload/fües/Project_exampl/ Kaluga. pdf.
3. Гончаров О. Г. Страхование промышленных рисков в рамках государственно-частного партнерства. URL: http://www. ins-izdat. ru/index. php/201101-26-11-45-23/5-2008/267-2011-10-17-18-50-29.
4. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуру во время кризиса: возможности использования инструментов ГЧП // корпоративный юрист. 2009. № 5. Приложение.
5. Инвесторы должны быть осведомлены о состоянии развития государственно-частного партнерства в России // Корпоративный юрист. 2009. №. 5. Приложение.
6. Орлова Ю. ГЧП с приставкой «квази». URL: http://ppp-russia. ru/experts/199-direktor-departamenta-razvitiya-regionalnoj. html.
7. Семененко В. Перспективы ГЧП в промышленном строительстве зависят от федеральной финансовой политики. URL: http://www. restate. ru/material/86705.html.
8. Фурщик М. Инвестиционный фонд - перспективы для промышленных предприятий. URL:// http://www. foconsult. ru/catalog/main1/prod. php?rc =1236843121&pc=1237990818.
9. Чемакин Д. Развитие «вопреки», или Что тормозит «локомотивы» роста. URL: http://www. up-pro. ru/specprojects/all/razvitie-vopreki. html.
10. Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ (2007-2011 гг.). URL: http://www. pppinrussia. ru/userfiles/upload/files/artikles/Analiz_ porektov_invest_fonda_RF_2007-2011.pdf.
11. Hauck A., Walker D., Hampson K., Peters R. Project alliancing at National Museum of Australia -collaborative process // Journal of Construction Engineering and Management. 2004. № 130 (1).
12. Mahdi I., Riley M., Fereig S. A multi-criteria approach to contractor selection // Engineering, Construction, Architecture and Management. 2002. № 9 (1).
13. RahmanM. M., KumaraswamyM. M. Assembling integrated project teams for joint risk management // Constr Manage Econ. 2005. № 23 (4).
14. Yasamis F., Arditi D., Mohammadi J. Assessing contractor quality performance // Constr Manage Econ. 2002. № 20 (3).
15. URL: http://pppinrussia.ru/.
